我國耕地生態破壞的民事救濟：立法現狀與路徑選擇

王莉 黃思潔

耕地作為種植農作物的土地，是人類賴以生存和發展的物質基礎，是農業生產的生產資料。耕地生態系統，同時具有經濟價值和生態系統服務功能。“習近平生態文明思想”提出生態文明建設的重任之一，就是要把解決生態環境問題作為民生之憂，強調土壤污染管控和修復工作。這兩年出臺的《土地污染防治法》（2019）、《耕地占用稅法》（2018）、《生態環境損害賠償制度改革方案》（2018）與《土地管理法》、《環境保護法》等法律制度已初步構建出我國耕地資源保護的法律體系。值得注意的是，被喻為“最強污染防治法”的《土地污染防治法》對不同用途的土地設置了對應的風險管控和修復制度。嚴格來講，土壤污染與耕地生態破壞是兩種不同的環境損害。《土地污染防治法》著重于對土地污染進行管控與修復，對危害更為嚴重的耕地生態破壞未予以重視。該法還將耕地、林地、草地等一起納入“農用地”范疇并被無差別保護，亦未突出耕地在農業中的戰略地位。耕地的綠色生態與我國糧食安全戰略和農業高質量發展愿景密切相關，我國相關部門應高度重視對耕地生態的保護。

耕地環境破壞包括環境污染與耕地生態破壞兩種情形。耕地生態破壞，是指耕地生態環境要素（如土壤、地下水、微生物、植物、昆蟲等）遭到嚴重減損，或生態服務功能顯著減退，致使耕地生態系統嚴重失衡。耕地生態破壞的后果體現為生態損害與生態風險。前者不僅包含已實際發生的人身損害、財產損害，更包括耕地生態系統自身的損害，即純粹的生態利益損害（如水土流失、耕地沙化、土壤鹽堿化等）。后者是尚未發生實際損害，但又存在轉化為生態損害的潛在性。一旦耕地生態環境遭到污染與破壞，隨著生態鏈的移轉功能，土壤污染容易誘發地下水污染，而農作物從土壤與地下水中吸收的有毒有害物質最終將危及人類健康安全。基于耕地生態環境的重要性與特殊性，我國有必要進一步提高對耕地資源的法律保護力度。

一、構建耕地生態破壞的民事救濟機制之時代意義

就耕地生態保護而言，救濟方式可分為公法救濟與私法救濟。公法救濟表現為行政救濟與刑事救濟。[1]私法救濟即民事救濟，如侵權責任中的環境侵權責任、環境污染第三方治理中的合同責任。民事救濟側重于被侵權人的自主救濟，降低了對國家強制性路徑的依賴度，在一定程度上彌補了公法救濟的不足，充分實現個體利益的訴求。民事救濟已然成為受害人的應然選擇。但我國現行民事救濟體系仍然有所欠缺，完善耕地生態破壞的民事救濟機制，在當下具有突出的現實意義。

（一）及時契合國家戰略

我國鄉村振興戰略明確提出耕地質量是推進農村土地整治規模化和農田建設高標準化的關鍵。良好的耕地生態系統是判斷耕地質量的標準之一，耕地生態系統功能的穩定是實現農業高質量、可持續發展的基礎，亦是實施鄉村振興戰略的重要保障。

（二）切實保證糧食安全

當下農村污染問題嚴峻，面對土壤質量的下降，“喝上干凈的水，吃上放心的食物”已經不僅是一個經濟發展方式的問題，更是民生問題、政治問題。[2]“民以食為天，食以安為先”，習近平總書記多次強調要確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。耕地作為農作物種植、生長的基礎，對保障糧食的產量、質量有切實影響。一方面耕地數量的多少、質量的高低直接影響糧食的產量;另一方面，糧食中是否含有毒有害物質很大程度上直接源于耕地生態是否遭到嚴重破壞。良好的耕地生態系統是保證糧食安全的關鍵。

（三）積極推動生態文明建設

當前生態文明建設最現實、最緊迫的問題，就是要著力解決突出的環境問題、加大生態系統保護力度。[3]基于人類命運共同體理念，生態文明建設倡導綠色方式生產、生活。建設美麗農村，離不開良好生態環境。耕地生態系統具有整體性，若環境要素遭受嚴重損害，會出現生態功能降低的負面效應。提高耕地生態環境保護的水平，完善法律機制是實現農業可持續發展和推動我國生態文明建設的重要環節。

二、立法現狀：我國耕地生態破壞民事救濟制度

2018年“生態文明”寫入《憲法》，2017年“綠色原則”正式入駐《民法總則》，這兩大舉措為我國法律體系注入了新的價值理念。從民事救濟的視閾來看，合同責任制度與侵權責任制度在一定程度上對耕地生態破壞的提供了法律救濟。

