普惠金融發展及影響因素研究

樊鑫淼 李麗麗 辛全龍

摘要：海南省農信社借鑒孟加拉格萊珉小額信貸模式形成具有地方特色的普惠金融發展模式。文章對其“魚咬尾”監督審核機制，團隊建設及文化建設、利率定價機制和貼息政策、培訓體系、借款人資質、科技、網絡系統的支持與對接、風險防控與市場監管等九個方面進行剖析，并提出優化建議。

關鍵詞：農信社 普惠金融 小額信貸

海南省農村信用社借鑒孟加拉國格萊珉小額信貸模式創立了具有海南特色的地方性普惠金融模式，為解決地方“三農”、小微企業“融資難”“融資貴”問題探索出了一條新路子，為全國致力于以普惠金融扶貧的金融機構起到了良好的引領作用。

一、海南省農信社普惠金融發展情況

2007年8月10日，作為全國最后一家改革、資產質量最差、歷史包袱最重的農信社，海南省農村信用社聯合社（以下簡稱“海南省農信社”）正式掛牌成立。成立伊始，海南省農信社就按照“學習尤努斯精神，借鑒格萊珉方法，探索海南自己的模式”的指導思想，立足海南實情，努力探索一條適合海南人民自己的小額信貸模式。經過幾年有益的探索，海南省農信社終于摸索出“一小通”小額信用無抵押貸款模式，成為促進海南農民增收、鄉村振興的助推器，使海南省農信社的普惠金融發展掀開了嶄新一頁，拉開了海南省農信社以小額信貸撬動海南農村金融改革的大幕。

2007年4月21日，時任海南省省長羅保銘與參加博鰲亞洲論壇的孟加拉國格萊珉銀行創新人穆罕默德·尤努斯先生的“拉鉤約定”①為海南探索普惠金融發展之路奠定基礎。同年，經“西天取經”②和《海口宣言》③，海南省農信社成功引進孟加拉格萊珉銀行（Grameen，孟加拉語意為“鄉村的”）小額信貸模式到海南發展。

2008年1月，海南省農信社引進格萊珉小額信貸試點工作在瓊中縣展開，在孟加拉銀行專家親自指導下，經過數月嘗試，結合當地實際情況，成功摸索出“2萬以下，5戶聯保，婦女承貸，不需審批，7天到位”的“瓊中小額貸款模式”。自2008年9月始，經過近兩年的發展，到2010年1月時，小額信貸實現全省所有鄉鎮全覆蓋。2014年，海南省農信社研發出具有隨借隨還功能的“一小通”循環貸款。從此，海南省農信社以小額信貸為杠桿，開啟了以小額信貸撬動農村金融，打破農村貸款難困境的新局面。其勇往直前的勇氣、嶄新的理念，創新的手段、與眾不同的體制與機制、不菲的業績很快就吸引了全國同行業的目光，成為“中國‘草根金融地平線上的一道曙光”，是“全國農信社小額信貸支農改革的一面旗幟。”

截至2018年11月末，海南農信社發放涉農小額貸款余額396.66億元，小微企業貸款余額380.99億元，小額客戶數22994戶，申貸獲得率83.26%;發放扶貧小額貸款2.12億元，8694戶，占全省金融機構的65.87%;1000萬元以下小微貸款90.84億元;農民小額貸款57.93億元，累計發放99445戶，完成省政府年度任務的241%;小額信貸分支126個，村級金融服務站670余家，覆蓋全省323個貧困村。

