推動我國經濟高質量發展的保障措施研究

摘 要：黨的十九大報告明確指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。實現經濟高質量發展，意味著更強的創新實力、更優的經濟結構、更高效的市場環境、更穩固的民生。推動經濟高質量發展涉及經濟、社會的各個方面，是一個長期的實現過程，必須強化組織保障、政策保障、體制保障、要素保障、考核保障和服務保障，構建經濟高質量發展的保障體系，以保障經濟高質量發展的順利推進。具體來講，就是要加快政府職能轉變，加強行政效能建設，構建創新政策體系，重塑創新導向科教體制，強化人才要素支撐，建立績效評估體系，健全社會信用體系，構建規范的法制環境，加強組織領導，完善監督機制，形成整體合力，保障我國經濟高質量發展。

關鍵詞：經濟;高質量發展;保障措施

中圖分類號：F124? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1671-0037（2019）1-36-6

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2019.01.007

黨的十九大報告明確指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。實現經濟高質量發展，意味著更強的創新實力、更優的經濟結構、更高效的市場環境、更穩固的民生。推動經濟高質量發展是促進經濟持續發展和協調發展的戰略選擇，是加快經濟發展方式轉變的根本舉措，是實現全面建成小康社會目標的現實需要，具有十分重要的意義。推動經濟高質量發展涉及經濟、社會的各個方面，是一個長期的實現過程，必須強化組織保障、政策保障、體制保障、要素保障、考核保障和服務保障，構建經濟高質量發展的保障體系，以順利推進經濟高質量發展。

1 高質量發展的理論綜述

習近平總書記指出，創新是第一動力。中國如果不走創新驅動發展道路，新舊動能不能順利轉換，就不能真正強大起來。在河南省委十屆八次全會上，王國生書記強調，把創新作為高質量發展的第一動力，創新力度有多大，直接決定了我們發展的質量有多高，未來能走多遠。在此背景下，研究推動我國經濟高質量發展的保障措施有助于完善高質量發展相關理論體系，也有利于為政府決策部門制定相關政策等提供重要參考和有益借鑒。

當前，創新驅動高質量發展的研究主要集中在以下幾個方面：第一，高質量發展的理論內涵。金碚從經濟學的角度對高質量發展進行了深刻論述[1];魏琪嘉認為推動高質量發展，是當前和今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求;寧吉喆針對深入貫徹新發展理念，為轉向高質量發展指引方向進行了闡述;李彩華論證了中國經濟轉向高質量發展階段的歷史必然性;王永昌等論述了經濟高質量發展的基本內涵及趨向。第二，高質量發展的評價測度。師博等利用新方法測算了基于經濟增長基本面和社會成果兩個維度的經濟高質量發展指標;任保平構建了高質量發展的評判體系，認為高質量發展的評判體系包括：高質量發展的指標體系、政策體系、標準體系、統計體系、績效評價體系、政績考核體系。第三，高質量發展的實現路徑。高建昆根據經濟體系的內在結構和發展趨勢，系統論證了高質量發展需要正確處理的一系列重要關系;金雪軍提出高質量發展需要科創與金融的融合;韓江波指出，創新驅動經濟發展的過程可被看成是高級要素密集型產業創新驅動初級要素密集型產業發展的過程，創新驅動經濟高質量發展應盡快塑造基于高級要素的邊際收益遞增為基礎的創新系統等。

