海綿城市與社會資本合作模式研究

摘 要：隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展，在當前社會中更多的社會資本被吸引到社會公共基礎設施的建設活動中，形成了“PPP模式”。本文以海綿城市為例，分析海綿城市引入社會資本合作過程中存在的問題，進一步探索與社會資本有效合作的措施，以期能更有效地調動社會主體的積極性，提高社會公共基礎設施建設水平。

關鍵詞：海綿城市;社會資本;合作

海綿城市作為當今社會城市治水的一種先進的管理概念，意味著城市在抵御較強的洪澇和干旱等自然災害時具有較好的彈性，因此，也被人們稱為“水彈性城市”。海綿城市在2012年被首次提出，截至目前，我國在城市雨水的治理方面，包括在吸水、蓄水、滲水、凈水及放水等方面已經取得了重大成績。這不僅得益于政府的資金投入，也與社會資本的不斷參與合作有直接的關系。將社會資本引入進來，使其與政府共同合作，共同參與社會公共基礎設施的建設。如何正確看待在社會公共基礎設施建設方面與社會資本的合作，并如何采取措施來實現二者在這一領域的雙贏合作，是大家必須要認真面對和解決的重要問題。

一、政府與社會資本合作的模式

隨著社會主義市場經濟的不斷完善和發展，政府逐漸探索出了一種新型的社會公共基礎設施建設模式——政府與社會資本合作的模式，即“PPP”模式。他通過讓政府與社會資本合作的方式來加強國家的一些重大基礎設施建設[1]。通過這樣的合作，不僅可以減輕政府的負擔，也可以充分調動社會資本的積極性，真正實現在合作的過程中共同承擔相應的風險，也共同分享所獲得的利益，真正實現一種平等基礎上的合作共贏。因此，作為探索與社會資本合作來共同加強社會公共基礎設施建設的新模式，即“PPP”模式，是適合我國國情特征的，能有效應對城市水情，必將對社會的發展產生巨大的推動作用。尤其是海綿城市采取這種模式，積極探索與社會資本的合作，真正開辟了一條屬于自己的加強社會公共基礎設施建設的道路。然而，這種模式在海綿城市建設的實際操作過程中卻面臨著諸多的困難和問題，如果任由其發展下去，必然會產生相應的負面影響。因此，必須認真分析和對待海綿城市與社會資本合作過程中出現的一系列問題，并積極尋找解決途徑。

二、海綿城市與社會資本合作模式中常見的問題

（一）各區域職能部門的責任劃分界限不明顯

在海綿城市的建設過程中不斷引入社會資本合作，在不斷推動海綿城市建設的同時也帶來了一定的問題，首先就會引發責任界限不明確的問題。一旦有事情發生，責任很難進行界定。一方面，政府各職能部門之間的責任難以界定。眾所周知，海綿城市的建設需要各個部門、各個領域之間的相互協作才能完

成[2]。然而，由于他們之間的意見可能存在差異，訴求也不完全一致。因此，一旦出現相關的問題，可能會出現相關部門之間相互推諉、推脫責任的現象，這必然會導致在“PPP”模式推行過程中出現一些困難，甚至可能無法推行。另一方面，一旦出現問題時追責難度較大。在海綿城市建設的過程中，由于需要對城市的水資源進行重新調配，因此可能會對周邊地區的水域造成一定的破壞。比如，在引入社會資本合作的過程中，通過放水必然會將該水引入其他流域，這也可能會影響該流域的水質和水量。當這一切問題出現的時候，究竟是哪一主體的責任，也需要不斷進行責任的認定，如果解決不好甚至可能會使政府與企業在績效考核付費時出現爭議。

（二）海綿城市建設項目范圍很難進行明確的界定

海綿城市的建設是一個系統性的、綜合性較強的建設。然而，在這一建設的過程中需要各個主體之間通力合作，沒有哪一個項目是單獨一個部門能完成的。然而，在具體的操作過程中，項目被切分太過零碎，致使海綿城市的建設不能形成一個完整的系統，進而影響海綿城市的建設。比如，在排水的過程中只重視對于污水的處理，卻忽視了對于截流污水的管網建設;在注重排水蓄水功能發揮的時候卻忽視了整個水生態系統的循環[3]。此外，項目未按匯水分區進行打包也是其存在的一個重要問題。

（三）考核機制不完善，績效考核的指標很難形成統一的標準

在海綿城市的建設過程中，不斷引入社會資本進行合作，要想真正從各個方面調動各主體的積極性，必須不斷建立健全相應的績效考核機制，形成一個統一的考核標準。比如，在海綿城市的建設過程中，必須根據本地區的實際情況，指定符合自己標準的績效考核機制和標準，切忌生搬硬套。然而，在實際操作的過程中，績效考核的指標基本雷同，同質化現象十分嚴重。比如，某些地區的績效考核指標與該地區建設的項目和內容不一致，指標的實際操作性不強[4]。盡管在考核過程中建立了相應的考核機制，也設立了相應的考核目標，但是在具體操作過程中很難去落實，考核形同虛設，在很大程度上制約了“PPP”模式的實施。當然，在績效考核指標設定的過程中也未能完全考慮時間維度，因此為日后績效考核的實施產生了消極的影響。

