長三角區域協作立法探討

張海燕

關鍵詞長三角 區域立法 協作模式

一、長三角區域協作立法的發展瓶頸與成因分析

從長期的實踐探索來看，長三角區域地方立法協作采用的是松散型協作模式。采用這種模式，是由諸多客觀因素決定的，長三角各省市間立法主體數量龐大，各地立法主體情況較復雜，管轄的區域不同，且互不隸屬，在立法中存在諸多問題。

（一）立法主體數量龐大，層級多元

除了上海的情況相對簡單，在江蘇省和浙江省省域區劃范圍內，存在杭州市、南京市等較大市的地方人民政府和地方人大及其常委會，2015年《立法法》出臺，在某些事項上，設區的市也有立法權;同時，浙江省、安徽省、江蘇省省級的人大及其常委會和省級人民政府也擁有立法權。如果由這些不同層次和位階的地方立法主體共同參與立法協調，具有較大的復雜性。立法協作不僅包括橫向上的協作還包括縱向上的協作，一個立法事項往往需要經過多項審批才能完成。長期以來，降低了立法主體協作立法的積極主動性，多個部門協作推進，卻依然出現立法不統一的現象。

（二）立法主角為政府，主體單一

從立法主體上看，各省市的政府機構為區域協作立法的主體，人大的協作作用相對較少。在人大的立法協作上，已有人大主任座談會機制，但是沒有得到足夠的重視。2009年，制定了《滬蘇浙人大常委會主任座談會議制度》，其合作方式是松散而隨意的，立法協調成果較少。長期以來，由于受到經濟、政治、社會文化制度等因素的影響，長三角區域政府間在立法協作上較松散，在特定區域、特定事項、特定時間完成的事項，形成的政策及協議的約束力較弱，且因政府工作的重心轉移，其持久性也會降低。

同時，立法主體之間權責不清，協作主體單一，導致政府承擔過多的立法責任，對于區域立法質量都造成了不利影響。

（三）立法協調的方式和內容尚無定論

查閱現有的理論研究資料，在協調方式上，區域協作立法缺乏法律支撐，相關法律依據待補充完善，在立法主體參與區域發展治理方面，大多采用上級部門介入的立法方法、待辦事項信息交流或者在某些相同事項上采取同步立法。在實踐中，各個立法階段及環節應該采用何種協調方式，沒有形成健全的機制與模式。缺乏具體的指導方案，也未形成一套完整的理論依據。

“從理論上看，區域地方立法協調的內容包括立法活動本身和區域公共事務兩個方面。”通常，立法活動包括準備階段、由法案到法、完善階段三個階段。具體而言，“立法所涉及的問題、領域和各種關系往往是比較復雜的。立法中的問題往往也沒有唯一答案，過程不同，解決問題的方案也不同。”協作立法需要協調所涉及區域內的各項問題，它實際上包含了非常復雜的內容，立法活動的過程就是調整處理這些復雜內容的過程。

（四）立法領域面窄，深度不足

長三角區域有立法權的地方立法主體較多，形成了眾多不同層次、階位的法律文件。這些已有的地方性法律法規，對當地經濟的發展起到了重要作用，但是在區域協作立法時又無法繞道而行，阻礙了協作立法。另一方面，各地方主體受地方利益驅動，對于一些非緊迫性問題缺乏協作立法，導致區域協作立法領域面不夠廣泛。在區域內一些利益沖突較大的領域，存在立法困難的問題，在協作立法上主要依靠中央立法的指導。

由于對于立法項目研究不充分、缺乏立法經驗。在立法深度上，協作立法未有深層次的規范。

（五）立法協作過程中的地方利益調整

長三角各地在推進國家一體化發展戰略過程中，既存在利益沖突也存在相互協作，共同發展。據統計，長三角地區的產業同構率達到80%。產業結構的同質化使得各地區間的利益競爭激烈，為了推進各自區域內的發展，這種競爭不僅存在于企業之間，更上升為政府間的競爭。出現了行政壟斷、地方保護等不利于地方協同發展的現象。這往往割裂的是區域間的合作，最終整個區域的整體利益將受到損害。

從長三角一體化發展的角度出發，就需要對于區域各方利益做出調整，如何破除地方法律保護，在協作立法中合理平衡各方利益，這是區域協作立法需要解決考慮的重要現實問題。要實現長三角區域經濟協調快速發展，必須維護、建立統一的區域市場經濟法律機制，促進各地區各生產要素在市場機制下合理流動，健全法律，為市場在長三角區域內資源的優化配置做好保障。

二、長三角區域協作立法的模式探討

長三角的全面協同發展，是個具有高度宏觀性的內容，立法層面的完善導向，除了中央推動之外，更重要的是地方協同立法。地方協同立法包括已有法律、規章的整合，以及新增法律、規章的制定。要更好地推動區域性法律的制定以及現有法律規范的整合，就要不斷完善長三角區域立法協作機制，為區域社會、經濟、環保等各方面發展創造良好的法治環境。