（一）侵權責任法維度：耕地生態破壞救濟的立法現狀

《侵權責任法》第65條規定，因污染環境造成損害的，應當承擔侵權責任。最高人民法院《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環境侵權糾紛司法解釋》）第18條提出，環境侵權包括污染環境與破壞生態兩種侵權形態。《土地污染防治法》肯定了土壤修復制度。

盡管我國侵權責任法律制度對耕地生態破壞給予了一定的救濟，但是仍然存在不足之處。首先，法律對于耕地生態保護的態度不一致。《侵權責任法》只規定了環境污染侵權責任，并未將生態破壞侵權責任納入救濟范圍。《環境侵權糾紛司法解釋》的進步之處在于，確立了破壞生態是獨立、客觀存在的環境侵害方式。由于司法解釋的層級較低，立法態度的不一致顯著弱化了司法實踐中耕地生態破壞的救濟力度。其次，《侵權責任法》忽視了預防救濟機制。權利損害的救濟包含事前救濟與事后救濟，而《侵權責任法》更偏重于事后損害救濟，對生態風險的預防救濟未在《侵權責任法》中得到重視。耕地生態損害具有復雜性、公共性、潛伏性、修復成本高的特點，強調生態風險的預防顯然比損害實際發生后的補救更有利于減損。再次，損害賠償范圍及賠償方式單一。一方面，在賠償范圍上側重人身損害與財產損害的救濟，而對純粹生態利益損害的賠償機制不夠重視。另一方面，在賠償方式上缺乏懲罰性賠償制度。侵權責任理論中，損害賠償方式有填補性賠償和懲罰性賠償，目前我國生態損害救濟采用填補性賠償。事實上，耕地生態系統的破壞危及社會生態安全，嚴重損害公共利益。若只適用填補性賠償，不足以實現法律警示、懲戒功能。最后，對生態系統修復責任方式的重視程度不同。生態修復是對生態損害最重要的救濟方式之一，《土地污染防治法》已明確規定土壤污染修復制度，而當下《侵權責任法》并未將生態修復作為責任承擔方式，存在一定的滯后性。

（二）合同法維度：耕地生態破壞救濟的立法現狀

生態利益的公共性使得生態破壞救濟出現社會分擔，環境責任保險與第三方治理都是運用合同方式實現生態破壞法律責任的轉移。

環境污染責任保險具有強制性，是以保險合同的形式，將企業發生污染事故對第三者造成的損害依法應承擔的賠償責任過渡給保險公司。其一，投保主體主要為從事環境高風險生產經營活動的企業，涵蓋石油和天然氣開采、基礎化學原料制造及高風險放射源的移動探傷、測井等活動。當前，環境污染強制責任保險并未加入從事農業種植等農業企業。客觀上講，耕地環境污染的誘因已不再以工業污染為主，更多是由于過度使用化肥、農藥等農業行為引起的土壤污染。投保主體忽視農業企業，這已不能滿足生態文明建設的現實需求。其二，在投保范圍上限定于環境污染責任，未包含生態破壞責任。耕地生態破壞不同于環境污染，其所帶來的生態損害與生態風險要遠比環境污染引發的危害更為嚴重。遺憾的是，當下環境責任強制保險漠視對耕地生態破壞的救濟。

還需提及的是，近年興起的第三方治理模式。該模式是通過合同手段，以有償方式將環境污染治理的責任分擔給專業的環境服務公司。第三方治理模式是侵權責任制度與合同責任制度的有機結合，通過將污染治理行為委托給有專業能力的第三方主體，以期環境治理達到合格的環境標準。其實質是環境污染治理的執行主體從侵害人擴張到第三人，由第三人代為履行環境修復責任。“代履行”制度在各國法律中被確立。[4]目前，第三方治理主要被運用于工業污染情形，對耕地生態的修復也應重視第三方修復模式的運用。

三、深化改革：完善我國耕地生態破壞的民事救濟機制

民事救濟制度側重于對耕地環境污染的救濟，面對耕地生態保護的訴求，有必要進一步完善耕地生態破壞的民事救濟機制。

（一）明確耕地生態破壞的侵權責任

通過立法確立生態破壞的侵權責任，將耕地生態破壞納入民事侵權救濟體系的范疇之內。侵權責任法律體系應對生態破壞侵權責任，保持立法的一致性。值得欣喜的是，正在編撰的《民法典侵權責任編（草案）》中已肯定生態破壞造成他人損害的，應當承擔侵權責任。耕地生態破壞的侵權責任制度與耕地污染的侵權責任制度，一起構筑我國耕地生態環境侵權民事責任機制，保障我國生態文明建設和農業綠色發展。

