“雙務”公開聯動與鄉村“微腐敗”治理

袁方成 郭易楠

〔摘要〕基層信息公開作為公眾了解政府和社會動態的主要渠道，既能有效減少公共權力運行的隨意性，又能保障基層群眾知情權和監督權的落實，在基層“微腐敗”治理中發揮著關鍵作用。近年來，政務和村務公開的制度日益健全、范圍不斷延伸、形式日趨豐富，同時存在著聯動機制不暢等問題，導致“微腐”治理面臨著權力運作異化和監督力度弱化等局限。為此，應建立“雙務”公開的聯動運行機制、健全聯動清單機制、強化聯動服務機制、完善聯動監督機制，從而實現鄉村“微權力”的有效規制和“微腐敗”的有效治理。

〔關鍵詞〕鄉村“微腐敗”;村務公開;政務公開;基層治理

〔中圖分類號〕D638??〔文獻標識碼〕A??〔文章編號〕2095-8048-（2019）02-0033-10

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央大力推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，在“打虎”攻堅方面取得了顯著成效。然而，鄉村“微腐敗”問題仍未得到根本遏制，根據中央紀委國家監委網站發布的信息，截至2018年8月底，在全國違反八項規定精神給予黨政紀處分的人數中，鄉科級及以下干部占處分總人數的88.4%，高達32349人。〔1〕這反映出全面從嚴治黨正在不斷向基層延伸，查辦群眾身邊的“四風”和懲治腐敗的力度正在持續加強。同時，也表明了基層腐敗問題的治理工作迫在眉睫。鄉村“微腐敗”是老百姓身邊的腐敗，嚴重影響著人民群眾的切身利益，阻礙全面建成小康社會的實現。當前，面對鄉村“微腐敗”的預防和治理難題，應積極探索和創新政務公開和村務公開聯動機制。

一、“雙務”公開：鄉村“微腐敗”治理的實踐命題

“微腐敗”并不是一個學理概念，它是相對于“大腐敗”而言的，從程度上講是“微”，但是“腐敗”性質與“大腐敗”無異。而且，無論是“微腐敗”還是“大腐敗”，其本質都是社會公共權力的濫用，都是對社會的一種腐蝕行為，其所引發的社會問題都是當前亟需解決的痼疾。〔2〕鄉村“微權力”雖小，但是“微腐敗”的危害卻是極大的，它事關人民對黨和政府的信任，事關黨的執政之基。黨的十八大以來，“力度不減、節奏不變，持續保持遏制腐敗的高壓態勢”，黨中央和各級監察機關多次重申基層反腐的重要意義和關鍵作用，同時不斷加大執紀審查工作力度，以實際行動闡釋了“無禁區、全覆蓋、零容忍”的堅決態度。

習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上特別指出，要堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，既堅決查處領導干部違紀違法案件，又切實解決發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題。〔3〕十八屆中央紀委五次全會重申，要求各級紀檢監察機關加大力度進行針對群眾身邊腐敗問題的查處和懲辦。〔4〕次年，中央紀委六次全會上，習總書記再次強調，“微腐敗”也可能成為大禍害，它“禍害了人民的切身利益，啃食了老百姓的獲得感，揮霍了基層群眾對黨的信任”。黨的十九大報告再次強調：“凡是群眾反映強烈的問題都要嚴肅認真對待，凡是損害群眾利益的行為都要堅決糾正。”〔5〕這一指示，釋放出黨中央加大對群眾身邊基層腐敗問題整治力度的強烈信號。2018年年初，十九屆中央紀委二次全會再次明確要求“整治群眾身邊腐敗問題”。然而，由于鄉村“微腐敗”量大面廣，加之其形式隱蔽，取證困難，治理難度較高，基層腐敗問題的治理工作仍然任重道遠。

只有深入分析“微腐敗”成因，才能抓住其治理重點，找準根治藥方。“微腐敗”的成因是多方面的，但其主要原因還是針對“微權力”的監督失效和規制缺位。權力的規范行使和持續作用的前提就是要有相應的監督機制發生作用，“微腐敗”的滋生就是“微權力”未受到應有監督的后果。在當前發展階段，如何才能進一步規范基層干部所掌握的權力，實現“微權力”運行的規范化，越來越成為各級黨委和政府部門的當務之急。鄉鎮政務公開和村務公開，能夠切實地規范基層黨政機關干部工作的方式方法、內容流程等多個環節，能夠實現基層權力運行的公開化、規范化和透明化，更是我國民主政治建設不可或缺的重要內容。基層雙務公開就是指針對與群眾利益直接相關的鄉鎮政務和村務的公開和展示，是人民群眾直接行使監督權的重要途徑，也是基層民主建設的重要環節，同時也是黨風廉政建設的關鍵環節，更是鄉村“微腐敗”的關鍵治理路徑。進一步加強和深化雙務公開的聯動機制創新，是實現鄉村“微腐敗”治理的實踐命題和現實選擇。

二、規范與銜接：“雙務”公開的發展態勢及其特征

政務公開和村務公開作為我國政權建設和民主政治建設中的重要形式，是轉變鄉鎮政府職能、提升基層治理水平、維護群眾民主權利、實現基層民主的重要手段，是防范和治理“微腐敗”的關鍵環節和實現基礎。國務院辦公廳印發《2017年政務公開工作要點》明確闡明“全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，全面推進決策、執行、管理、服務、結果公開”，同時還要求提高回應能力、增加民眾參與和增強公開效能〔6〕，表明政務、村務公開不僅要作為滿足人民群眾知曉政務、村務活動的形式，同時也應該是集公開、解讀、回應于一體的立體式公開，為各地進一步深化政務公開與村務公開工作確定原則和方向。改革以來，鄉鎮政務、村務公開在廣度和深度上持續推進，呈現出一些新態勢，包括公開制度從地方探索到立法規范，公開內容從結果公開向過程公開拓展和延伸，公開形式由鄉鎮、村單向公開向著鄉鎮、村和村民的雙向互動轉變，一些地方在推進政務公開與村務公開的過程中開始探索政務與村務的聯動公開等創新機制。

（一）從地方探索到立法規范：公開制度日益健全

隨著中國鄉村治理結構和村民自治制度的變遷，各地進行了廣泛的實踐探索和發展，政務公開與村務公開制度日趨健全和完善，規范化程度也日益提升。

村務公開是指在該村民委員會的管轄區域之內，主動地將涉及村民自身利益和本村集體利益的各項公共事務，通過一定的形式和程序在固定時間內告知全體村民，同時有村民廣泛的參與和監督的一種民主行為。〔7〕其經歷了自發形成階段、政府推動階段、全面推行和制度化運作階段，逐漸由地方性的探索上升為國家層面的立法規范，制度構建日趨完善，規范化程度越來越高。〔8〕