筆者認為，經濟高質量發展意味著資源更加集約高效利用、產業更加優化升級、經濟與其他領域更加協調平衡、人與自然更加和諧相處。

2 推動我國經濟高質量發展面臨的問題

2.1 創新驅動經濟高質量發展的機制尚未建立

首先，協同創新的長效合作機制尚未建立。每一項重大科技創新都不是一蹴而就的，需要一個穩定的、長期的協同創新機制，為經濟高質量發展提供保障。但是，當前我國協同創新仍然停留在技術轉讓、合作開發等較低層次的合作上，圍繞單項項目進行政產學研用短期協作的比較多，圍繞某一領域關鍵技術進行長期跟蹤、合作的比較少。為企業服務的科研團隊流動性比較大，不利于解決重大科技創新問題，不利于推動我國經濟高質量發展。其次，產業鏈協同創新不夠。近年來，我國實施創新驅動發展戰略，科技創新能力不斷增強，在一些制約產業發展的關鍵技術上取得了一系列的突破，但是，由于整個產業鏈缺乏協同創新，產業發展重復率高，產業轉型升級緩慢，不利于經濟實現高質量發展。再次，協同創新的資金不足。同其他技術創新活動一樣，協同創新是一種高投入、高風險和高產出的活動，需要巨額的資金支持。面對許多重大關鍵技術突破伴隨的巨大風險，企業對創新往往望而止步，或者說只愿意承擔部分風險，希望政府、中介機構等可以共同承擔一部分的風險。而協同創新在國外一般都有專門的基金，如英國政府就設有專項基金、獎勵基金和風險技術大學伙伴基金，各種基金以促進產學研合作創新為目的。目前，河南省尚沒有專門的基金用于協作創新，已有的幫助企業孵化的科技型中小企業技術創新基金等，也存在資金總量較少、惠及面較窄等問題。因此，政府應更加注重利用科技資金來引導科研機構、高校和企業以項目為紐帶進行協同創新。同時，積極探索科技資本與金融資本相結合的新路子，建立健全以政府投入為引導、企業投入為主體、社會投入為補充的多元化協同創新金融投入體系。

2.2 企業創新主體地位尚未確立

從我國創新的投入和產出情況來看，企業科技創新的主體地位已經初步形成，但是仍面臨一些問題：企業自主創新意識薄弱、企業研發投入不足、研發中心建設相對滯后、缺乏自主品牌與關鍵核心技術、與發達國家和地區的企業相比創新能力仍較弱等。企業科技創新主體地位不夠突出，是我國經濟實現高質量發展需要跨過的一道障礙。首先，企業創新意識不足。創新意識是企業研發、創造的內在動力，是企業技術創新的前提。但目前我國許多企業特別是中小企業普遍存在追求短期效益、創新意識不足的問題。在產品制造等行業，中小企業多以引進、模仿為主，認為自主創新的投入大、風險高、周期長，不愿意投入人力、物力去開發新產品。其次，企業研發投入不夠。研發經費的投入是企業技術創新的基本保障。但目前，我國工業企業研發經費內部支出與主營業務收入之比不足5%，而發達國家企業的研發投入強度高達5%，甚至在10%以上。我國企業研發經費人均支出遠不及美國、日本、韓國等。再次，企業技術創新活動不均衡。大企業技術創新較多，中小企業技術創新活動較少。主要是由于大型企業資金充裕、研發力量雄厚，開展技術創新活動明顯多于中小企業，且多數集中于國有大型企業;而中小企業，特別是中小型民營企業技術創新不夠活躍，引進、消化吸收再創新相對較多，原始創新較少。

2.3 重大關鍵技術自主研發能力仍較弱

近年來，我國實施創新驅動發展戰略，加強自主創新能力建設，解決了一批經濟發展中的重大關鍵技術難題，推動了裝備制造、有色金屬、材料等產業的改造升級，引領了新材料、新能源、智能制造戰略性新興產業的崛起。但是，仍存在許多企業產品升級跟不上，逐步被淘汰，還有很多裝備產品的自動化控制系統一直依靠進口，至今仍未改變等問題。造成這些問題的原因：一是全社會創新創造的意識薄弱。企業單純追求發展的速度和短期經濟效益，缺乏創新的意識和動力。二是科技創新能力不強。高水平研發團隊和領軍人才匱乏，原始創新能力較弱。三是科技經費投入不足。由于重大關鍵研發都是非通用、非批量化的創新活動，前期投入大，研發周期長，需要大量的資金支持，沒有資金支持寸步難行。而當前我國全社會研究開發費用占生產總值的比例不足，尤其是民間資本投入不足，需要更努力促進重大關鍵技術研發與民間資本的結合，調動社會力量投資技術研發和突破。

3 推動我國經濟高質量發展的保障措施

推動經濟高質量發展涉及經濟、社會的各個方面，是一個長期的實現過程，必須強化組織保障、政策保障、體制保障、要素保障、考核保障和服務保障，構建經濟高質量發展的保障體系，以保障經濟高質量發展的順利推進。