（一）設立長三角區域立法協調機構

針對當前的立法現狀及局勢，可以借鑒美國區域合作的部分立法經驗。美國的區域委員會和政府聯合會，開展了一些立法協調的工作，主要針對地方政府、聯邦和出現的重大的項目開展協調，關于一些特定事物可制定解決政策，為成員提供一個平臺論壇供討論。我們可以借鑒美國在協作立法上采用的模式，設立長三角立法協調委員會。其主要成員由長三角地區各省市以及設區市的人大及其常委會、人民政府負責人組成，還可以邀請經濟、法律、管理等相關領域的專家組成。專家要能代表各地區各方利益，也可以納入具有豐富立法經驗的人員，可以將部分人大的工作人員作為兼職人員納入到委員會，這樣可提高辦事效率。

從法律上講，立法協調委員會無獨立的立法權，其主要的工作職責是開展協調，專門針對長三角區域立法以及區域內法制保障的有關工作，推進構建立法協調體制機制。立法協調委員會在運作上，需要結合現有的立法程序，與地方人大及其常委會開展密切的合作與配合。在工作方式上，可將定期會議和臨時會議相結合，立法協調委員會要實現運作，需要與地方人大及其常委會開展合作，密切配合，并且借助于現有的立法程序開展工作。通過定期會議和臨時會議的方式，委員會各成員針對相關問題開展討論，共同研究制定相關立法規定以及長三角各省市地方立法工作協議。在年度人大定期會議之前，定期召開年度會議。

立法協調委員會對于區域內已制定的法律、法規的執行情況也可以監督，對于法律、法規在執行過程中出現的問題以及待完善的部分，應及時向各級人大和政府提供改進的意見與建議。

（二）建立長三角地區立法協作機制

由各省市范圍內有立法權的人大及其常委會積極參與到具體的區域立法協作工作當中。可從三方面來開展長三角地區立法協作：

1.確立立法規劃，區域共同協作制定新法規

制定長三角區域內年度立法規劃，首先要立足于長三角各地區經濟社會發展現狀的基礎上，在長三角整體立法規劃框架下。可在交通領域、人才開發以及環境立法等方面，制定統一的長三角區域性法規。研究制定區域性統一法規，將大大減少區域法規沖突。同時將立法調研、立法起草等大量立法成本降低了，節約了立法成本。

區域性統一法規的制定在具體操作上，可由長三角立法協調委員會具體開展前期的調研、組織、協調工作，組織草案編寫，在草案完成后提請全國人大常委會或國務院批準。例如在2003年，制定了用來協調解決人事沖突的《長江三角洲人才開發一體化共同宣言》，由蘇浙滬三地共同簽署。交通部組織制定了《長江三角洲地區現代化公路水路交通規劃綱要》，它綜合考慮鐵路、航空網絡體系，打破了區域、行業、體制的限制，做出了很好的范例。

2.規范完善現有規章協議

在實際運作中，立法協調委員會、各省市人大及其常委會以及政府三方應加大合作力度，對于現有的宣言、協議書、意見書等，立法協調委員會和各省市人大及其常委會要及時推進進一步完善和規范。在實際運作中，人大的立法通常相對滯后于政府制定的規章，但是由人大制定的法律法規具有更高的效力等級。

因此，加強立法協調委員會、各省市人大及其常委會與行政部門在區域協作立法上的溝通，提高區域人大立法的質量、效率。

對于長三角地區現有沖突法規的修正或廢止，可大大節約立法和執法成本，避免資源浪費，同時達到了區域內協調立法的效果。

3.充分發揮人大及其常委會立法保障職能

隨著國家法制化建設進程以及長三角一體化進程的加快推進，人大及其常委會在立法和法制保障中顯得尤為重要，長三角區域內各省市級人大及其常委會在區域立法的模式、體制機制上應積極開展研究、探索，開拓一條區域立法新模式，加快健全完善立法協作體制機制，加為推進長三角區域法制建設和區域立法提供保障，為長三角一體化發展助力。

（三）構建開放式的區域協作立法模式

區域地方立法應當為其他規范，如合作協議、公共政策、習慣法等留有余地，但同時要能夠發揮區域內整體立法協調作用，對于一些規范無法調整的，區域地方立法協調應當給與及時的補充完善。

長三角區域發展與治理是涉及區域內所有主體的公共事務，而并非政府一方主體的事務，只有各方相互協作，區域才會得到更好的發展，達到區域治理的目標，才能共享區域發展與治理的成果。合作共治模式是一種“治理者從注重國家單邊決策、承擔全部治國責任的傳統治理模式，轉變為尋求國家與公民在政府、市場與社會公共領域的全面合作，實現多主體共同治理國家、多主體共同分擔治國責任的新型治理模式。”應該在長三角地方立法協作中融入合作共治的理念，根據該理念，長三角地方立法協作應該讓各類市場主體、社會組織和公民個體都參與其中，這樣才能全面代表各方的利益訴求。長三角地方立法協調不應僅僅是各地方政府乃至中央政府的事，而是全面參與的一個過程。在協調內容、協調方式及協調過程上采取開放性的做法，只要與長三角經濟社會發展以及區域治理相關的公共事務，都可以納入立法協調的內容。

“在當下及往后，長三角區域地方立法協調應服務于‘政府引導、企業主體、社會參與的長三角區域合作新格局。”長三角地方立法協調應增強區域合作活力，形成以政府為引領，以企業為開展主體，全社會共同參與的區域合作新格局。