我國PPP模式中的稅收問題及建議

文飄

【摘 要】本文主要分析稅收對PPP發展的重要性，再分析稅收在PPP項目中的分配問題，最后針對我國PPP中的稅收問題提出相應的政策建議。

【關鍵詞】PPP；稅收；問題；建議

黨的十八屆三中全會提出要發揮市場在資源配置中的決定性作用，加快轉變政府職能，減少政府對市場的行政干預。PPP是供給側改革的重要內容之一，是提高公共產品的供給效率和增加社會福利的有效機制，而稅收是推進供給側改革的重要手段。

本文主要分析稅收對PPP發展的重要性，再分析稅收在PPP項目中的分配問題，最后針對我國PPP中的稅收問題提出相應的政策建議。

一、稅收支持PPP發展的必要性分析

1.從供給經濟學理論的角度來看，PPP發展離不開減稅政策的支持[1]。供給經濟學派主張減稅、減少政府對市場的干預，引入市場競爭機制來推動公共基礎設施建設，從而提高總體效率，減稅是確保有效供給和實現經濟增長的有效手段。因此，從供給經濟學角度，PPP的發展需要稅收政策（主要為減稅）的支撐。

2、從公共經濟學理論來看，稅收政策工具有助于有效解決公共產品供給不足的問題。PPP項目由于其公益性，大多具有公共產品或半公共產品的性質，難以通過市場機制實現有效供給。稅收工具的普惠性和公平性適合市場競爭機制，能最大程度調動私人資本，有助于彌補PPP等公共產品供給不足的問題。

3、從PPP項目及其機制的特殊性來看，先行的稅法框架不適用于PPP項目。一是項目性質特殊。PPP項目具有公共產品的性質，具有很強的公益屬性，原本出臺的針對基礎設施建設項目的稅收支持也應同樣適用于PPP項目；二是項目形式特殊。PPP項目在政府與PPP項目公司之間進行資產轉移的過程當中由于沒有發生所有權變更，容易產生重復征稅的問題，增加PPP項目稅務成本；三是政府補助征稅問題。政府對項目公司的補助資金以及財政專項補貼資金，都面臨交稅的問題。這需要國家對相關政策予以修改完善，從而為PPP項目順利實施營造好的條件。

二、我國PPP項目全生命周期所涉及的稅收

PPP項目全生命周期包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交等五個環節[2]。五個環節基本上都涉及到稅收問題，項目執行和項目移交階段稅收問題最為集中，是本文的重點研究環節。

1.項目識別、準備和采購階段涉及的稅收。

一是政府發起的PPP項目。對于此類PPP項目，政府職能部門或者事業單位具體負責項目識別、準備和采購等相關事項，與傳統項目一樣僅需繳納增值稅和印花稅等零散稅收，影響很小。二是社會資本發起的PPP項目。同其他政府采購項目類似，也只需要繳納相關零散稅收。

2.項目執行階段涉及的稅收。

一是項目前期涉及的稅收。政府和社會資本在運行PPP項目之前需要簽訂協議，籌建PPP項目公司，在籌建過程中發生的人員工資、文書打印等費用需要繳納的個人所得稅和印花稅等；二是項目建設期間的稅收。PPP項目涉及基礎設施的建設，在項目建設的過程中涉及的費用包括增值稅、印花稅、城鎮土地使用稅以及耕地使用稅等；三是項目運營期間的稅收。項目建成投入運營后，涉及的稅收主要有企業所得稅、房產稅、城鎮土地使用稅等。

3.項目移交、轉讓、出售階段涉及的稅收。

項目建成后，社會資本方可以將項目轉移給政府，這不涉及資產的轉移，故不產生相應的稅收費用，也可以不將項目轉移給政府，由于所有權有政府方轉移至社會資本方，涉及的稅收項目包括印花稅、土地增值稅、營業稅、企業所得稅等。

三、PPP項目落地中的稅源分配問題

1.PPP項目可否享受西部地區15%優惠稅率

《企業所得稅法》規定：自2011年1月1日至2020年12月31日，對設在西部地區的鼓勵類產業企業減按15%的稅率征收企業所得稅。PPP項目對于西部基礎設施建設、緩解地方政府財政壓力以及提高社會資本使用效率等方面都起著十分重要的作用，同時符合西部大開發15%的優惠稅率條件，因此不能將PPP項目排除在享受15%企業所得是優惠稅率之外。

2.PPP項目能否在項目所在地全口徑稅款落地

地方政府的PPP項目大多數要求全口徑稅款落地，這是由于PPP項目往往資金規模較大，稅基大、稅源充足，從地方政府的角度考慮，PPP項目在項目所在地全口徑稅款落地有助于補充地方財政收入。但稅收不能由利益相關方的主觀意志來決定，而是應當按照稅法的相關規定來決定PPP項目具體能否再所在地全口徑稅款落地。我國稅法規定，PPP項目中的項目公司是在項目當地注冊的法人，則其增值稅和企業所得稅均應在項目當地繳納。但往往中選資本注冊地不在項目當地，僅在項目當地設置不具有法人資格的項目部，那么其企業所得稅則應回到機構所在地繳納。因此，對于中選資本而言，其建安服務所形成的增值稅及企業所得稅均不可能在項目當地全口徑稅款落地。

3.PPP項目預征個人所得稅是否合理？

PPP項目存在個人跨地區提供勞務的情況，由此而產生了個人所得稅稅源分配的問題。有些地方規定，凡是PPP項目需要在當地按照收入總額預征1%的個人所得稅，以保證地方的財政收入[3]。

但是，根據國家稅務總局2015年的52號文，總承包企業、分承包企業派駐跨省異地工程項目的管理人員、技術人員和其他工作人員在異地工作期間的工資、薪金所得的個人所得稅，由總承包企業、分承包企業依法代扣代繳并向工程作業所在地稅務機關申報繳納。跨省異地施工單位應就其所支付的工程作業人員工資、薪金所得，向工程作業所在地稅務機關辦理全員全額扣繳明細申報。凡實行全員全額扣繳明細申報的，工程作業所在地稅務機關不得核定征收個人所得稅。所以，項目當地的稅務機關根據收入預征1%的個人所得稅并不符合規定，更關鍵的是，有可能導致個人所得稅的重復計稅。