郵輪航運污染問題的環保政策應對及演變

秦秀清，王 玲 （上海工程技術大學 管理學院，上海 201620）

0 引言

郵輪旅游作為全球旅游業增長最快的部分，對全球經濟、社會文化及環境產生日益廣泛影響；隨著郵輪船只的大型化、游客規模的擴大和經營范圍的延伸，其對環境的影響更加顯著，并成為學術界和業界廣受關注的熱點議題。20世紀下半葉國際上逐步加強船舶污染相關立法，各國際組織和歐美等郵輪業發達國家政府先后制定一系列國際公約規范國際航舶污染問題，如IMO制定《MARPOL73/78》、《2001年國際控制船舶有害防污底系統公約》和《2004年國際船舶壓載水和沉積物控制和管理公約》等；歐盟2008年制定的《海洋戰略框架導則》及2013年MVR規則等；美國2000年的《防止船舶污染法案》、《1990石油法案》和1977年的《清潔水法案》等。我國也針對郵輪船舶帶來的環境問題制定了一系列的政策。交通運輸部2013年發布《綠色港口等級評價標準》，2015年發布《關于印發船舶與港口污染防治專項行動實施方案（2015-2020年）的通知》；交通運輸部辦公廳2013年發布《關于促進航運業轉型升級健康發展的若干意見》。2015年環境保護部發布的《船用燃料油》，結束船用燃料油無強制標準的現狀。這些政策均對郵輪船舶減少環境污染物的排放做出強制性規定，對推動郵輪船舶防污染設備開發、應用起到積極作用，為生態環境的保護和改善做出重要貢獻。

1 郵輪航運環境污染類型

郵輪污染是人們特別關注的一個新的跨界污染現象，郵輪錨泊、停靠或移動時會產生大量廢棄物進而對海洋生態產生一系列負效應[1]。郵輪船舶污染物主要分為廢水、廢棄物、空氣污染物。廢水主要包括黑水（污水）、灰水（可再利用廢水）、油艙底水、壓載水。郵輪導致的空氣污染主要就是由于燃燒高硫含量燃料的柴油發動機產生的，除了一氧化碳、二氧化碳和碳氫化合物外，還會產生硫氧化物、氮氧化物、揮發性有機化合物（VOC），以及黑碳（BC）和顆粒態有機物（POM），這些排放物會在大氣中經過物理化學轉化產生硝酸鹽、硫酸鹽等船舶廢氣污染物。廢棄物具體可以分為一般固體廢棄物和危險固體廢棄物。一般固體廢棄物通常包括用于包裝運輸或儲存產品的材料，乘客和機組人員活動產生的廢棄物以及食品廢棄物。當固體廢棄物表現出四種危險特性（可燃性，腐蝕性，反應性或毒性）中的至少一種就被識別為危險固體廢棄物。

郵輪產生的污染物數量巨大，素有“海上漂浮的城市”之稱[2]，一艘3 000人的郵輪，在一周航程中產生100萬噸灰水，210 000噸污水，25 000噸油性艙底水，超過100噸有害或有毒廢物，50噸垃圾和固體廢物，這些污染物會對海生生物、海洋環境、人類健康構成嚴重威脅和影響[3]。

2 國際郵輪環保政策及演進

2.1 國際海事組織（IMO）。為減少、控制船舶產生的各種污染物對生態環境日趨嚴重的影響，1978年IMO修訂并制定了《MARPOL73/78》。條約的六個附則涵蓋了船舶污染的各種來源[4]。包括海上油污染，有毒液體物質X、Y、Z和OS，海運包裝有害物質污染，船舶生活污水污染，船舶垃圾污染，船舶排放廢氣。2001年，IMO又制定防污底公約（ASF），主要針對船舶外部涂含TBT的防污底漆，對海洋生物、人體健康有嚴重危害的影響。ASF要求現有船舶外部不得涂含TBT的防污底漆。對于已涂含TBT的防污底漆需全部清除或涂封閉漆以形成隔離層阻擋含有TBT的防污底漆滲出，然后在其表面涂無TBT的防污底漆。該公約填補了海洋防污的空白，并在全球范圍內建立一個規范有害防污底系統機制，對促進海洋環境保護起到重要的作用。隨著郵輪逐漸趨于大型化，其所攜帶的壓載水數量也逐漸增多，為防止壓載水對海洋環境的影響[5]。2004年IMO制定的BWM詳細規定了船舶排放壓載水的標準，規定船舶排放的壓載水中最小尺寸于或大于50pm的存活生物應少于10個/立方米，尺寸10μm～50μm的存活生物少于10個/毫升，存活生物和毒霍亂弧菌、大腸桿菌和腸球菌等三類微生物均不應超過—定濃度，要求船舶須安裝取得IMO型式認可的壓載水處理系統，結合使用物理前處理技術和滅活技術。

