農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)法路徑

李美玲

摘要：改革開放以后，我國農(nóng)村貫徹落實(shí)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，一定程度激發(fā)了農(nóng)民的工作熱情，有效解決了溫飽問題。三權(quán)分置已成為我國創(chuàng)新改革農(nóng)村制度的重要表現(xiàn)，但是在對其落實(shí)的過程中始終存在一部分問題，需要明確政策實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)法路徑。本文針對三權(quán)分置的基本含義，提出其實(shí)施的意義和必要性，并指出影響因素，明確實(shí)現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地 三權(quán)分置 政策目標(biāo) 實(shí)現(xiàn)路徑

農(nóng)村土地的三權(quán)分置制度，具體是指基于目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的前提下，科學(xué)分置農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，進(jìn)一步獲得十分靈活的土地經(jīng)營。在貫徹落實(shí)三權(quán)分置的過程中存在局限性，成功解決了土地管理問題，在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的過程中需要利用這一制度解決有關(guān)問題。

一、三權(quán)分置的基本含義

我國正在全面改革農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制，貫徹落實(shí)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度，成功分離了土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)。中央一號文件也第一次準(zhǔn)確提出這一制度。具體是指繼承與創(chuàng)新家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度，這一制度在對農(nóng)地集體所有制尚未改變的基礎(chǔ)上，再一次區(qū)分了承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，產(chǎn)生三權(quán)分立的局勢。近幾年國家重要文件報告等都在積極改進(jìn)這一制度，由此獲得政策的基本含義：貫徹執(zhí)行土地集體所有權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，激活土地經(jīng)營權(quán)。土地集體所有權(quán)的貫徹執(zhí)行展示了公有制的絕對優(yōu)勢，平衡了國家、農(nóng)村和農(nóng)民之間的權(quán)益關(guān)系;提升了農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，最大程度表現(xiàn)出穩(wěn)固的承包關(guān)系，避免損害農(nóng)民權(quán)利，對家庭收入情況進(jìn)行了不斷改進(jìn);靈活處理經(jīng)營權(quán)，在配置土地資源中發(fā)揮失常的功能，指引土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)至多元化的經(jīng)營主體，提升安排土地資源的水平，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、三權(quán)分置的實(shí)際意義

農(nóng)業(yè)經(jīng)營獲得的收益不高，中青年農(nóng)民將非農(nóng)就業(yè)作為首選，但農(nóng)民依然十分依賴土地，進(jìn)一步產(chǎn)生保留土地承包權(quán)與流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象，逐步體現(xiàn)出抵押土地經(jīng)營權(quán)的特點(diǎn)。農(nóng)村土地制度應(yīng)隨著時代的發(fā)展而做出改變，避免發(fā)生故步自封的現(xiàn)象，避免社會在可持續(xù)發(fā)展中受到這一制度的限制影響。三權(quán)分置的實(shí)際意義在于高度關(guān)注農(nóng)民保留土地權(quán)利和獲取非農(nóng)收入的合理要求。

（一）三權(quán)分置十分普遍

截止到2017年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積實(shí)現(xiàn)4.47億畝，相當(dāng)于整體面積的1/3，簽訂流轉(zhuǎn)合同率達(dá)到67.9%。2017年社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)計表明，2017年全國范圍內(nèi)的農(nóng)民鄉(xiāng)鎮(zhèn)之外工作半年以上的外出農(nóng)民工，及在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事非農(nóng)業(yè)工作半年以上的本地農(nóng)民達(dá)到78%;其中，外出農(nóng)民工達(dá)到了六成。這部分?jǐn)?shù)據(jù)說明，農(nóng)民工外出務(wù)工和流轉(zhuǎn)土地現(xiàn)象體現(xiàn)出普遍性，客觀出現(xiàn)了土地承包與經(jīng)營權(quán)，并逐步成為一種發(fā)展趨勢，法律制度順應(yīng)改革潮流，與社會發(fā)展積極適應(yīng)。

（二）經(jīng)營抵押林地?zé)o法可依

我國從2003年開始積極改革林權(quán)制度，并且在2008年在全國范圍內(nèi)開展，作為一種重要金融業(yè)務(wù)的林權(quán)抵押已經(jīng)在全國各地積極開展。林權(quán)抵押具體是擔(dān)保生長過程中的林木價值，由于我國土地和地上定著物一體管理的原則，林地所有權(quán)以及有關(guān)的土地權(quán)利是林權(quán)抵押的客體，要想防止農(nóng)民由于抵押喪失土地承包權(quán)，林地經(jīng)營權(quán)是可附帶抵押的土地權(quán)利。由于目前法律對土地經(jīng)營權(quán)沒有明確的概念界定，法律制度的完善明顯落后于社會發(fā)展的需求。