二、海南省農村信用社普惠金融發展模式剖析

“一小通”循環貸款是指向符合海南省農信社要求的借款人發放的無抵押擔保的50萬元（含）以下小額循環貸款。該貸款產品遵循“一次審批、余額控制、分次立據、循環使用”的原則，即借款人與農信社只需簽訂一次合同，就可在貸款合同約定的最高貸款額度和期限內，隨用隨貸，隨時償還，循環使用。根據貸款對象不同，“一小通”循環貸款分為三類，分別是：針對農戶為發放對象的一類貸款;以個體工商戶、小微企業主為發放對象的二類貸款;針對企事業單位職工、國家機關工作人員和社會統籌離退休人員發放的三類貸款。十年來，海南省農信社根據貸款對象不同，先后開發出了“一抵通”、黨員“雙帶致富”、農村誠信青年創業貸款、惠民一卡通、小額就業擔保貸款等12項小額信貸專列產品，貸款對象主要以農村有生產能力的婦女為主，主要方式是五戶聯保。省聯社設立普惠金融部（原為小額信貸管理處）專門負責全省小額貸款的發放管理工作。

（一）“一小通”小額貸款“魚咬尾”監督審核機制

海南省農信社“一小通”小額信用貸款在長期的實踐中創造出一套獨特的監督審核機制，這就是“魚咬尾”監督審核機制。

1.組織架構。建立“魚咬尾”垂直領導組織架構，即瓊中小額信貸總部（現總部辦公地點設在省會海口）領導各市縣小額信貸部，各市縣小額信貸部領導轄內各鄉鎮的小額信貸服務站。

2.管理架構。主要包括地域和人員兩方面的管理。地域上實行劃片管理，人員上實行“金字塔”式管理。

第一，劃片管理。把全省各市縣小額信貸部按行政區劃劃分為A、B、C、D、E、F六大片區，分別管理相應的市縣區域小額信貸工作。片區總負責人由瓊中小額信貸總部副主任兼任。

第二，人員管理。小額信貸人員管理依托組織架構進行垂直管理，即總部管理各市縣小額信貸部人員，各市縣管理信貸分支，分支管理服務站。各服務部、分支和服務站均按要求配備一定數量的正副職及若干技術員（如圖1）。瓊中小額信貸總部對全轄所有小額信貸技術員實行垂直管理，其業務和行為接受派駐地所在市縣行社全體人員監督。對總部片區副主任、部門經理、部門副經理、各分支經理在工作年限、發展客戶數、欠息率和放貸不良率等任職條件作出明確規定。

圖1 瓊中小額信貸管理架構圖

3.監督審核。第一，崗位設置。根據崗位職責不同，對每筆貸款業務涉及的崗位設置責任信貸員、直接信貸員和間接審核人三崗，以及特殊情況下增加第四崗——第三審核人，并且由網點指定人員實行貸款面簽制度。

第二，崗位人員條件。責任信貸員：每名小額信貸技術員都可以是貸款的責任信貸員。直接審核人：原則上為出師滿一年，總客戶數60戶（含）以上，收息率98%，到期本金回收率97%（含）以上的小額信貸技術員。間接審核人：原則上為分支經理。第三審核人：原則上為小額信貸部負責人（經理或主持工作的副經理）或片區副主任或小額信貸總部分管副主任。基層社網點指定人員：原則上為主管會計。

第三，崗位職責。責任信貸員：（1）實地調查;（2）客戶相關情況調查;（3）對貸款客戶進行培訓;（4）真情投入;（5）負責貸后檢查;（6）貸款催收及訴訟時效保全。

直接審核人：（1）確認貸款;（2）面見客戶;（3）貸前評估;（4）審核檔案;（5）貸后首檢。

間接審核人：（1）審核貸款是否符合制度要求;（2）檢查貸款資料的完整性和合規性;（3）確保貸款發放條件落實到位;（4）監督信貸員、網點主管會計和貸款支付崗在發放貸款時是否履職到位;（5）督促責任信貸員按規定將押品權證（含工資卡折）入庫管理，并在貸款發放一周內將貸款檔案上交保管;（6）每月底對當月發放的2萬元（含）以下貸款按照不低于每個信貸員1戶入戶調查，如實填寫《回訪登記表》并歸檔管理。

第三審核人：（1）審核貸款是否符合制度要求;（2）檢查貸款資料的完整性和合規性;（3）每季度末對本市縣本季發放的2萬元至5萬元（含）及5萬元以上貸款按照每個信貸員不低于1戶進行入戶回訪，如實填寫《回訪登記表》并歸檔管理;（4）每月負責督促本部門的貸款檔案移交市縣（行）社檔案室統一管理。

