我國創業政策的內部結構與政策工具挖掘

高秀娟 彭春燕

[摘 要]采用文本挖掘、網絡分析、政策工具挖掘等多種方法對我國137項創業政策文本分析發現，我國創業政策工具結構還有待合理運用，可以進一步增加政府小微采購、對外交流等開拓市場需求的政策，充分發揮政府導向，挖掘與“一帶一路”國家的合作可能性，并體現在創業政策設計中。現行政策還存在重復發文占比較大問題，一種政策工具多次重復出現于各層面國家政策之中。創業政策穩定性導向較高，探索性導向不足，關注創業拉動就業，關注大學生、農民工等群體的創業，但是對相關小微發展的支持性政策設計有所不足。

[關鍵詞]創業政策；政策結構；政策工具；文本挖掘；網絡分析

[中圖分類號]F272.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2019）01-0012-05

2013年10月，國務院常務會議強調“促進小微企業特別是創新型企業成長”[1]，2014年，李克強總理在達沃斯論壇上首次提出“大眾創業”的國家戰略，在“經濟新常態”下，將小微創業作為拉動經濟發展的重要戰略抓手。中央和地方政府從實施創新驅動發展戰略、建立創業創新示范基地、促進科技成果轉化、取消行政審批事項等各方面，全面部署創業政策。然而，隨著創業政策發布頻率加快、數量增多，政策的復雜性也顯現出來。因此我們不僅要關注政策內容，還應當挖掘政策內部結構所呈現出的特征，通過解構政策來更好地總體把握政策的制定和實施邏輯，這對于國家創業活動的推進及政策制定的前瞻甚至優化，具有重要的理論和現實意義。

一、文獻回顧

Lois Stevenson和Anders Lundstrom較早關注了創業政策，認為創業政策是針對創業過程的預啟動、啟動和啟動初期階段，著眼于創業者創業動機、機會和技能，鼓勵創業精神并提高其創業活動而采取的政策措施[2]。創業政策可看作一套復合的政策工具體系，分析和評價這套體系的恰當性和適配性，可以推動體系不斷完善和優化[3]。政策工具理論是基于公共政策的“結構論”發展起來，將政策看作由“要素”或“模塊”構成[4]。因此，可以將對政策工具的分析作為政策研究的路徑之一，并據此來挖掘創業政策的內部結構（政策工具）。

自Kirschenti E.S.提出了64種一般化政策工具[5]后，學者們將政策工具歸為不同類別，如Roy Rothwell和Walter Zegveld劃分的供給型、需求型和環境型[6]，Lorraine McDonnell和Richard Elmore劃分的命令型、激勵型、能力建設型、系統變化4種類型[7]。在應用政策工具分析創業政策方面，國內研究主要包括：易朝輝和夏清華構建了創業政策工具體系，包括新企業形成維度的稅收政策、孵化服務、創業教育等6項工具，以及新企業成長維度的風險投資、私募基金、成長型資助等5項工具[8]。李宏岳從供給型、需求型和環境型政策工具類型出發，對大學生創業政策進行分析[9]。伍虹儒和官建成將創業政策工具分為文化政策工具、培訓政策工具、減少進入障礙政策工具、創新創業資金支持政策工具、創新創業商務支持政策工具等5類[10]。

綜上所述，學者通過內容分析法等量化研究方法，借助創業政策工具探究了創業政策的現狀、存在的問題和解決對策，獲得了對不同創業群體的分析成果。然而，還未見對我國創業政策宏觀整體的研究，也未見對我國創業政策結構和創業政策內部特點的研究，這為本文的分析提供了研究空間。

二、樣本選取及研究設計

（一） 樣本選取

本文以2013—2018年為區間，選取的政策文本主要包括中央和各部委（國務院、國務院辦公廳，以及中國科學技術部、中國人力資源與社會保障部、中國工業和信息化部、中國財政部等部，國家發改委、證監會、銀保監會等共12個中央級國家機構）公開發布的創業政策，政策文本來源為國家雙創政策發布平臺、科技政策匯平臺、各部委官網以及北大法寶。政策文本的類型見表1。

