關于PPP項目政府中長期付費能力的若干思考

武友俠

【摘 要】財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫第8期季報顯示，截至2017年三季度，有近40%的項目為政府付費，加上政府市場混合付費的可行性缺口補助類項目，這個比例逼近80%。

【關鍵詞】PPP項目；政府；付費能力

政府付費是目前我國PPP項目的主要回報機制。財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫第8期季報顯示，截至2017年三季度，有近40%的項目為政府付費，加上政府市場混合付費的可行性缺口補助類項目，這個比例逼近80%。

圖表資料來源：《PPP政府參與付費項目占比提升至八成》，鳳凰網財經：http：//finance.ifeng.com。

大量PPP項目過度依賴政府付費，增加了地方隱性債務風險。“由于PPP項目在論證審核過程中，風險控制環節缺失，加之政府急需通過PPP項目超前建設需求，為政府性債務爆發區域性風險埋下隱患。” ①在國家打響防范化解重大風險攻堅戰的政策環境下，2017年11月主管部門發文要求，各地限期完成項目管理庫集中清理工作，嚴格新入庫項目審核標準，重點做好物有所值論證、財政承受能力論證。

PPP項目政府付費屬于政府方的中長期支付責任，一般來說合作期限在10～30年之間。如果地方政府習慣性犯短視錯誤，對自身財政償債能力盲目樂觀，特別是對中后期財政支出風險預估不足，那么今天如火如荼上馬的政府付費PPP項目，很有可能會成為明天捆綁在地方債上的“最后一根稻草”。

一、大理市洱海環湖截污工程PPP項目政府付費構成

大理市洱海環湖截污工程PPP項目是一個大體量政府付費項目。該項目計劃總投資34.9億元，最終PPP協議簽約控制價為29.8億元，包括6座污水處理廠、235公里環湖污水管渠、22公里尾水輸水管、提升泵站17座。對應的政府付費結構如下：

可用性付費。按照“一次考核、分期支付”方式進行，項目通過竣工驗收后，政府分15年向項目公司支付可用性付費。

污水處理服務費。由政府根據排放水質和水量支付，在排放水質達標的情況下，初始單價按照大理市現行向市第一污水處理廠支付的污水處理服務費單價，確定為1.1元/立方，由政府根據實際處理量或保底水量在運營期內向6座污水處理廠支付污水處理服務費。

截污干管（渠）等運維績效服務費。政府每季度考核，各季度平均得分為年度分：年度分≥90分，政府按付費上限支付；80分≤年度分<90分，政府按付費上限的90%支付；70分≤年度分<80分，政府按付費上限的80%支付；60分≤年度分<70分，政府按付費上限的70%支付；年度分<60分，當年截污干管（渠）等運維績效付費金額為0。

按照上述付費結構，該項目投運后，大理市政府方每年需支付4.9億元，資金來源包括污水處理費2650萬元/年、洱海資源保護費21900萬元/年（擬通過政府性基金預算方式專項用于支付）、上級財政補助8000萬元/年、市級財政一般性預算支出安排16426億元/年。從構成來看，政府性基金預算在該項目政府付費中的占比高達45%，如下圖所示。

二、大理市政府中長期付費風險隱憂分析

大理市為縣級市，支柱產業為旅游業，財政收入十分有限，為減輕大理財政負擔，云南省政府給予該項目大力支持。例如，批準大理收取洱海風景名勝資源保護費，以擴大項目支付資金來源。大理市利用上述財政資源，采用前后補貼結合的方式，沖抵項目總投資，降低政府一般性公共預算支出壓力。因此，從目前及中期看，大理市財政支付能力應不成問題，但從長期趨勢看，大理市財政支出可謂壓力不小。

1.大理市財力十分有限。

從近四年大理市國民經濟和社會發展統計公報來看，該市一般公共預算支出從2014年的42億元增至2017年的54億元，增幅高達29%，而同期一般公共預算收入僅從28億元增長到32億元，增幅為14%，財政轉移支付和各類基金預算等占大理市財政總收入的50%以上。顯而易見，大理市的“錢袋子”并不鼓，怎么花錢還得看上級政府的臉色，以及相關政策的風向。

這里所謂“政策風向”，也與當前主管部門收緊政府付費PPP項目入庫緊密相關。如前所述，政府性基金預算在本項目付費中的占比高達45%，盡管目前主管部門尚未出臺規范使用政府性基金預算作為PPP付費財源的成文規定，但在總體降杠桿、財政支出預算趨緊的政策環境下，不排除下一步會出臺更加嚴苛的規范文件，一旦政府性基金預算收緊，勢必對本項目的政府付費能力構成直接沖擊。

