我國PPP模式中的稅收問題及建議

文飄

【摘 要】本文主要分析稅收對PPP發(fā)展的重要性，再分析稅收在PPP項(xiàng)目中的分配問題，最后針對我國PPP中的稅收問題提出相應(yīng)的政策建議。

【關(guān)鍵詞】PPP；稅收；問題；建議

黨的十八屆三中全會提出要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，加快轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府對市場的行政干預(yù)。PPP是供給側(cè)改革的重要內(nèi)容之一，是提高公共產(chǎn)品的供給效率和增加社會福利的有效機(jī)制，而稅收是推進(jìn)供給側(cè)改革的重要手段。

本文主要分析稅收對PPP發(fā)展的重要性，再分析稅收在PPP項(xiàng)目中的分配問題，最后針對我國PPP中的稅收問題提出相應(yīng)的政策建議。

一、稅收支持PPP發(fā)展的必要性分析

1.從供給經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的角度來看，PPP發(fā)展離不開減稅政策的支持[1]。供給經(jīng)濟(jì)學(xué)派主張減稅、減少政府對市場的干預(yù)，引入市場競爭機(jī)制來推動公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而提高總體效率，減稅是確保有效供給和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的有效手段。因此，從供給經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，PPP的發(fā)展需要稅收政策（主要為減稅）的支撐。

2、從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來看，稅收政策工具有助于有效解決公共產(chǎn)品供給不足的問題。PPP項(xiàng)目由于其公益性，大多具有公共產(chǎn)品或半公共產(chǎn)品的性質(zhì)，難以通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效供給。稅收工具的普惠性和公平性適合市場競爭機(jī)制，能最大程度調(diào)動私人資本，有助于彌補(bǔ)PPP等公共產(chǎn)品供給不足的問題。

3、從PPP項(xiàng)目及其機(jī)制的特殊性來看，先行的稅法框架不適用于PPP項(xiàng)目。一是項(xiàng)目性質(zhì)特殊。PPP項(xiàng)目具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，具有很強(qiáng)的公益屬性，原本出臺的針對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的稅收支持也應(yīng)同樣適用于PPP項(xiàng)目；二是項(xiàng)目形式特殊。PPP項(xiàng)目在政府與PPP項(xiàng)目公司之間進(jìn)行資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的過程當(dāng)中由于沒有發(fā)生所有權(quán)變更，容易產(chǎn)生重復(fù)征稅的問題，增加PPP項(xiàng)目稅務(wù)成本；三是政府補(bǔ)助征稅問題。政府對項(xiàng)目公司的補(bǔ)助資金以及財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼資金，都面臨交稅的問題。這需要國家對相關(guān)政策予以修改完善，從而為PPP項(xiàng)目順利實(shí)施營造好的條件。

二、我國PPP項(xiàng)目全生命周期所涉及的稅收

PPP項(xiàng)目全生命周期包括項(xiàng)目識別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交等五個(gè)環(huán)節(jié)[2]。五個(gè)環(huán)節(jié)基本上都涉及到稅收問題，項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交階段稅收問題最為集中，是本文的重點(diǎn)研究環(huán)節(jié)。

1.項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備和采購階段涉及的稅收。

一是政府發(fā)起的PPP項(xiàng)目。對于此類PPP項(xiàng)目，政府職能部門或者事業(yè)單位具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備和采購等相關(guān)事項(xiàng)，與傳統(tǒng)項(xiàng)目一樣僅需繳納增值稅和印花稅等零散稅收，影響很小。二是社會資本發(fā)起的PPP項(xiàng)目。同其他政府采購項(xiàng)目類似，也只需要繳納相關(guān)零散稅收。

2.項(xiàng)目執(zhí)行階段涉及的稅收。

一是項(xiàng)目前期涉及的稅收。政府和社會資本在運(yùn)行PPP項(xiàng)目之前需要簽訂協(xié)議，籌建PPP項(xiàng)目公司，在籌建過程中發(fā)生的人員工資、文書打印等費(fèi)用需要繳納的個(gè)人所得稅和印花稅等；二是項(xiàng)目建設(shè)期間的稅收。PPP項(xiàng)目涉及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，在項(xiàng)目建設(shè)的過程中涉及的費(fèi)用包括增值稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅以及耕地使用稅等；三是項(xiàng)目運(yùn)營期間的稅收。項(xiàng)目建成投入運(yùn)營后，涉及的稅收主要有企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等。