本文所收集的創業政策文本中，國務院和國務院辦公廳所發布的政策文本18件，占比13.1%，各部委發布的政策文件119件，占比86.9%。發文數量較多的是財政部（32件）、人力資源與社會保障部（19件）、工信部（16件）、發改委（15件）、農業部（13件），6年間發文95件，占比69.3%。創業政策的發布集中于2015年，2015年之后發布數量有所下滑（見圖1），未來政策發布需要注意緊跟國家經濟社會形式，避免政策過時。

（二）研究設計

1.創業政策內部結構研究設計

本文將利用共詞分析法和文本數據挖掘（Text Mining）分析政策內部結構關系。共詞分析法通過對研究主題的多個關鍵詞出現在同一篇文獻中的現象進行分析，展現學科的內容與結構[11]。文本挖掘是從大規模文本庫中抽取隱含的、未知的、可能有用的信息和知識[12]的文本數據處理技術。創業政策的文本挖掘流程如圖2所示。

第一，文本預處理。運用ROSTCM6的批量文件處理器合并文檔，并進行分詞。

第二，文本挖掘。選擇詞頻分析功能，統計高頻詞匯，并人工去除無意義詞匯。運用TF-IDF批量詞頻統計，進行特征詞的提取。運用Ucinet軟件對共詞矩陣進行社會網絡可視化分析，并通過中心性測量、小團體識別和聚類分析等，對于創業政策結構關系進行分析。

2.創業政策工具挖掘設計

創業政策在政策工具設計、搭配、組合及運用的基礎上形成[11]。本文借鑒Rothwell和Zegveld的分類方式，并根據我國創業政策的特點，結合已有學者的研究綜合得出創業政策工具分類（見表2）。然后，邀請專家閱讀文本，進行文本編碼，并形成分布統計結果。

三、實證分析

（一）高頻詞特征

對創業政策文本進行高頻詞處理，去除了創業、企業、政策、部門等創業文本必然會出現的詞匯，以及促進、推進、建設、加強等動詞詞匯，形成表3中所對應的高頻詞表。由表3可以看出， 2013年以來政策關注重點為就業，以創業帶動就業在政策中體現明顯。關注資源、投資、人員投入、培訓、技術等創業所需的資源和服務投入。對創業群體的關注主要集中于高校畢業生、農民工、農村返鄉人口。這表明：（1）在我國“經濟新常態”背景下，以創業促進就業穩定和社會和諧是政策導向和重點。（2）創業支持性工具仍然比較傳統，集中于基礎要素的投入，創新性不足。（3）政策對象主要是生存型創業者，缺乏對機會型創業者政策支持的考慮。（4）創業與產業的形成等國家戰略關注點未體現在政策中。

（二）關鍵詞網絡

以Ucinet軟件進行政策可視化分析，描繪創業政策文本中政策結構的內部關系和分布情況。由圖3可見， 創業、就業、創新、服務等關鍵詞在創業政策語義網絡圖譜中作用大，關系強，居于網絡的核心地位，與其他關鍵詞聯系緊密。

（三） 中心性和小團體特征

中心性用于判斷語義網絡中，哪些關鍵詞節點比其他節點更重要。應用NetDraw數據挖掘軟件得到137件創業政策語義網絡的點度中心度、相對中心度、節點中心性等指標值（見表4）。由表4可見，創業、創新、服務、企業、發展、資源等關鍵詞的中心度所處地位最高，即在創業政策中最為重要。整個創業政策關鍵詞網路的中心勢指數為32.75%，說明我國創業政策具有一定的集中趨勢，但是趨勢還不太明顯，政策文件相對較為分散。

運用n-clique分析將關鍵詞分成了11個小團體（fitness=132），小團體1規模較大，其余小團體規模較小。從小團體分析（見表5）中可以看出，創新、創業二者關系緊密，說明雙創政策推動了社會發展和經濟建設。此外，社會資源的保障（尤其是人力資源的保障）、鼓勵對創業企業開展服務、企業在管理和投資方面的能力等，都形成了對創業企業的支撐。

