論檢察機關在民事公益訴訟中檢察權的規范行使

劉昱琪

【摘 要】 為了在民事公益訴訟中規范檢察機關行為、維護公共利益，必須對檢察權行使方式進行說明與完善。本文從該角度出發，明確了檢察權介入民事公益訴訟的路徑，提出擴大案件范圍、完善內外監督制度等意見。

【關鍵詞】 民事公益訴訟 檢察權 檢查監督

引 言

2017年6月27日，檢察機關提起公益訴訟制度以全國人大修法的方式正式確認下來。隨著該制度的確立，由檢察機關作為訴訟主體，對國家利益與社會公共利益的保護進入了新的歷史時期。

《民事訴訟法》第五十五條新增第二款中，明確了檢察機關作為民事公益訴訟的主體資格。但是，法條并未對檢察機關提起的民事公益訴訟與其他訴訟存在多大程度上的差異、檢察機關在民事公益訴訟中的身份與地位，以及在民事公益訴訟中檢察權如何規范行使作出具體規定。只有明確了這些，才能更好地發揮檢察機關的職能和作用，維護國家利益與社會公共利益。

一、基本原則

針對民事公益訴訟兼“由檢察機關提起”這兩大特點，檢察機關在民事公益訴訟行使檢察權要遵循以下原則：

第一，公共利益維護原則。檢察機關在只有是被訴行為侵害了國家、社會公共利益時，才作為公益訴訟人，以公權力之身，代表國家進行訴訟。否則會導致公益訴訟權利的濫用。

第二，訴訟權利平等原則。民事訴訟訴訟價值和基本原則決定了雙方當事人之間的地位是平等的。

第三，有限參與原則。檢察機關提起民事公益訴訟的范圍是破壞生態環境和資源保護與食品藥品安全領域。超出此領域的社會公共利益受到侵犯時，則仍應由其他社會團體和個人提出。

第四，最后救濟原則。即檢察機關以公益訴訟人身份參與民事公益訴訟，必須以其他訴訟主體的起訴受阻為前提。

二、民事公益訴訟中檢察權行使方式

（一）受案范圍

新《民事訴訟法》第五十五條已經將檢察機關提起民事公益訴訟的案件范圍做出了界定，即“破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”。此范圍包含兩個含義：一是，必須是破壞生態環境和資源保護或食品藥品安全領域侵犯眾多消費者合法權益的范圍;二是，該范圍下必須是損害了社會的公共利益。

（二）檢察權介入民事公益訴訟之路徑

1.支持起訴

當法人、自然人有損害國家、集體或者個人合法權益，受損害的單位或個人不能、不敢或不便訴諸法院時，檢察機關行使民事檢察監督權，以支持起訴的方式維護其合法權益。同時，在有關機關或個人提起訴訟時，檢察機關也可以以支持起訴的方式參與民事公益訴訟，以更好地維護國家、社會公共利益。

2.督促起訴

督促起訴是指，針對遭受損害的國有資產或社會公共利益，監管部門或有關單位不行使或者怠于行使監管職責，案件性質可通過民事訴訟獲得司法救濟的，檢察機關以監督者的身份，督促有關監管部門或國有單位履行職責，依法提起民事訴訟，保護國家和社會公共利益。

3.直接起訴

當國家或社會公共利益受到損害，受害人不愿、不敢或不能訴或難以確定受害人，有關機關監管不力，且在檢察機關提出監察建議后逾期不處理的，由檢察機關以公益訴訟人身份直接提起民事公益訴訟。

（三）證明責任分配

檢察機關提起民事公益訴訟的案件范圍是“破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益”類案件。第一，破壞生態環境和資源保護案件。由于檢察機關自身專業局限性與環境類案件舉證難度大，且行為人不會主動提供相關證據。因此，應當使用環境污染類案件的“舉證責任倒置”原則。所以，檢察機關只需證明有客觀損害事實存在即推定行為人與損害事實之間存在因果關系。第二，食品藥品安全領域侵犯眾多消費者合法權益案件。在此類案件中，對于食品藥品的樣品取證相較于環境類案件更為簡單，因此，在此類案件中適用“誰主張，誰舉證”原則。

（四）調查取證

民事公益訴訟中，檢察機關作為公益訴訟人負有證明責任。所以，在訴訟之前，檢察機關對案件事實應當享有調查核實的權利。由檢察機關提起的公益訴訟往往是案情重大復雜，取證困難，一般性調查手段恐怕難以解決問題，因此，筆者認為，在民事公益訴訟中，檢察機關應當有權強制行使調查權，被調查單位與個人應當積極配合，否則，檢察機關有權采取強制措施以實現對國家、社會公共利益的保護。