3.項(xiàng)目移交、轉(zhuǎn)讓、出售階段涉及的稅收。

項(xiàng)目建成后，社會資本方可以將項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給政府，這不涉及資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移，故不產(chǎn)生相應(yīng)的稅收費(fèi)用，也可以不將項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給政府，由于所有權(quán)有政府方轉(zhuǎn)移至社會資本方，涉及的稅收項(xiàng)目包括印花稅、土地增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等。

三、PPP項(xiàng)目落地中的稅源分配問題

1.PPP項(xiàng)目可否享受西部地區(qū)15%優(yōu)惠稅率

《企業(yè)所得稅法》規(guī)定：自2011年1月1日至2020年12月31日，對設(shè)在西部地區(qū)的鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。PPP項(xiàng)目對于西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、緩解地方政府財(cái)政壓力以及提高社會資本使用效率等方面都起著十分重要的作用，同時(shí)符合西部大開發(fā)15%的優(yōu)惠稅率條件，因此不能將PPP項(xiàng)目排除在享受15%企業(yè)所得是優(yōu)惠稅率之外。

2.PPP項(xiàng)目能否在項(xiàng)目所在地全口徑稅款落地

地方政府的PPP項(xiàng)目大多數(shù)要求全口徑稅款落地，這是由于PPP項(xiàng)目往往資金規(guī)模較大，稅基大、稅源充足，從地方政府的角度考慮，PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目所在地全口徑稅款落地有助于補(bǔ)充地方財(cái)政收入。但稅收不能由利益相關(guān)方的主觀意志來決定，而是應(yīng)當(dāng)按照稅法的相關(guān)規(guī)定來決定PPP項(xiàng)目具體能否再所在地全口徑稅款落地。我國稅法規(guī)定，PPP項(xiàng)目中的項(xiàng)目公司是在項(xiàng)目當(dāng)?shù)刈缘姆ㄈ耍瑒t其增值稅和企業(yè)所得稅均應(yīng)在項(xiàng)目當(dāng)?shù)乩U納。但往往中選資本注冊地不在項(xiàng)目當(dāng)?shù)兀瑑H在項(xiàng)目當(dāng)?shù)卦O(shè)置不具有法人資格的項(xiàng)目部，那么其企業(yè)所得稅則應(yīng)回到機(jī)構(gòu)所在地繳納。因此，對于中選資本而言，其建安服務(wù)所形成的增值稅及企業(yè)所得稅均不可能在項(xiàng)目當(dāng)?shù)厝趶蕉惪盥涞亍?/p>

3.PPP項(xiàng)目預(yù)征個(gè)人所得稅是否合理？

PPP項(xiàng)目存在個(gè)人跨地區(qū)提供勞務(wù)的情況，由此而產(chǎn)生了個(gè)人所得稅稅源分配的問題。有些地方規(guī)定，凡是PPP項(xiàng)目需要在當(dāng)?shù)匕凑帐杖肟傤~預(yù)征1%的個(gè)人所得稅，以保證地方的財(cái)政收入[3]。

但是，根據(jù)國家稅務(wù)總局2015年的52號文，總承包企業(yè)、分承包企業(yè)派駐跨省異地工程項(xiàng)目的管理人員、技術(shù)人員和其他工作人員在異地工作期間的工資、薪金所得的個(gè)人所得稅，由總承包企業(yè)、分承包企業(yè)依法代扣代繳并向工程作業(yè)所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)繳納。跨省異地施工單位應(yīng)就其所支付的工程作業(yè)人員工資、薪金所得，向工程作業(yè)所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理全員全額扣繳明細(xì)申報(bào)。凡實(shí)行全員全額扣繳明細(xì)申報(bào)的，工程作業(yè)所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)不得核定征收個(gè)人所得稅。所以，項(xiàng)目當(dāng)?shù)氐亩悇?wù)機(jī)關(guān)根據(jù)收入預(yù)征1%的個(gè)人所得稅并不符合規(guī)定，更關(guān)鍵的是，有可能導(dǎo)致個(gè)人所得稅的重復(fù)計(jì)稅。