3.1 加快政府職能轉變

李克強總理在2013年國務院常務會議上指出，要以轉變政府職能為抓手，繼續深化改革。從我國經濟體制改革的歷程看，市場作用發揮的程度、經濟體制完善的程度，取決于政府職能轉變和服務型政府建設的程度。從這個層面上講，轉變政府職能是打造經濟高質量發展的助力器，在實現經濟轉型升級的過程中起著至關重要的作用。推動經濟高質量發展，建設高效、透明、服務型政府的任務重大而緊迫。加快政府職能轉變，首先要做的就是科學合理界定政府職能，做到把該管的事管住、管好，把該放的權力放到位。正確處理好政府與社會、政府與市場的關系，深化行政審批制度改革，對行政審批事項進行審核、清理、下放，充分發揮市場機制作用，激發市場主體的內生動力，為打造高質量發展提供“源頭活水”。要優化政府組織機構，推進行政體制改革。合理確定政府部門的職能分工，合并職能相近的部門，減少職能重復交叉，優化組織結構。要優化行政管理流程，建立標準明確、程序嚴密、運作規范的管理制度，堅持制度公開、程序和方法公開、結果公開，讓權力在陽光下運行。要增強政府執行力，增強政府管理的針對性和有效性，把政府掌控的資源集中用在重點領域和關鍵環節，起到“四兩撥千斤”的作用，確保經濟高質量發展。

3.2 加強行政效能建設

行政效能即政府工作效能，是指行政機關在實現行政管理目標中所顯示的能力和所獲得的管理效率、效果、效益的綜合反映。加強行政效能建設關系到政府的形象、關系到發展環境的改善、關系到經濟社會發展的好壞，是推動經濟高質量發展的重要保障。加強行政效能建設，要緊緊圍繞變“官本位”為“民本位”這一核心，在思想上樹立為人民服務的理念，想群眾之所想，急群眾之所急，轉變工作作風[2]。加強行政效能建設，要加強行政人員能力建設，引導其把學習作為一種政治責任、一種立身之本，提高學習力;引導其牢固樹立大局觀念，提高協作力;引導其解放思想，轉變思維方式，把握發展機遇，提高創新力;引導其敢于擔當，敢于攻堅，提高執行力;引導其嚴格遵守廉潔自律各項規定，牢固把守思想道德底線，提高廉政力。加強行政效能建設，要堅持制度推動：完善行政決策制度，做到決策前論證、決策中票決、決策后追責，實現決策科學化;完善機關辦事制度，大力推行政務公開，加快推進“電子政務”建設，以科學合理的辦事流程、現代化的工具和手段保證行政許可決定的公正性和合理性。此外，實現經濟高質量發展是一項系統工程，不是單兵突進，而是全面升級，只有綜合平衡地把各方面的工作搞好，才能保證經濟高質量發展的實現。因此，要建立健全黨委領導、政府主管、下級部門間責任明確、分工規范的縱向協調機制，保證上下各部門在實現河南高質量發展的工作中各負其責、各盡其職。要建立省、市、縣三級政府部門間的內部協調機制，明確組織協調的主體、客體，搭建協調平臺、召開聯席會議、建立爭議解決機制，進而有效推動河南省經濟高質量發展戰略的實施。

3.3 構建創新政策體系

推動經濟高質量發展，要克服經濟發展過程中的不協調、不平衡和不可持續問題，形成以新增長動力為驅動力的發展模式，其關鍵在于實現增長動力的轉換并形成新動力。而傳統的產業政策體系是與要素驅動的工業化快速推進階段和技術、產業模仿跟進階段相適應的發展政策體系，目前已經嚴重制約了企業的創新動力，削弱了經濟增長的質量和效益，直接導致了產能過剩，成為推動經濟高質量發展的主要障礙。推動經濟高質量發展必須構建有利于擴大改革紅利、增強創新活力和釋放內需潛力的創新政策體系。構建創新政策體系，要對傳統產業政策進行升級，實現從傳統產業政策到創新政策的轉變，從根本上解決產能過剩、創新能力不足等問題。構建創新政策體系，要立足于推動各種創新要素的優化配置和升級，特別是勞動力要素和資本要素的升級。構建創新政策體系，要緊緊圍繞打造“高質量發展”這一核心，要按照“一個主體、兩個層面、三個配套”的目標要求進行[3]。“一個主體”即以企業為創新主體?！皟蓚€層面”即突出發展我國優勢產業，打造未來高端產業發展的新空間;完善我國高新產業園區與特色產業基地的創新平臺功能，形成鼓勵創新創業的良好環境。“三個配套”即從培養創新創業人才、保護知識產權和完善多層次資本市場三方面政策配套，提升區域自主創新能力，引導創新要素的優化配置。構建創新政策體系，服務經濟高質量發展，就是要利用其導向作用改造提升傳統主導產業、加快發展高新技術企業、推進發展現代服務業、大力培育新興產業。

