高校預算不平衡問題及對策研究

胡疆

摘要：政府會計制度改革將于2019年全面實施，新的核算制度將真實的反映出高校的收支狀況，部分高校以往的預算不平衡問題也會隨之顯現。本文從歷史和現實兩方面剖析了問題產生的原因，并對照原因提出了解決方案，旨在新制度下，對高校預算編制提供幾點建議。

關鍵詞：預算 政府會計

近年來，圍繞著高校預算管理經歷了一系列的機制變革。從國庫支付管理、政府采購管理、非稅收入管理到政府會計制度改革等等，可見預算在高校財務管理的核心地位極其重要。但是，隨著學校辦學規模的擴大，教育成本的不斷提高，部分高校出現了預算難以平衡的現實問題。究其原因，主要有以下幾個方面。

一、基建項目持續上馬，銀行貸款壓力增加

高校基建項目陡增是有歷史背景了，可追溯到全國范圍高考擴招伊始。學生數量的擴容，勢必要求高校提供相配套的宿舍、食堂及教學樓宇，因此高校自那一時期開始，紛紛加大基本建設投入。從2006年至2012年，直屬高校基本建設投資共計完成882億元，年均126億元。近幾年來，高校基本建設有了新的內容，在人才培養、科學研究基礎上，賦予高校服務社會、文化傳承、國際交流三大新職能。這就要求高校勇于創新，與國際國內接軌。孵化器、科技園、新校區建設在高校范圍內蓬勃興起。從拆遷改造、到基礎設施、興建樓宇、配套設施，幾十億、上百億投資屢見不鮮。而這些巨額的資金投入除獲得財政資金支持以外，僅通過自身的造血能力，大多數高校肯定是無力籌措的，紛紛走銀行融資貸款的途徑。目前，一些高校貸款總額已達到或超過2009年“第一次化債”前的水平。但是，猶如機場、高速公路等基礎設施建設一樣，高校基本建設投資大，回報周期長，貸款年限多，巨額的本金和貸款利息勢必影響近期的高校財務狀況，造成預算難以平衡。

二、教育成本顯著提高，學費標準長期不變

這里所講的學費是指高等學校向受教育者收取的學費、住宿費等，是高校教育事業收入的主要來源。收費標準按照學生類別和專業的不同，由發展和改革委員會制定。上一次大幅度提高收費標準要追溯到二十世紀末，出于保護學生受教育權利等目的，近20年來，收費標準一致未予整體上調，沿用至今。而這20年，是我國綜合國力顯著增長的時期，GDP由世界排名第六躍升至第二，僅次于美國，總量增長了10余倍。以一名普通本科生學費5000元標準為例，2000年時，這一費用相當于一線城市一個普通家庭2-3月的全部收入，而現在人均月收入也要8000-10000元。孩子上大學交學費對于絕大多數家庭來講，不再是大額支出，甚至不如學齡前兒童幾次早講課昂貴。但是，當前高校不論是人員成本還是公用成本卻顯著提高。為了不斷提升自身辦學實力，在“雙一流”競爭中你爭我趕，許多高校不惜重金搞“人才大戰”，一邊高薪留人，一邊高薪挖人。養老、醫療、職業年金等社會保障費用也同樣加劇了高校的用工負擔。公用支出的增加更不必說，千萬資金僅僅可以搞些公寓、食堂的裝修工程，更新教學設備的投入那就更是昂貴。這種教育成本負擔成倍增長，而學費收入卻長期維持不變的情況，迫使有些高校已經不愿意增加本科招生規模，甚至縮減指標，留出空間辦非學歷教育、辦MBA，辦高端培訓。這一現象已經說明本科教育對于大學而言是虧損的，不得不引起重視。

三、預算指揮作用不強，績效考評制度不健全

至今由于尚未實行成本核算，難以準確確認分攤成本，導致高校預算編制無法與教育成本指標掛鉤。當前的分配原則主要遵循校內制度約束。將分配原則以單位制度的形式加以制定，用來作為分配的依據。雖然較比單位領導間博弈的方式，看似有了制度保證，是一種公平、公開的模式，但制度本身缺乏數據基礎，有較強的主觀判斷，仍難以讓人信服。即使有些部門預算編制以上年或若干年度支出作為依據，采用增量的方式，進行下年度預測。但這種方式仍然有其明顯弊端，一方面，它是站在上年數據執行有效性這一假設基礎之上，這種假設本身無法立足;另一方面，增量方式會傳遞出“要想下年多分配預算，則上年必須多花錢”的訊息，導致年底“突擊花錢”的現象在高校非常普遍。這也引出了第二個績效評價問題。“花錢必問效，無效必問責”是績效評價工作的原則和方向。目前，財政專項資金在這方面已經有了量化和非量化指標評價體系，項目從申報環節設定數量指標、效果指標、滿意度指標項，項目完成后對標評價，進行績效考評，依照測評結果分配下一年度撥款額度。而財政專項資金以外，高校并為開展績效評價工作，往往出現花錢大手大腳，成效無人過問的情況，浪費現象較為普遍。