（三）民間已經(jīng)出現(xiàn)土地經(jīng)營抵押

在有關(guān)法律中尚未有效明確憑借家庭承包方式獲得土地承包經(jīng)營權(quán)。通過對立法原意深入分析得知，土地嚴(yán)禁抵押是為防止農(nóng)民喪失土地權(quán)利。但是在不斷開放的農(nóng)村市場和相應(yīng)增加的農(nóng)民融資需求的大環(huán)境下，雖然基于法律層面尚未對土地經(jīng)營權(quán)抵押有效明確，但逐步在民間體現(xiàn)。

三、三權(quán)分置的必要性

（一）與土地關(guān)系改變趨勢有效適應(yīng)

在目前社會背景下我國順勢提出了三權(quán)分置的制度，是土地關(guān)系中持續(xù)發(fā)展形成的，密切聯(lián)系著農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)。這一制度的出現(xiàn)一定程度促進(jìn)了農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)力。在目前農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展過程中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制已經(jīng)難以達(dá)到農(nóng)村發(fā)展需求，因此，三權(quán)分置可以全面促進(jìn)農(nóng)村土地生產(chǎn)力的發(fā)展。

（二）最大程度調(diào)動產(chǎn)權(quán)的激勵作用

對科學(xué)分配經(jīng)濟(jì)利益制度，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)的主體推動功能。三權(quán)分置制度最大程度彰顯了產(chǎn)權(quán)的性能。我國要想對農(nóng)民的主動性進(jìn)行有效激勵，全方位體現(xiàn)出土地的產(chǎn)權(quán)性能，需要合理調(diào)節(jié)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)。同時基于制度角度肯定產(chǎn)權(quán)的對應(yīng)主體，有利于更好的認(rèn)同產(chǎn)權(quán)，提升土地的利用水平，增加農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)利潤，在避免浪費(fèi)農(nóng)村土地的過程中推動經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

四、影響三權(quán)分置實(shí)施的因素

（一）土地法律法規(guī)不夠明確

整體來講，我國當(dāng)前的農(nóng)村土地承包在實(shí)施過程中缺少立法基礎(chǔ)，一些法律之間容易發(fā)生沖突，相較于實(shí)施承包地狀況，體現(xiàn)出較強(qiáng)的落后特點(diǎn)，難以整體彰顯法律效益。實(shí)際上，在承包地實(shí)踐方面政府采取的政策發(fā)揮了關(guān)鍵的指導(dǎo)功能。具體在于：第一，我國遭遇長期的集權(quán)統(tǒng)治帶來的影響;第二，家庭承包責(zé)任制的實(shí)施體現(xiàn)出創(chuàng)新特點(diǎn)，在落實(shí)政策中發(fā)揮了直接功能;在立法方面處于被動位置，難以通過規(guī)范的模式創(chuàng)新土地實(shí)踐活動。在建立三權(quán)分置制度中，通過深刻思考目前已經(jīng)形成了完善的土地權(quán)利系統(tǒng)，并在實(shí)際中科學(xué)運(yùn)用，但卻無法產(chǎn)生法律同步效應(yīng)。目前我國實(shí)施有關(guān)農(nóng)地的法律，尚未提及三權(quán)分置的對應(yīng)內(nèi)容，不能獲得有效的法律支持。

（二）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策不科學(xué)

我國目前根據(jù)農(nóng)民承包農(nóng)地面積的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，將補(bǔ)貼直接發(fā)放給承包戶，體現(xiàn)出國家引導(dǎo)農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)的方向。國家針對種糧農(nóng)民采取的補(bǔ)貼可以稱為種糧直接補(bǔ)貼，提升操作的積極性，增加產(chǎn)量，保證農(nóng)民增加收益;農(nóng)民綜合補(bǔ)貼是指結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購買政府將直接補(bǔ)貼制度提供給農(nóng)民。實(shí)際上，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中二者都是政府提供的財政補(bǔ)助。隨著科學(xué)實(shí)施的三權(quán)分置，提高了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)生幾率，承包人憑借農(nóng)地流轉(zhuǎn)獲得有關(guān)的評價，并順利得到國家提供的重要補(bǔ)助，實(shí)際上承包人尚未投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的成本，經(jīng)營者卻獲得投入在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的成本。

