電子檔案管理的現實困境及實現路徑

康昆展

摘 要：隨著信息技術的發展和辦公自動化應用的普及，我國電子政務建設進一步發展，與此同時，電子化、無紙化辦公也催生了大量電子文件和電子檔案等形式的信息記錄。海量電子文件的形成與國家數字轉型的推進導致電子檔案的管理模式發生轉變，“電子設備生成的檔案僅以電子方式保存”這一單套管理模式由于順應了新時期政府信息化和管理現代化的必然趨勢而逐漸受到國家的鼓勵和行業的認同。本文通過分析電子檔案單套管理模式現狀及現實困境，然后闡述電子檔案協同管理模式的實現路徑，對電子檔案管理有一定意義。

關鍵詞：電子檔案；單套管理模式；困境；協同管理

檔案電子化指的是利用電子計算機、網絡等現代信息手段對檔案、文獻等進行收集、整理、存儲和加工，建立檔案數據庫，提供高效信息檢索功能。現代科技的不斷進步，信息數據的不斷更新且呈爆炸式增長，為企業發展長遠計劃，檔案電子化管理是必然趨勢，其不僅能夠提高檔案管理的效率和質量，節約檔案管理成本，還能為檔案二次開發打下良好基礎。然而，目前的電子檔案單套管理模式面臨一定的困境，需要不斷創新電子檔案的管理模式，實現協同效應。

1 電子檔案管理現狀及創新管理理念

目前電子檔案管理的趨勢是單套管理模式，電子檔案單套管理模式是一項系統工程，需要法律、政策、制度、技術、人員等要素協力，需要檔案部門、業務部門、法律部門、技術部門以及相關領導的密切配合和通力合作，才能達到一種理想的效果。電子檔案“單套制”管理所涉及的主體主要有政府主體、業務主體、管理主體和技術主體四個方面。2011年澳大利亞政府通過《政府數字轉型政策》來限制電子文件形成紙質版本，并制定數字連續性計劃規定于2020年實現所有機構的業務活動記錄均以數字形式產生；美國行政管理和預算局與NARA于2012年聯合發布《管理政府文件指令》，要求聯邦機構盡可能地消滅紙質文件；韓國在2008年總統令和2015年《電子政務法》的推動下，正在進入遠程協同智能辦公的新階段，即“超越無紙”階段。我國尚未對電子檔案“單套制”管理作出強制性規定，但在實際工作中已經取得一定的成果。2015年上海自貿區率先開展了電子文件歸檔和電子檔案“單套制”管理模式的探索，隨后青島市、珠海市等地也相繼開展了試點工作。“單套制”管理模式將成為新時期電子檔案歸檔和管理工作的必然選擇，但我國與之相關的理論研究還比較匱乏，且大多集中于對國內外實踐經驗的梳理，缺乏對其內在運行機制的總結。本文認為電子檔案的單套管理模式應當創新，應當結合協同理念。

協同理論是20世紀70年代德國物理學家哈肯所創立的，指通過協調不同系統或組織間的資源和功能，使它們行動一致地完成某一任務或者目標，以期實現協同效應。“協同理念并不是各個子系統的簡單相加，它的實質在于各個子系統的相互協調，相互調配所產生的整體效應。”在電子文件的管理模式變革中，多元主體的協同管理是實現電子檔案“單套制”管理的必然要求，這主要是由電子文件和電子檔案“單套制”管理的特點決定的。首先，電子文件的形成、運轉、歸檔和利用是一個相互連續、銜接的過程，需要政府、文件形成者、檔案部門、信息技術部門等多個主體的參與和配合；其次，電子文件“單套制”歸檔與管理要求徹底告別紙質文件參與的流轉過程，對文件的前端控制和全過程管理要求更高，也更需要各主體之間建立密切的協同關系，才能確保電子檔案真實完整和長期可用。