網點主管會計：（1）檢查貸款檔案材料的完整性;（2）核實借款人的有效身份證件，監督客戶在借款借據上簽字蓋手印。

貸款支付崗：（1）見人（借款人和間接審核人）;（2）見證（借款人身份證件原件）;（3）見賬戶;（4）見錢（確認貸款已足額到賬）;（5）見短信（款項到賬短信通知）;（6）見影像（由責任信貸員用手機拍攝借款人影像上傳到科技服務中心）。

（二）小額信貸團隊建設和文化建設

1.團隊建設。早在小額信貸模式推行初始階段，海南省農信社就逐步培養組建了一支懂農業、愛農村、愛農民的“大學生小額信貸技術員”專業團隊，專職專責發放小額信用貸款——“給農民放款、教農民技術、幫農民經營、促農民增收、保農民還款”。這支隊伍與眾不同之處在于“大學生小額信貸技術員”這種稱呼全國獨有，還在于他們學歷都在大學專科以上，有的是研究生學歷，80%以上都出身于農村家庭。

要想成為海南農信合格的小額信貸員需過“六關”。第一關“招聘條件”，包括：大學農業技術專業;懂海南話;所報考市縣聯社為其戶籍所在地;在學校擔任過學生干部;參加過自行車比賽并獲獎等。第二關筆試，第三關面試，第四關一個半月的軍事化訓練，第五關由專職培訓師集中為新員工培訓業務，第六關獨立幫師傅發展滿50名客戶才能出師。滿足以上條件后，其才能與農信社簽訂勞動合同，成為一名合格的小額信貸技術員，享有獨立放款權。目前，海南農信社擁有600余名小額信貸技術員。

2.文化建設。成立11年來，海南省農信社逐步形成了以誠信、服務、廉政和人本為主旨的小額信貸企業文化，將之貫穿于推廣小額信貸工作全過程。

第一，企業文化。海南農信社小額信貸企業文化有豐富的內容，包括行為準則、精神理念等8方面（詳見表1）。

第二，廉政文化建設。海南省農信社通過自我約束和制度約束兩種手段加強廉政文化建設。一是自我約束。發布《小額信貸技術員廉潔自律承諾書》，要求小額信貸技術員堅持“三不”④原則，樹立廉潔自律的人生觀和價值觀，提升道德修養，從內在思想上筑牢防腐拒變的防線。二是制度約束。其一是創新貸款模式。先后創新制定“三包四掛”⑤、賠償準備金、誠信獎勵金、傷殘互助金等制度。其二是公開貸款發放流程和舉報電話，實施舉報有獎。其三是實行師傅對徒弟的連帶責任和對責任信貸員之間連罰的相互監督機制。其四是把吃、拿、卡、要等行為納入規章制度，作為薪酬考核和干部提拔的重要參考依據。通過加大違規成本、從源頭上減少不良貸款的做法，增強制度的威懾力和約束力，有力促進海南農信社廉政文化建設。

第三，誠信文化建設。海南省農信社始終秉持“農民最講誠信”的工作理念。一是設計行之有效的貸款誠信獎勵金制度，將貸款利率定價權交給農戶。二是注重對農戶信貸培訓及開展信用評定，讓農戶切實感受誠信帶來的貸款實惠。三是強化信貸人員以誠信自律行為推進農村小額信貸工作，營造誠信氛圍和農村誠信環境。

第四，人本文化及人才培養。“人才興社”是農信社“九大發展戰略”之一。海南農信社小額信貸人本文化就是以培育小額信貸人才為宗旨的文化。2013年11月，海南省農信社出臺《瓊中小額信貸總部核心管理層晉升和淘汰管理辦法》，對核心管理層人員晉升和淘汰提出了具體條件（詳見表2），決定從2014年起，每年從小額信貸核心管理團隊中遴選一批符合條件（學歷、入職時間、任職經歷、不良率等）⑥的優秀小額信貸技術員到各市縣行社基層網點任職副主任、支行副行長，使小額信貸技術員真正成為農信社培養后備干部的搖籃。