2.2 國際郵輪協會（CLIA）。CLIA一直致力于促進安全、可靠、健康和可持續的郵輪環境，制定相應的環保政策以減少潛在的環境影響。CLIA涉及的郵輪廢物流及采取環保措施如表1所示。

表1 CLIA針對的郵輪廢物流及采取環保措施

2.3 國際船級社協會（IACS）。國際船級社協會以“致力于安全的船舶和清潔的海洋”為口號，以其專業的船舶、海洋工程技術知識在保障航行安全、防污染等方面起著獨特的作用。各主要船級社環保政策如表2所示。

表2 各主要船級社環保政策

3 歐美的郵輪環保政策

3.1 英國郵輪環保政策。英國是首批意識到環境問題嚴重性的國家，自1990年起，英國先后多次發布環境年度報告。1994年，英國積極響應里約全球環境首腦會議要求，率先制定可持續發展戰略；1995年，英國政府公布第二份可持續發展戰略，確定了同步發展經濟、社會和環境的目標，并引入了量化指標；2005年，英國政府出臺第三份可持續發展戰略，規劃了到2020年的發展方向；2007年，英國政府發布新的可持續發展理念的有機組成部分[6]。

圖1 MRV規則實施過程

20世紀初，英國先后頒布了多部節能環保相關法律法規，涉及大氣污染控制與防治，企業與家庭節能減排，能源合理利用等多個方面，包括《制堿法》，《空氣潔凈法》和《煙氣排放法》等多個控制大氣污染的立法。在20世紀90年代先后通過了《水資源法》和《水工業法》，通過法律-T-St對污染水源者進行約束。1995年，英國頒布實施了《家庭節能法》，出臺了節能標準，2007年5月，英國政府公布了《英國能源白皮書》，為英國可再生能源的開發設定了具體目標。2007年11月，英國政府正式公布了《氣候變化 法案》，使英國成為全球第一個通過立法手段強制限定溫室氣體排放并以法律形式確定減排目標的國家。

3.2 美國郵輪環保政策。在美國，一些聯邦機構對在美國水域航行的郵輪擁有一定的管轄權，美國海岸警衛隊和環保局有主要的監管和標準制定責任。

（1）清潔空氣法案。最早聯邦空氣污染法案可追溯至20世紀50年代的美國公共衛生局（Public Health Service，PHS）對賓夕法尼亞州多諾拉地區的空氣污染情況的一項調查報告[7]，報告中提到某些有毒物質引致了數十人的死亡，直接推動了第一部涉及空氣污染的聯邦法案的出臺。1970年頒布的清潔空氣法案（Clean Air Act of 1970，1970 CAA）使得在空氣污染治理中，聯邦政府的角色發生了巨大改變，設立環境保護局。自1970年以來，美國在清潔空氣方面取得了很大的進步，但這項工作還遠遠沒有完成。1990年11月15日是《清潔空氣法》歷史上的里程碑，1990年修正案的簽署。這些修正案為保護臭氧層、減少酸雨和有毒污染物、改善空氣質量和能見度奠定了基礎。

（2）防止船舶污染法（APPS）。APPS適用于世界任何地方的美國旗船舶和在美國通航水域運營或在美國管轄范圍內港口的所有外國旗船舶。APPS及其實施條例禁止在海岸三英里內排放所有垃圾；海上3～25英里不得排放某些特定類型的垃圾；任何地方不能排放塑料垃圾，并且船舶需在垃圾記錄簿中記錄垃圾的排放或焚燒。APPS實施MARPOL附錄I有關油污的規定，禁止在12海里范圍內將石油或油性混合物排入海中。APPS中，關于禁止距離海岸3海里范圍內排放垃圾，任何地方不得排放塑料垃圾的規定，并有海岸警衛隊管理、執行檢查計劃以確保港口設施能夠接收卸載的固體廢棄物。