2 電子檔案單套制管理模式協同創新的現實困境

近年來我國國家政策主要方向是推動電子政府和電子政務的發展，國家“兩辦”所發布的相關文件也主要面向電子政務中的電子文件管理，而在企事業單位、社會組織中的電子文件管理方面還存在政策制度上的薄弱；法律部門關于電子文件與電子檔案的法律效用也沒有專門性的法律條例規定，比如《電子簽名法》主要針對的是電子商務行業產生的訂單、合同等電子文件的合法性，《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國刑事訴訟法》的修訂本也只簡單提到將電子數據納為第八種證據類型，對電子檔案的法律效用沒有具體性規定。因此，政府主體中的國家政策層面、法律部門層面以及檔案行政管理層面對于電子文件“單套制”管理有著不同的行動目標，在協同過程中將造成很多政策法律上面的缺位。

一方面，業務部門參與協同的目標是盡可能地降低本單位的業務成本、簡化工作流程，而檔案管理部門的職能目標是加強電子文件與電子檔案的形成與管理，提升數字檔案館的建設水平。電子檔案“單套制”管理模式能夠在一定程度上滿足后者的職能需求，但對于業務部門來說所需要投入的技術成本和工作流程或許要遠遠多于傳統的管理模式，這就造成雙方在電子檔案管理過程中發生前后端銜接不力、各自行動等問題。另一方面，技術服務部門參與協同的目標是獲取經濟效益，導致很多服務公司在承擔OA系統和檔案管理系統以及相關技術外包服務的過程中以盈利最大化為目的，業務部門和檔案部門很難全面控制其操作質量。

另外，信息化時代，電子檔案仍然難以擺脫“低頻性”資源的特質，在很多情況下，處理和保存電子檔案所付出的代價往往要大于電子檔案所產生的經濟和社會效益，而“單套制”管理模式對計算機和信息技術的高度依賴性導致其管理成本更高，這種成本顯性化與收益隱性化的矛盾就容易造成各主體對參與電子檔案“單套制”協同管理的動力不足。一方面，業務部門不愿意加大資金投入來應用高昂的審計跟蹤、元數據捕獲等信息技術保障電子文件的質量；另一方面，檔案管理部門由于缺乏財政部門的資金保障，無法購買或設計出符合要求的電子檔案管理系統和安全維護技術，也就難以保障電子檔案的長期保存，同時也很難激發盈利性的技術服務公司參與電子檔案“單套制”管理的動力。

3 電子檔案創新協同管理新模式的實現路徑

目標協同是電子檔案“單套制”管理協同機制的前提。政府、業務部門、檔案管理部門以及技術服務公司在電子文件“單套制”管理過程中有著不同的功能定位、資源能力和利益需求，形成了不同的甚至相矛盾的價值觀念和協同行為，從而對電子檔案“單套制”協同管理的效果產生消極影響。因此，在電子檔案“單套制”協同管理過程中，要充分提高多方主體的思想認識，明確以“促進電子文件管理模式變革，加快國家電子政務發展進程”作為電子文件“單套制”管理的出發點和落腳點，加強政府主體對其他主體的頂層設計和統籌規劃，在電子檔案“單套制”管理過程中融入多元主體互利共贏的協同思想和“小目標服從大目標”的全局理念，加強對資源主體、管理主體以及技術主體之間的結構調整與組織融合，強化各方主體之間的協商機制與考核機制，爭取在達到辦公“無紙化”、檔案數字化和政府信息化統一目標的同時也能滿足其他利益主體的效益需求，最終實現多方共贏的目標協同。

動力協同是電子檔案“單套制”管理協同機制的保障。各主體之間要通過建立激勵、協商分工和利益協調機制來增強參與協同管理的動力，提高協同效率。首先，政府財務部門要加大對電子文件“單套制”管理的資金投入，同時制定明確的電子文件“單套制”管理項目的財政支持政策，對符合質量、經過審批的管理項目予以撥款或專項資金支持，用于補貼業務部門和檔案管理部門的電子檔案“單套制”管理項目建設。其次，加強各主體之間的統籌協商和職責分工，構建以政府為中心的權責分配機制，由政府在全局目標的導向下分配建設要素，讓各主體能動地參與到電子檔案“單套制”管理項目中來，強化協同主體的整體行動能力。最后，強化利益協調機制，把握好各主體的協同動力與利益訴求，通過建設基地、合作項目等方式權衡主體利益并創造共同利益，促進長期合作伙伴關系的建立。

參考文獻

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