（三）經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度缺乏規(guī)范性

第一，農(nóng)村社保制度的滯后性難以滿足農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿。由于城鄉(xiāng)二元體制存在較強(qiáng)的限制性，直接影響了保障系統(tǒng)的覆蓋范圍。農(nóng)地不僅保證農(nóng)民的基本生活，還有效支持農(nóng)民獲取醫(yī)療保險等，由于土地起到保險的功能，農(nóng)民不愿意放棄土地。在農(nóng)村社保制度不夠完善的前提下，農(nóng)民更加關(guān)注農(nóng)地發(fā)揮的保障作用，造成農(nóng)民被動流轉(zhuǎn)土地。另外，農(nóng)民難以準(zhǔn)確理解土地流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)嚴(yán)重的認(rèn)知缺乏，農(nóng)戶十分排斥土地流轉(zhuǎn)工作。

第二，農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度缺少規(guī)范性的操作，難以保證正常的流轉(zhuǎn)秩序。在處理操作糾紛方面出現(xiàn)顯著不足。土地經(jīng)過流轉(zhuǎn)以后，無需向有關(guān)部門實(shí)施備案處理，減輕了法律的保障力度。一旦流轉(zhuǎn)操作中發(fā)生問題則容易引發(fā)糾紛，從理論角度分析，針對產(chǎn)生的糾紛現(xiàn)象可以采取合理手段進(jìn)行解決。由于在糾紛形態(tài)方面法律體系缺乏完善性，無形之中增加仲裁難度。在不斷擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍的情況下，必將增加了糾紛程度。

五、實(shí)現(xiàn)路徑

（一）初步分離人地

首先，對土地補(bǔ)償費(fèi)的模式持續(xù)提升，達(dá)到成功分離人地的目標(biāo)，無形之中增加了財政壓力。其次，土地逐步擴(kuò)大開發(fā)土地得到的增值收益，相應(yīng)增高補(bǔ)償土地的實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化了農(nóng)民預(yù)期補(bǔ)償?shù)脑竿嵘魇胀恋氐睦щy程度。此外，農(nóng)民通過土地獲得保障功能，簡單的貨幣補(bǔ)償存在大量缺陷。所以應(yīng)努力通過漸進(jìn)分離方式劃分人地，憑借科學(xué)分解土地權(quán)利，采取讓渡的方法，順利達(dá)到分離人地的終極目標(biāo)。三權(quán)分置方案，鼓勵農(nóng)民帶地進(jìn)城，短暫性分離了農(nóng)民就業(yè)和土地，這也是最初的非農(nóng)化就業(yè)趨勢。若不能順利進(jìn)城，農(nóng)民依然可以退回至農(nóng)村。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)法分析，要想達(dá)到安全分支的首層目標(biāo)，具體有兩個步驟：第一，憑借法律對農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)有效確定，幫助農(nóng)民消除進(jìn)城憂慮，利用流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的費(fèi)用為進(jìn)城以后的實(shí)際生活進(jìn)行補(bǔ)助，實(shí)際上就是通過流轉(zhuǎn)費(fèi)用取代社會保障作用。第二，農(nóng)民在城鎮(zhèn)中生活，有利于解除對農(nóng)民進(jìn)城造成的影響，幫助其更好與城市生活融合，強(qiáng)化了非農(nóng)就業(yè)的穩(wěn)定性，提升社會保障水平。

（二）農(nóng)地規(guī)模化與糧食安全

在人地初期分離以后，政府可以科學(xué)對流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)積極引導(dǎo)，憑借整理和發(fā)包土地的模式，達(dá)到適度規(guī)模化的目標(biāo)。很多人擔(dān)憂流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)以后產(chǎn)生非農(nóng)化與非糧化的土地，關(guān)鍵原因是農(nóng)戶憑借地租方式對經(jīng)營者利益造成損害。可以通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對這一問題有效解決。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)相對薄弱，對其實(shí)施補(bǔ)貼、減稅等扶持措施著重表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)法干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)。補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)是世界關(guān)鍵的方法，我國的補(bǔ)貼水平明顯比其他國家低。政府需要逐步增加補(bǔ)貼經(jīng)營的程度，應(yīng)保證超過經(jīng)營者為農(nóng)戶支出的土地租金，主要是由于土地資金可以取代土地社保作用。