此外，海綿城市在與社會資本合作的過程中還存在一系列問題，如項目回報方式缺乏創新也是存在的重要問題之一。在項目回報的過程中，政府付費是一種最為常見的方式。因此，這就導致了這種合作模式的推行在很大程度上會受到地方政府財力的影響，甚至會對政府產生一定的依賴性。與此同時，這樣的項目回報機制很難充分調動社會主體的積極性，致使項目建設缺乏激烈的競爭，也會導致項目的融資出現一定的困難。

三、海綿城市與社會資本合作應采取的措施

（一）不斷加強各個部門、各區域之間的協調與合作

眾所周知，海綿城市的建設作為一項系統的工程建設，切實需要加強各職能部門之間的相互協調與合作。要想真正實現各部門之間的相互協調與合作，必須形成和完善相應的地方領導機制，尤其是要不斷建設地方領導的責任制，使政府各個部門之間既有分工，又要不斷加強合作。首先，從縱向角度來看，必須確保各級政府之間的相互協調，讓其能統籌管理，權責明確，不僅可以建立跨區域的相互協調的合作機制，而且要在合作的過程中做到權責明確。其次，需要不斷完善和保證各同級部門之間齊心協力、聯合行動。在海綿城市建設的過程中，可以不斷推進相關系統的協調，進而共同推進海綿城市的建設。最后，在進行相關工作協調的過程中，可以組建專門的技術咨詢團隊。通過專業的技術咨詢團隊，使其能更好地協調“PPP”模式中各主體之間的關系，甚至對于一些復雜的權責邊界問題進行認定。當然，專業的咨詢團隊的組建，也必須不斷注意其內部的分工，如建立關于“PPP”模式專業的規劃團隊、技術支撐團隊及監督服務團隊。相信，在專業團隊的幫助下，在各職能部門的相互協調配合下，海綿城市與社會資本合作必將取得巨大的進步。

（二）對項目進行系統分析，科學系統地將所建項目進行打包歸類

在海綿城市的建設過程中，必然會出現多個項目的建設。因此，要不斷協調項目之間的關系，使其更好地促進海綿城市的整體建設。可以對一些海綿建設項目進行系統的打包，打包過程中不僅要考慮本地區的實際情況或者項目建設的實施條件和工程進度，而且要保證系統的打包不能影響區域的完整性，確保績效考核的有效實行。當然，在海綿城市建設項目打包的過程中，必須充分尊重相關部門的職權，確保每一個項目都有一個明確的職權主體。只有這樣，才能最大限度地調動相關部門的積極性，提高其工作效率。

（三）根據本地區實際制定切實可行的全面績效考核機制

實施績效考核制度有利于更加充分地調動各個部門和主體的積極性。因此，實施符合本地區實際的績效考核機制和指標至關重要。一方面，在績效考核指標制定的過程中，需要根據本地區實際來制定，所設置的指標必須根據一定的權重來設置。對于海綿城市建設中要重點建設的項目在績效考核中所占的比例較高。與此同時，可以不斷實行績效考核按效付費機制及指標動態調節機制，必須讓績效考核的指標機制符合變化發展的實際，做到與時俱進。不論采取哪種措施，必須最大限度地調動社會資本參與海綿城市建設的積極性，進而促進城市公共基礎設施建設。

此外，要想真正解決海綿城市與社會資本合作的問題，還應不斷健全相應的回報機制。比如，在海綿城市建設的過程中，可以不斷學習其他國家的先進做法，給社會主體提供更多的機會。同時，可以通過建設特色小鎮、旅游景區或者開發相應的休閑娛樂項目，給海綿城市的建設提供一系列的增值服務。

四、結語

在海綿城市的發展過程中不斷引入社會資本，必將極大地激發社會主體的參與積極性，促進社會公共基礎設施的建設。相信，隨著這種模式的深入研究和發展，必將在社會的更大范圍內使用，也必將有效推動社會的進步與

發展。

參考文獻：

[1]曹曦東，于立.海綿城市建設中對政府和社會資本合作模式運用的思考及建議：以泰安徂汶景區海綿城市項目為例[J].城市發展研究，2018（5）：34-41.

[2]高琳.中國海綿城市PPP項目風險管理研究[D].昆明：云南財經大學，2017.

[3]滿莉，毛依娜.我國海綿城市建設商業模式研究：基于美、德兩國的經驗借鑒[J].地方財政研究，2016（7）：105-112.

[4]仇保興.海綿城市（LID）的內涵、途徑與展望[J].建設科技，2015（1）：1-7.