（三）利率定價機制和貼息政策

1.利率定價機制。海南省農信社小額信貸堅持利率市場化，實行浮動利率機制，分正常利率和逾期利率。正常利率就是貸戶正常或提前還款情況下，執行年利率9.72%，多收的誠信保證金在貸款結清時一次性返還。逾期利率就是客戶在不能正常還款情況下執行的利率，分為不跨月逾期利率和跨月逾期利率兩種，分別是年利率11.88%和14.4%。

2.貼息政策。為了解決農民貸款難，降低農民貸款成本，海南省政府出臺相關政策，⑦并聯合海南省農信社實行“農民貸款、無需抵押、政府擔保”和“農民貸款、政府貼息”兩種政策。“政府擔保”就是政府注資成立縣（市）擔保公司，為農戶貸款提供擔保，承擔連帶擔保責任。“政府貼息”就是政府根據農戶還款情況給予不同程度的利息貼補。這種貼息方式是農信社“九交五專”貸款模式中“把貸款利率定價權交給農民”的內涵。它一方面能有效規避風險，降低成本，另一方面從制度上激勵農戶按時還款，強化農戶的誠信意識。海南省農信社小額信貸貼息政策對貼息對象、方式、用途、額度、貼息率、期限等8個方面做出具體規定。

（四）培訓體系

“一小通”小額信貸模式主要包括小額信貸技術員崗前培訓、常規業務培訓及農戶貸前培訓等部分。

崗前業務和常規業務培訓：軍訓結束后，新員工會被分配到固定培訓基地接受小額信貸系統內部專職培訓師的業務培訓后才能到崗展業。培訓的主要內容包括貸款發放及貸后管理、企業文化學習等。此外，正式入職的小額信貸技術員還需參加信用社組織的常規及非常規業務知識培訓。

農戶貸前培訓：首貸農戶均要接受農信社5天的金融知識培訓，測試合格才能放貸，這是海南農信社小額信貸模式的必須環節，是防范信貸風險的第一道關口。

（五）借款人資質合格與否的系統甄別

首先，貸款對象年齡限制。貸款申請對象實際年齡與貸款期限之和不得超過60，且具有完全民事行為能力。其次，符合“四有四無”⑧條件的自然人。“四有四無”是可獲得貸款的最基本的條件。借款申請人可在滿足“四有四無”條件基礎上，按“一小通”循環貸款三類條件獲得相應的貸款額度。再次，對老客戶通過手機銀行等系統申請貸款時，系統會根據其以往信用記錄對資質合格與否加以甄別，確定能否放款。

（六）貸款申請及發放流程

貸款申請：符合條件的借款人可向其戶籍、工作單位所在地或經營所在地（以營業執照記載地址為準）的農信社（農商行）提出書面申請，并提交貸款辦理所需要的材料。自貸款材料提交齊全后，農信社按照相關規定進行貸款調查、審查和審批，為客戶就近辦理貸款。無論貸款審批通過與否，農信社都會在5個工作日給予答復;符合條件的，從提交完整材料之日起，7個工作日內放款到位。

貸款發放：一是通過柜臺發放。貸款發放地所在基層信用社網點依據小額信貸技術員提供的借款審批表和借款借據，通過核心系統操作界面，將借款金額轉入客戶貸款賬戶。二是非柜臺發放。客戶可通過96588電話銀行、手機銀行和網上銀行等方式24小時自助申請用款。