（3）州政府港口戰略計劃。美國郵輪港口是美國污染嚴重的地區，而洛杉磯作為美國的重要港口，也是污染最為嚴重的地區，在確定和實施減排措施方面值得借鑒[8]。洛杉磯的燃料和廢氣排放標準可分為四大類使用二氧化硫含量低的燃料控制在港船只和岸上設備的廢氣排放量為停靠碼頭的船舶提供替代能源和保證港口設備使用更為清潔的發動機。2004年6月，加利福尼亞州實施“冷靠船”方案，要求郵輪停靠碼頭后關閉船用發電機，改為使用岸電。為了鼓勵方案的實施，同年12月，加利福尼亞州委員會通過了一項決議，對使用岸電的港口客戶給予停靠補助。2008年7月，加州空氣資源委員會又通過一項法規，要求從2009年起掛有美國和外國國旗的郵輪船只在其海岸線24英里以內航行時使用低硫或清潔燃料，如生物質柴油、液化天然氣。

3.3 歐洲郵輪環保政策。歐盟作為世界上經濟最發達的地區之一，在環保意識、海運產業、綠色港口和航運技術研發方面，一直處于世界前列。歐盟各國政府很重視海洋環境保護的立法和執法工作，其頒布的主要法令有2008年的《海洋戰略框架導則》等，該法令建立一套采用廣泛、協調、統一和基于生態系統的方法對歐洲海域進行海洋利用和管理的運作框架。要求歐盟成員國采取基于生態系統的管理方法，掌握和了解海洋環境狀況，以及人類給海洋環境造成的影響，制定并實施為實現上述目標服務的有效措施，確保海域水域達到“良好環境狀況”。此外，為減緩航運船舶碳排放，2013年6月28日，歐盟委員會發布航運業二氧化碳排放監測、報告和核實機制（MRV）的最終提案；2015年7月1日，MRV規則[9]正式生效。MRV規則適用于5 000總噸及以上進出歐盟港口或航行于歐盟港口之間的船舶，同時歐盟委員會將每年公布營運公司對MRV規則的執行情況、船舶年度油耗、CO2排放量、平均能效指標等數據。MRV規則執行的四個步驟如圖1所示：

4 結論與展望

隨著綠色經濟與可持續發展理念日益深入人心，郵輪船舶航運所造成的環境污染問題已經成為國際社會關注的焦點。IMO對郵輪航運環保愈發關注，IMO針對郵輪航運污染問題的公約和標準不斷推陳出新，如MARPOL公約各附則的不斷修正。目前，國外針對郵輪船舶防污染均制定相應的規范和標準，并且起到一定作用。郵輪污染對我國郵輪旅游業、航運業的持續健康發展提出嚴峻的挑戰，隨著郵輪產業的快速發展和IMO對環保要求的日益嚴苛，國內也逐漸意識到郵輪船舶排放污染物帶來的嚴重危害，雖然我國制定了一些船舶防污政策，但對船舶運輸業的防治力度較弱，更沒有制度針對郵輪污染的專用法規條例。我國對大氣污染防治起步較晚，對船舶污染源的控制主要集中在油類及化學品對水域的污染防治方面，對船舶造成大氣污染缺乏意識上的重視。相對于歐美地區，我國對船舶廢氣排放控制力度較差，沒有根據沿海、內河港口的特點和沿岸敏感性資源設置限制船舶排放的特殊區域，導致長期以來船舶在我國航行水域內大氣污染物排放嚴重。此外，國際公約和國際標準的國內化進度緩慢。因此，我國應該跟蹤國際形勢制定并實施強制性立法措施，并借鑒國內外經驗設置合理的排放控制區及過渡措施，積極推動船舶新動力系統的升級改造，積極落實國家相繼發布的船舶工業規劃和對船舶液化氣能源的指導意見，推行使用清潔燃料的船舶動力系統的更新升級，加快使用LNG作為船用能源的步伐，提高對新能源、新設備、新技術的補貼力度和支持程度。同時制定一系列專屬郵輪防污染的政策制度，以推動我國郵輪產業的綠色、循環健康發展。