由表7可見，國務院和國務院辦公廳出臺的創業政策文本以環境型創業政策工具（54.6%）為主，其中又以公共服務支持占比最高（21.6%），其他環境型政策工具分布相對較為平均，其中又以金融支持數量較多些（11%），表明中央政府更加關注為創業活動提供公共資源、進行制度建設以及確保組織領導實施等公共服務，較為關注為創業活動提供信貸、擔保等各類金融服務。在供給型政策工具中，人才激勵和培訓占比相對較高（10.2%），表明中央對創業人才的支持力度較強，在18件文件中多處提到人才市場建設問題。創業資金支持（7.8%）和創業教育（7.8%）數量也較多，表明資源的提供和人才的培育被給予了關注。創業技術支持（5.5%）、基礎設施服務（1.6%）相對較少。需求型政策工具較之前兩類政策工具占比明顯較小，其中對外承包幾乎沒有政策文本提及，表明我國創業政策主要還是限于國內創業活動的調控，關于對外業務方面的規范和政策明顯不足。

由表8可見，各部委的創業政策主要使用了環境型（59.6%）和供給型政策（38.9%）工具。在供給型政策工具中，資金支持（9.9%）和創業教育（11.3%）所占數量較多。技術支持（6.4%）和基礎設施服務（7.8%）的數量次之，表明各部委對這兩項政策工具的運用比國務院及國務院辦公廳更多些，提出了更為具體的舉措，貫徹了中央關于技術推動創業以及技術型創業的戰略方針。但是，需求型政策工具同樣使用較少，打破經營壁壘、開拓對外承包市場在政策中幾乎沒有提及，也表明了現行政策的未來策略空間。

將表7和表8進行匯總，形成表9 。由表9可見，環境型政策工具占比最高，主要表現為政策對創業活動的影響力，通過提供良好的政策環境，消除市場障礙，間接促進創業市場活動。供給型政策工具占比次之，主要表現為直接擴大創業活動的供給。需求型政策工具占比最小，表現為營造市場需求，減少市場的不確定性，拉動創業活動。

四、創業政策運用中存在的問題

（一） 政策工具結構有待調整

創業政策需要進一步增加對需求型工具的使用。在現行政策中，政府采購、對外承包、對外交流等工具運用較少，而且政府采購政策都散見于政策條款之中，通常一句話帶過，很難起到相應的作用。需要充分發揮政府導向、挖掘與“一帶一路”國家合作的可能性，并體現在創業政策設計之中。對資金、人員等傳統支持型工具運用較多，而創新性不足，尤其在當前移動互聯生態及未來技術革命爆發前夕，應當挖掘相關業態創業的科學支持性政策。

（二）重復發文占比較大

政策發文中，有一部分重復性很高，不僅用到同樣的政策工具，而且政策文本的表述方式和表述內容都高度相近。例如多件政策文本提到要進行創業資金支持、完善金融支撐、進行人員培訓等，雖然組合使用了各種政策工具，但結合政策文本來看，政策力度和深度都不夠，而且難以貫徹和執行。

（三）穩定性導向較高，探索性導向不足

政策對創業就業、高校大學生、農民工及返鄉群體創業等，關注度較高，在我國“經濟新常態”背景下，具有其現實考量和政策導向。通過頂層設計和層層落實的方式，能夠保證創業的拉動就業功能以及拓展特殊群體生存發展途徑的功能，具有穩定性導向。但是，小微創業還被賦予通過市場機制探索未來產業發展方向等功能，因此創業產業政策等都應當被考慮，并突出相關小微發展的支持性政策設計，從而將國家戰略關注點凸顯在創業政策之中。

五、結語

綜上所述，本文選取了中央及各部委2013—2018年頒行的137件創業政策，通過政策文本內容挖掘和政策工具挖掘的方式，進行了政策文本內部結構的分析，以及創業政策工具的分析。政策文本挖掘結果顯示，我國創業政策文本趨向于創新型創業，并由此帶動就業，并通過服務、資源、投資、管理、人員等多種支撐，達到對創業的支持作用。政策工具挖掘結果顯示，創業政策還缺乏需求型政策工具，還有待圍繞國家發展戰略進一步豐富探索性政策，這也為未來的政策研究提供了空間。