公立高校是公益辦學的性質，相比于經濟效益更多的追求社會效益，而大學校長在任期內主要考慮的也是學校聲譽，為此可能忽視財務狀況。長此以往，如果任由高校預算赤字持續惡化，“宣布破產”不是沒有先例，到時財政依然還要出手援助。誠然，造成這個局面高校有主觀和客觀的原因，但也不能一攬子都由高校來承擔這個責任。國家財政也好、上級主管單位也好，應該聯同高校一起，分別從不同方面，來化解部分高校面臨的財務困境，從體制機制上使高校走上正常的經營之路。

四、財政再度出手，改變撥款模式

高校基本建設最終形成的是校舍面積的增加，教學設施的更新，國有資產的增值。換句話講，用自有資金用于基本建設的高校是拿出本可以漲工資的錢蓋房子了，是為了國家利益、集體利益而犧牲了個人利益的。出現財政狀況不佳、預算收支不平衡的狀況，財政理應伸出援手。與其坐觀高校每年背負巨額貸款利息，不如早日制定政策再次化債，幫助緩解財政壓力，甩掉包袱。當然，化債也要有明確的政策和策略，而不能一概給高校債務買單。應分清哪些債務是合理的，哪些建設用的是自有資金，不合理的或財政已撥付而超支的堅決不予辦理，還應嚴肅追責。此外，財政的撥款模式也應該有所改變。原本都是真金白銀的撥到高校基本賬戶，現在出于資金監管的目的，幾乎全部變成零余額賬戶管理。這給高校帶來了極大的不便，一則在資金調配調度上喪失了自主權，說是你的錢你又不能自主支配;二則會造成部分浪費，尤其是專項資金，本應該分年度建設或研究的項目，就因為專項資金的管理要求，而人為縮短建設周期或研究周期。事實上，以現在的技術手段和信息化水平，即使以基本戶作為核撥賬戶，進行監管是完全可以做到的。當前科研性質的專項資金已經根據“放管服”政策的落地，可以遵照研究規律安排用款年限。下一步，教學經費也應效仿，進一步給高校簡政放權。

五、明晰教育成本，放權教育收費

教育成本研究一度是當時的熱門詞匯，但終究沒弄出啥結果，主要原因還是數據不準確，各家的結果差異很大，主觀上也不存在利益驅動。隨著行政事業單位政府會計制度的實施，有聲音已經傳出，未來教育收費的定價權可能要還給高校。首先，一個重大調整即是核算方式的變化。原本高校財務制度按照事業單位會計制度執行，核算方法應用收付實現制，以現金收支作為核算的基礎，房屋、設備等固定資產一次記入成本，而不在使用年度中分攤。造成某一專業的學生有設備投入的年份，支出規模就超大，沒有投入的年份支出規模就很小，無法準確計量該專業真實成本。政府會計改革后，高校應用權責發生制作為核算基礎，這是核算成本的先決條件，固定資產投入在使用年份內分年折舊攤銷，解決了成本核算不均衡的問題。當然，2019年是政府會計制度改革初年，肯定會出現新舊會計制度轉換的若干問題，距離高校成本會計也只是踏出了一步，真正實行成本核算還有漫長的路要走，但是可以看到高校實行成本核算，放權教育收費已然是大勢所趨。

六、提升經營理念，全面績效管理

高校黨政負責人是預算工作的第一責任人，他的重視程度及思維理念很大程度上決定著本單位的預算分配方式。有經濟學家說過，“校長有多少錢多無法滿足自己的追求”。發展和競爭充斥在校領導的腦海中，促使他們不顧財力的搞建設，寅吃卯糧的謀發展。造成的結果必然的惡性循環，后來者為前人背負巨額債務。高校主要領導必須要轉變這一錯誤思想，在追求社會效益的同時必須要兼顧經濟效益，走內涵式發展之路。現在的政府工作方式越來越科學，越來越透明，權利被牢牢的關進了籠子。高校如果出現經濟危機，還想如過去一樣，抱著“會哭的孩子有奶吃”，靠哭窮過活的思想行事，肯定只會自食苦果。同時，高校應盡早實行全面預算績效管理，在編制預算時，依據職責分工設定績效目標值，組織相關專家進行評議，目標充分的分配預算，目標不充分的少分配或不分配預算，年終對標審核，形成績效報告，對于績效考評不合格的單位和個人，形成問責機制，從而形成預算編制和考評相結合的“責權利”體系。

參考文獻：

[1]進一步搭建高校績效評價體系的方向探究.葉霖.經貿實踐.2018年23期.

[2]對我國高校財務預算管理問題研究.張國魁.財會學習.2018年31期.

[3]精細化管理在高校預算管理中的應用研究.肖璐.科技經濟周刊.2018年32期.

（作者單位：中國傳媒大學）