（二）完善耕地生態破壞的民事責任方式

耕地生態破壞的民事救濟應以預防性救濟與損害救濟并重。預防性救濟措施主要針對因耕地生態破壞導致的生態風險。為了防止生態風險轉化為生態損害，應及時要求加害人停止侵害、排除妨礙和消除危險。損害救濟措施是應對耕地生態已實際發生損害，主要采用生態修復和損害賠償方式。生態修復與損害賠償是兩個獨立的責任方式，也就是說修復生態環境損害的費用并非損害賠償[5]。

生態修復是耕地生態損害后的首要救濟舉措。維持生態系統的有效運行是綠色農業的現實訴求。生態修復旨在使具有可修復性的耕地生態系統得以恢復穩定、有序狀態。原態修復，是直接對受損環境的生態修復。但是針對生態嚴重損害，無法原地修復時，要考慮替代修復、異地修復等責任方式的適用。此外，通過合同方式引入第三方修復的模式有助于達到耕地生態功能修復的效果。值得一提的是，《土地污染防治法》所確定的土壤污染防治基金制度，確保在無法確定侵權責任人時土壤修復資金的來源。耕地生態修復可借助該制度，成立區域性的耕地生態修復基金，將公益性的生態修復作為侵權生態修復的有益補充。

損害賠償是生態修復的后繼救濟。一是應重視純粹生態利益損害的賠償。通常損害賠償，以受害人的人身利益與財產利益的直接損失及間接損失作為實際損失，加害人予以足額賠償。但在生態環境侵權領域范疇中，耕地生態破壞既可能造成人身損害和財產損害，更嚴重的是導致純粹生態利益的損害。純粹生態利益損害的發生直接影響耕地生態系統功能的消減，生態賠償與生態修復責任方式一起，盡力恢復耕地生態。二是需引入懲罰性賠償。與填平性損害賠償相比，懲罰性賠償的功用在于懲戒、威懾，通過加重侵害人的賠償負擔，達到遏制類似侵權行為發生的社會矯正。對恣意破壞耕地生態的行為，處以懲罰性賠償，既是對生態公共利益的真正彌補，同時也彰顯了法律威嚴。

（三）引入耕地生態的強制責任保險

目前我國環境責任保險只針對環境污染，并且在投保主體上并不包含從事農業生產經營活動的企事業單位。實際上，隨著我國農業產業化、規模化、現代化的進程，農業企業主體十分活躍。農業企業不慎造成耕地生態破壞的可能性將比工業污染更高。若單純要求農業企業自身承擔生態賠償或修復，可能會導致賠償負擔過重、難以履行或者賠償落空。[6]

這既不利于耕地生態功能的及時恢復，也會阻礙農業企業的快速發展。故有必要考量耕地生態風險的社會化分擔，及時引入耕地生態強制責任保險。當然，在投保前通過對耕地生態環境進行事前風險評估，在一定程度上有助于加強預防性保護。

四、結語

耕地生態損害嚴重危及我國糧食安全，阻礙生態環境的可持續發展。從侵權救濟與合同救濟兩個維度對耕地生態破壞民事救濟機制進行完善，進一步確定耕地生態破壞的侵權責任、重視耕地生態損害賠償與耕地生態修復的責任方式、引入懲罰性賠償與針對農業企業的耕地生態強制責任保險，共同構筑耕地生態的民事救濟機制。囿于本文篇幅有限，對于耕地生態修復標準、修復基金及耕地生態強制責任保險等所涉及的具體細節，有待進一步探究。

基金項目：教育部人文社會科學研究一般項目“生態利益損害的侵權法救濟機制研究”（10YJC820109）;中央高校基本科研業務費專項資金項目“民事權益譜系維度中生態權益的研究”（項目號：2015CDJXY）

參考文獻：

[1]王莉.反思與重構.生態利益損害的侵權法救濟機制[J].重慶大學學報（社會科學版），2009（6）：97.

[2]以習近平生態文明思想引領鄉村振興[N].農民日報，2019-3-12（001）.

[3]孫凌宇.深刻領會習近平生態文明思想，推動重慶生態文明建設邁上新臺階[J].重慶行政，2018（10）：92.

[4]張新寶，莊超.擴張與強化：環境侵權責任的綜合運用[J].中國社會科學，2014（3）：137.

[5]呂忠梅，竇海陽.修復生態環境責任的實證解析[J].法學研究.2017（3）：137

[6]蔡守秋，張毅.我國生態環境損害賠償原則及其改進[J].中州學刊，2018（10）：59

作? 者：王 莉，重慶大學法學院民商法學副教授

黃思潔，重慶大學法學院碩士研究生

責任編輯：劉小僑