（五）調解與和解

學界對檢察機關提起的民事公益訴訟能否和解與調解存在較大爭議，筆者更傾向于一種觀點，檢察機關提起的民事公益訴訟不能參與和解與調解。理由有三：一是，檢察機關提起的民事公益訴訟代表的是社會公共利益，調解與和解容易導致社會公共利益受損;二是，檢察機關不具有完整的處分權，檢察機關與民事公益訴訟案件的具體利益沒有實際關系;三是，檢察機關與被訴單位和個人在訴訟實力上不均衡，被訴單位和個人容易因畏懼檢察機關的權威而妥協，難以實現真正的調解與和解，違背民事訴訟基本價值規范。

三、補充與完善

（一）完善檢察機關提起民事公益訴訟案件范圍

從限制檢察權的角度考慮，將制度“關進籠子里”有利于防止檢察權的濫用。但是，從檢察監督的角度來看，檢察機關提起民事公益訴訟的案件范圍過于狹窄，不利于對社會公共利益的維護。首先，案件范圍必須是在檢察院履行職責中。我國國家機關分為權力機關、行政機關、司法機關。而檢察機關只是司法機關的其中之一，其履行職責所涉范圍并非涵蓋各個方面，因此，僅僅在其履行職責過程中發現有侵犯國家、社會公共利益的情形時，才可以提起民事公益訴訟，未免過于狹窄;其次，新法將案件范圍限制在破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵犯眾多消費者合法權益的領域，會使得部分公共利益難以得到有效保護。例如產品安全責任等。

因此，筆者認為，在修法過程中應當擴大案件適用范圍，不局限于檢察機關履行職責中，而是當有嚴重危害國家、社會公共利益，有關機關和組織不積極行使權力或職責提起訴訟時，由檢察機關提起訴訟。使檢察機關能夠以監督者的身份更好地參與到民事公益訴訟中來，發揮其作為法律監督機關的訴訟專業性及權威性。更好地保護國家及社會公共利益。

（二）建立訴訟監督制度

監督是使制度得以順利運行的必要手段。檢察機關無論是督促起訴、支持起訴或者是以公益訴訟人身份直接提起民事公益訴訟，其程序和過程都應當由有關部門或組織對其進行有效的監督。

1.人大監督

監督權是中華人民共和國憲法賦予各級人民代表大會的權力，檢察機關受人大監督是符合憲法要求的。檢察機關在提起民事公益訴訟中，應當及時向人大匯報訴訟進程，積極溝通，聽取人大的批評與建議。對于社會影響較大的案件，設立人大聯絡專員與檢察機關實時溝通，幫助檢察機關與其他單位進行協調。

2.內設機構監督

人大監督可能存在著案件信息掌握與反饋不及時的情況，采取機構內部的監督更能起到及時監督的效果。根據檢察機關工作的內部特點，需要監督的環節主要集中于訴訟程序、不起訴、撤訴等環節。檢察機關內部可以設立專門的監督部門，對以上環節進行全面監督。

3.群眾監督

人大監督、內設機構監督從根本上來講都是國家機關的內部監督。外作為民事公益訴訟切實的利益相關者，人民群眾的監督往往更具有透明度。民事公益訴訟受害人涉及范圍廣，群眾關注度高，對于公益訴訟的開展，檢察機關可以多接受社會輿論監督，通過媒體宣傳提高辦案透明度。切實保障人民群眾的知情權、參與權、表達權與監督權。既能使人民群眾增強對自身權益的參與度，又能促進群眾對檢察機關工作的理解與肯定。

結束語

文章對檢察機關在民事公益訴訟中檢察權的規范行使各個環節做了詳細說明。同時，也對該制度的完善進行了闡述。一是擴大案件范圍，以更大程度保護公共利益;二是，完善內外監督制度，以規范檢察機關提起訴訟的行為。通過上述手段，使制度更具有合理性、可操作性，能夠切實有效地維護國家與社會公共利益。

【參考文獻】

[1] 湯維建：《新民事訴訟法適用疑難問題新釋新解》，中國檢察出版社2012年版，第28頁;

[2] [意]卡佩萊蒂：《福利國家與接近利益》，劉俊翔譯，法律出版社2000年版，第69頁。