（三）同步發(fā)展現(xiàn)代化事業(yè)

農(nóng)民由于完成短暫性進(jìn)城工作，一方面提升土地集中經(jīng)營的水平，為達(dá)到現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)奠定了基礎(chǔ);另一方面大量農(nóng)民進(jìn)入城市提升了城鎮(zhèn)化發(fā)展效率，充足的人力資源最大程度保證工業(yè)與服務(wù)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展，達(dá)到同步發(fā)展的目標(biāo)。這時，應(yīng)利用扶持產(chǎn)業(yè)措施、就業(yè)援助措施等經(jīng)濟(jì)法的調(diào)節(jié)方法穩(wěn)定改革三權(quán)分置的改革成績。在產(chǎn)業(yè)政策方面，憑借調(diào)整措施可持續(xù)發(fā)展工業(yè)與服務(wù)業(yè)，幫助進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民獲得穩(wěn)定的收入，吸引農(nóng)民進(jìn)入城市務(wù)工;在社會保障上，有效轉(zhuǎn)換農(nóng)村和城市社會保障，令農(nóng)民與市民獲得平等的待遇。

（四）強(qiáng)化成績的立法鞏固

改革落實(shí)中出現(xiàn)很多風(fēng)險與不確定因素，三權(quán)分置改革的實(shí)際被大量不確定因素嚴(yán)重影響。一旦發(fā)生經(jīng)濟(jì)變化，大量農(nóng)民被迫返鄉(xiāng)，城鎮(zhèn)化出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，相應(yīng)減少了人力成本，直接限制了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平。需要政府在積極改革的過程中，突出市場發(fā)展特點(diǎn)，改進(jìn)宏觀調(diào)控策略，穩(wěn)定且健康的發(fā)展經(jīng)濟(jì)，為改革創(chuàng)造理想的社會環(huán)境。

三權(quán)分置落實(shí)以后，若可以保證進(jìn)城農(nóng)民短暫性的開展非農(nóng)就業(yè)工作，直接減輕了土地產(chǎn)權(quán)立法的調(diào)整阻力。首先，通過對承包法內(nèi)容進(jìn)行改進(jìn)理清土地集體所有的性質(zhì)，嚴(yán)格界定認(rèn)定農(nóng)村集體成員資格的實(shí)際條件，對集體土地所有權(quán)全面細(xì)化，比如確定收取集體所有權(quán)承包費(fèi)用、土地利用行為的監(jiān)督等;其次，對留鄉(xiāng)農(nóng)民土地權(quán)益給予最大程度的保護(hù)，并適度保留集體土地的份額，向這部分農(nóng)民優(yōu)先分配，保護(hù)其作為成體成員應(yīng)當(dāng)具有的分配收益的權(quán)力，在分配集體土地承包收益中發(fā)表意見，保證實(shí)際生活;再次，憑借積極改革戶籍制度，成功轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)生活中的農(nóng)民身份，將完善的社會保障權(quán)利賦予給這部分農(nóng)民，優(yōu)化保障系統(tǒng)，推動城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展;最后，鼓勵留鄉(xiāng)農(nóng)民積極參與土地經(jīng)營權(quán)的開發(fā)。由于這部分農(nóng)民資金相對有限，進(jìn)城農(nóng)民基本失去了依賴土地的情感，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重不足，在競爭中土地經(jīng)營者擁有絕對優(yōu)勢。

六、結(jié)束語

綜上所述，我國提出的農(nóng)村土地三權(quán)分置制度，一定程度科學(xué)調(diào)整了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，對其發(fā)揮了激勵作用，提升了利用農(nóng)村土地的效率。貫徹落實(shí)這項(xiàng)制度能夠?qū)芾韱栴}有效解決，緩解了轉(zhuǎn)移勞動力的憂慮。但是，我國在實(shí)施三權(quán)分置制度時依然出現(xiàn)較大的問題，需要整體化解。在落實(shí)制度時需要改進(jìn)法律規(guī)范，獲得科學(xué)的發(fā)展方向，對農(nóng)村土地管理趨勢嚴(yán)控，推動經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

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（作者系山西財經(jīng)大學(xué)2017學(xué)術(shù)型碩士研究生）