3.4 重塑創新導向科教體制

科技是第一生產力，科教體制是打造經濟高質量發展的引擎器。但是目前，科教體制還存在諸多問題：科技市場發育不健全，科技機構很難根據市場需求決定研究什么，科技成果轉化缺乏有效的載體和紐帶;教育效率低下，高校培養的人才難與企業人才需求相匹配，大量人才閑置的同時，伴隨著較大的人才缺口。推動經濟高質量發展，必須改變這種教育科技資源錯配與浪費的現象，通過頂層設計重塑創新導向科教體制[4]。首先，爭取國家教育體制改革試點。在部分地區大膽先行先試，賦予科研機構與教育機構更多的科研與教學自主權，包括辦學權、招生權、學位授予權、學術自治權等權利，相關政府部門要把職責重點放在方向引導、標準制定、實施監管上。其次，創新科學教育理念。要將科技創新與文化創意相結合，用創新思維激活教育靈感，增強教育的現代感、文化感和時代的生機感，打造中西合璧的教育典范，為推動經濟高質量發展打好基礎。再次，科技資源配置應以公平合理為目標，體現企業為主體的市場導向。要給科教人員“松綁”，改變以往大量經費只能投向設備的購買不能用于支持人才發展的做法，加大對人力資源的投入，充分調動科教人員的積極性、主動性、創造性。

3.5 強化人才要素支撐

人才是第一資源，是地區發展的核心戰略資源，也是推動經濟高質量發展的關鍵資源和緊缺資源。李克強總理在國家科技教育領導小組第一次全體會議上強調，打造中國經濟高質量發展要更加注重依靠“人才紅利”。推動經濟高質量發展，強化人才要素支撐。首先，堅持科學謀劃，抓好人才發展的宏觀布局。要從全局和戰略的高度，充分認識人才隊伍建設的重要性，科學謀劃當前和今后一個時期人才發展的戰略目標、指導方針、重大舉措和基本路徑，確保人才資源開發與打造經濟高質量發展相適應。其次，加大高層次人才引進力度。要加大資金投入、完善人才引進政策、加強人才引進平臺載體建設。堅持領軍人才引進與創新團隊引進相結合，特別是新能源、新醫藥、新材料等新興產業的發展規劃，引進急需的高層次人才和創新創業團隊。再次，著力提高人才培養效率，快速提高人才發展與打造經濟高質量發展的匹配性。緊密結合推動經濟高質量發展的要求，做好對各類急需人才的研判和預測，著力加大對急需人才培養的政策支持力度和財政投入力度，暢通急需人才快速成長渠道，緩解急需人才與打造高質量發展之間不相匹配的矛盾。最后，優化調整人才結構。對人才資源進行整體統籌、科學配置，做到人才資源優勢互補。謀劃、調整人才的專業素質結構、層級結構、分布結構，以人才合理布局促進區域協調發展，以人才結構升級引領經濟升級[5-6]。