（七）科技、網絡系統的支持與對接

海南省農信社一直秉持科技引領與數據創新驅動戰略，不斷深化科技與金融的融合能力，向數字化普惠金融轉型。一是先后推出了“一小通”順貸產品和社寶貸等產品，開啟“三零”模式（零貸款材料、零申貸成本、零信貸員接觸）、全流程無紙化互聯網金融新模式，“線下授信、線上用信”“線上授信、線上用信”，快速完成貸款審批發放。二是使用農信社手機銀行、網上銀行、96588電話銀行，24小時隨用隨貸、隨有隨還，有效降低客戶貸款的時間成本和融資成本。目前，線上順貸和社寶貸已惠及3萬余名客戶，累放3.3萬筆貸款，合同金額達14.2億元。海南省農信社的EPOS機（固網支付終端）覆蓋全省5000多個行政村。

（八）風險防控及市場監管

海南省農信社小額信用貸款風險防控和市場監管分內部防控和外部防控。內部防控有輪崗制度、“九種人”排查、內部審計及前面提到的道德約束和制度約束。外部防控及監管指來自于上級監管部門及政府及相關部門的審計監督。

輪崗制度：通過輪崗實現風險防控，是防范案件內部控制的一項有力措施。《關于瓊中小額信貸總部重要崗位員工輪崗制度》（瓊中農信聯小﹝2013﹞27號）對輪崗崗位、人員工作年限、方式、頻率、時間等作出詳細規定并得到了很好的執行。

“九種人”⑨排查：建立小額信貸領域“九種人”灰名單，及排查的長效機制，密切關注“九種人”思想動態，全面排查其異常行為。

內部審計：省聯社和各市縣稽核監察職能部門對小額信貸業務開展常規和非常規的交叉專項檢查，出具報告并問責。

外部防控和監管：一是人民銀行海口中心支行、中國銀保監會海南監管局等監管部門的監管。二是省委省政府的領導和監督。三是省政府各單位組成的海南省農民小額貸款貼息聯合工作小組對農信社小額信貸貼息工作的審計。

三、海南省農信社普惠金融發展制約因素分析

（一）農村金融基礎設施有待提升

農村金融基礎設施是實施普惠金融的物質基礎。海南金融基礎設施低的原因主要在于，相較于城市來說，一是海南廣大的農村地區網絡普及率低。二是信息網絡對農民群體的覆蓋率整體較低。廣大農村中“留守老人”“空巢老人”較多，文化水平不高，網絡認知有限。

（二）農村征信系統等信用體系、信用環境建設仍需完善

完美的風控能力關鍵在于借貸雙方信息的對稱。完善的征信體系建設能夠為普惠金融發展保駕護航。一是海南省農信社對廣大潛在的普惠金融受眾信用狀況的了解還處于較淺層次。二是海南農村地區征信體系不健全、信用環境整體水平不高。三是海南農村廣大農民和中小微企業、個體工商戶等，還游離在征信系統之外。

（三）農民金融知識缺乏、風險意識淡薄

由于城鄉二元體制及金融機構布局、宣傳力度不夠等諸多因素，使得長期以來農村、農民金融知識相當貧乏、風險意識淡薄，導致對金融問題認識不足，難以享受高質量的金融產品和服務，出現“貸款難”“不敢貸”問題，增加普惠金融推廣難度。

（四）人才隊伍建設還需進一步完善

小額信貸技術員人才隊伍建設是農信社普惠金融順利發展的重要因素。農信社要培養“農信工匠”，打造“雙千”隊伍，即1000名“小鵝”（小額信貸技術員）和1000名“小雞”（基層信貸員），就必須以進一步完善留人用人機制。

四、海南省農信社普惠金融發展優化建議

（一）加大農村普惠金融基礎設施建設，完善移動化交易系統

農村金融基礎設施是支撐農村金融發展的物質基礎，是順利實施普惠金融的基本條件。一是發揮支農主力軍作用，大力推廣“一小通”支農系列特色惠農產品，加大對農村金融基礎設施的信貸支持和投放力度，改善農村金融服務。二是全力支持“三農”重點領域建設，解決金融“最后一公里”問題。三是完善智能金融、數字金融等移動金融系統，增加農戶的體驗感，拓寬金融服務渠道，提升金融服務的效率和滿意度。