3.6 建立績效評估體系

績效評估是規范行政行為、提高行政效能的一項重要制度和有效方法。建立績效評估體系，可以對圍繞高質量發展的決策和管理行為所產生的政治、經濟、文化、環境等短期和長遠的影響和效果進行分析、比較、評價和測量，從而發現當前決策是否科學與合理，為省委省政府做出下一步頂層設計提供參考和依據。建立績效評估體系，服務推動經濟高質量發展，重要的是要完善評估指標體系。評估指標體系既要反映經濟進步、產業結構調整、城鎮化水平提高等主要因素的重要價值，又要反映社會秩序、社會保障、民生改善等客觀因素的積極意義，把定性指標與定量指標有機結合起來。建立推動經濟高質量發展的績效評估體系，要充分體現各個利益相關主體的平衡。不能把GDP作為單一績效考核辦法，充分體現經濟發展速度和質量的統一，改善民生和社會公平的統一，創新實力更強和經濟結構調整的統一[7]。從根本上抑制高質量發展過程中各地方之間的跨越式的無序競爭，減少勞民傷財工程。建立推動經濟高質量發展的績效評估體系，應堅持以打造經濟高質量發展為導向，以推進經濟發展和提高發展質量為重點，以轉變發展方式為基礎，以改革創新和擴大內需為動力，以和諧發展為標準。

3.7 健全社會信用體系

社會信用體系是現代市場經濟的基礎，保證市場經濟的公平、公正與效率。良好的社會信用體系是保證經濟穩定運行，保護群眾權益，推進政府更好地履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能的社會機制。健全社會信用體系，要以完善信用法律法規體系為基礎，加快信用立法，強調立法先行，加快出臺保障經濟高質量發展的相關征信管理條例和信用管理辦法。要以建立信用信息共享機制為核心，整合行政資源，建成集合金融、工商登記、稅收繳納、社保繳費、交通違章等信用信息的統一平臺，實現資源共享[8]。以信用服務行業主體競爭力的不斷提高為支撐，鼓勵信用服務企業適應市場需求的變化，建立完整而科學的信用調查和評價體系，依法自主收集、整理、加工、提供信用信息，增強信用產品的開發和創新能力，充分滿足經濟高質量發展過程中社會多層次、多樣化、專業化的信用服務需求。

3.8 構建規范的法制環境

規范而有序的法制環境是經濟社會和諧健康發展、人民群眾安居樂業的基礎與保障。推動經濟高質量發展，離不開穩定、規范的法制環境。構建規范的法制環境，一是要加快立法步伐。圍繞推進社會主義民主政治制度建設，建立公正高效權威的司法體制。二是要加快行政執法改革。厘清執法機關職責權限，整合執法主體，健全行政執法程序，完善行政執法調查取證、告知、聽證、協調等制度，在解決打造高質量發展突出問題上見實效，又要著眼長遠，在制度、機制、能力建設上下功夫，建立保障經濟轉型升級的長效機制[9]。

3.9 完善監督機制

實踐證明，建立科學規范、適時有效的監督機制，是降低公共權利風險、增加透明度、保障政府決策力與執行力的重要手段。推動經濟高質量發展，其任務的艱巨性決定了其過程的復雜性。這會是一場持久戰，也會是一場攻堅戰?？茖W有效的監督機制可以將經濟高質量發展過程納入依法運行的軌道。完善監督機制要緊緊圍繞推動經濟高質量發展這一主體進行，加強政黨監督、人大的法律監督、政府自身的行政監督、人民群眾的監督、新聞輿論監督和司法監督，著力促進經濟平穩較快發展和經濟高質量發展有機統一。加強政黨監督，要充分發揮黨和各民主黨派對推動經濟高質量發展的路線、方針、政策的監督作用，緊緊圍繞創新驅動、轉型發展，認真做好推動經濟高質量發展的監督保障工作[10]。加強人大的法律監督，是對各級政府關于加強和改善宏觀調控、加快轉變經濟發展方式、推動文化改革發展、保障和改善民生、加強和創新社會管理等重大決策部署執行情況開展監督檢查。加強政府自身的監督，查處貪污賄賂、以權謀私等違法違紀行為，促進廉政建設，進行廉政教育，為推動經濟高質量發展保駕護航[11]。加強人民群眾監督和新聞輿論監督，對推動經濟高質量發展過程中出現的不良行為、不正路線進行監督，及早發現和糾正苗頭性、傾向性問題，防止或減少腐敗現象的發生，推動懲治和預防腐敗體系更好更快地建立?？傊?，完善監督機制就是要建立健全監督保障長效機制，加強對經濟工作和解決民生問題的監督，努力在加大監督力度、提高監督水平、增強監督實效上下功夫，形成監督的整體合力，服務和保障經濟高質量發展。

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