（二）發揮互聯網基礎性突出作用，加強普惠金融綜合體建設

充分發揮互聯網對普惠金融獲得公平服務目標的基礎性突出作用，利用大數據、移動互聯網在金融領域的應用，深度發掘普惠金融與互聯網眾多融合，進一步加強農信系統普惠金融在人才、風險、審計、擔保，及技術體系等在內綜合體系的建立和完善，填平“數字鴻溝”。

（三）注重大數據功能利用，建立多方共享的大數據平臺

加強與多部門的溝通與協調，注重數據的治理與互聯互通，建立涵蓋工商、稅務、司法、征信、社保等在內的，企業、銀行和客戶等多方共享的大數據平臺，實現信息共享，提升普惠金融的綜合檔次和服務質效。

（四）建立完善“銀行+”機制，刺激普惠金融投放力度

進一步完善“銀行+財政”“銀行+政府”“銀行+稅務”“銀行+政府+企業”等聯合作用機制，充分利用國家鄉村振興、脫貧攻堅的戰略意向，加強與各級政府及部門等的溝通和協調，明確各方權利和責任、優化流程管理，實現政府優惠政策、財政撥付資金的支持及相關稅務等的減免，刺激各方積極性，實現多方共建共贏。

總之，在互聯網金融發展大背景下，海南省農信社要進一步深化金融與科技融合的深度和廣度，充分發揮普惠金融“小貸款、大戰略”的作用，才能為美麗海南百鎮千村建設，海南建設自由貿易區（港）建設作出貢獻。

注釋：

①“拉鉤約定”：2007年4月21日，時任海南省省長羅保銘與出席博鰲亞洲論壇的“窮人銀行家”、2005年諾貝爾和平獎獲得者孟加拉國默罕默德·尤努斯先生“拉鉤約定”，由尤努斯先生以海南省政府顧問身份到海南傳經送寶，為海南尋求一條適合海南省情的普惠金融發展之路，助力海南農民增收。

②西天取經：2007年7月，海南省政府派出由時任副省長陳成帶隊，省金融辦主任王年生和省農信社理事長吳偉雄等在內的考察團到孟加拉國實地考察當地小額信貸發展情況。

③《海口宣言》：2007年12月26日，在海口召開由海南省人民政府和中國銀監會共同舉辦、省農信社承辦的“中國小額信貸國際論壇”，通過了《海口宣言》，使“人人享有平等的融資權”成為最重要目標之一。

④三不：即不抽農民一根煙，不喝農民一口水，不拿農民一分錢。

⑤“三包四掛”：海南省農信社的貸款管理模式。對新放貸款要包放、包管、包收，謂之“三包”;新增貸款與工資、股金、風險金和職務升遷掛鉤，謂之“四掛”。

⑥海南省農信社：《關于2014年度推薦優秀小額信貸技術員到基層行社任職的通知》.2014.11.12。

⑦海南省政府先后出臺《海南省農民小額貸款貼息資金管理暫行辦法》（瓊府〔2010〕4號）、《關于認真做好農民小額信貸貼息工作的通知》（瓊府辦〔2013〕31號）和《關于進一步推進農民小額貸款貼息工作的實施意見》（2014年修訂版）（瓊府辦〔2014〕）18號）三個文件支持農信社貸款貼息。貼息和獎補資金來源：包括中央財政扶貧及專項貼息資金、小額擔保貸款貼息資金之農村婦女貼息資金、海南省財政安排的專項和市縣財政安排的配套資金。

⑧四有四無：即有固定住所、有明確用途、有還款意愿、有勞動能力;無吸毒、無賭博、無其他違法行為、無不良信用記錄。

⑨九種人：有“黃賭毒”行為的;個人或家庭經商辦企業的;大額資金炒股的;個人、家庭負債較大或銀行有貸款的;無故不能正常上班或經常曠工的;交友混亂、經常出入高檔消費場所的;在職工作超過強制休假、輪崗規定時限的;有不良記錄或犯罪前科的;已經出現違規操作的。

參考文獻：

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（作者均供職于海口市農村信用合作聯社）