2.大理州財政支出壓力高企。

鑒于大理市財力有限，為了給本項目增信，大理州政府和大理市政府共同參與協議簽署。但從中長期趨勢看，大理州的財政收支狀況也不容樂觀。當地國民經濟和社會發展統計公報顯示，過去四年，大理州的一般預算支出從2014年的243億元，飆升至2017年的338億元，漲幅高達39%，其中2017年同比增長15%；而一般預算收入僅從75億元平緩增長至87億元，財政總收入也并入太大起色。

3.項目公司的管理、技術及專業化運營能力。

本項目體量大，工程技術相對一般的污水處理項目更為復雜，因此采用競爭性磋商的方式進行采購。鑒于多數政府付費類項目缺乏運營，注重短期利益而輕視長期運營，那么在非完全競爭的市場環境中，社會資本方的項目運作能力如何甄別？與項目公司簽訂合同關系的工程承包商、材料供應商等，他們的資質和專業能力如何保證不打折扣？本項目中，社會資本方中信水務產業基金管理公司，是中信集團所屬國內最大的股權投資基金中信產業基金旗下的專業水務投資公司，水務處理能力號稱300萬噸/日。但問題是，面對洱海環湖截污工程大如此之大的工程量，中信水務產業基金管理公司如何將工程層層分解轉包下去，這其中如何保證工程質量大打折扣，如何避免“拉虎皮扯大旗”。

4.“借地埋管”模式下的臨時用地風險不可忽視。

在本項目中，管網建設涉及地下農用地時，政府方負責與用地農民簽署借地協議，然后將土地無償提供給項目公司使用，項目公司施工完成后，再將地表恢復至原狀態，因此項目公司不享有相應的土地使用權。這種“借地埋管”模式暗藏著與農民占地糾紛的風險，因為該項目涉及235公里環湖污水管渠、22公里尾水輸水管，工程量之大、涉及范圍之廣，任何一點涉農糾紛，都有可能引發大面積的利益訴求，給政府后期付費帶來不確定性風險。“如果招標項目中部分存在或全程包含公共設施用地的獲取工作、施工時臨時用地使用權的獲取等工作、項目用地保障工作時，可能會發生用地保障工作出現延誤或費用超額的情況。” ②

三、關于政府付費PPP項目的幾點思考

1.財政承受能力論證如何保證真實性。

政府財政償債能力如何，以及對中后期財政支出風險的預估，這些需要通過財政承受能力論證來給出判斷。“政府有無能力購買這些項目，支付購買資金過程中有沒有支付能力不足風險，這將完全取決于財政承受能力報告，財政承受能力報告的準確性、真實性和公允性將直接關系政府償債風險高低”③這里面衍生出兩個不可回避的問題：

疑問一，專業中介機構的職業素養和職業操守是否過硬？目前PPP市場上有反映，一些中介機構與政府部門利益捆綁，很難保持獨立論證，他們出于既得利益和未來業務增長考量，論證過程中往往看人臉色行事，不能真實反映地方政府財政償債能力，使得專業論證停流于形式，走走過場，屬于“可批性”研究論證，讓一些嚴重“資不抵債”地方政府也能順利通過財政能力論證。

疑問二，主管部門的審核把關是否真正起到“過篩子”作用？目前，財政承受能力論證采用定量和定性分析方法，統籌處理好當期與長遠關系，嚴格控制PPP項目財政支出規模。雖然主管部門21號文件給出了政府付費的具體計算公式，但預測精度有限。“未來年度一般公共預算支出數額可參照前五年相關數額的平均值及平均增長率計算，并根據實際情況進行適當調整。”④這意味著，“未來年度一般公共預算支出額是預測值，時間越長則預測值越不準確” ⑤，無形中增加了政府后期財政支出的風險。

2.政府年度預算和中長期財政規劃如何保持嚴肅性。

為保證中長期付費能力，政府須將PPP項目財政支出納入年度預算和中長期財政規劃，這里面又有兩個問題需要回答：政府年度預算嚴肅性如何保證？中長期財政規劃如何落地？這是對政府契約精神和履約能力的拷問。近年來，我國可再生能源補貼出現巨額虧缺、長期拖欠不決問題，正是對政府預算嚴肅性和規劃科學性的最好拷問。在一哄而上的PPP領域，短時間內，這個問題似乎也很難規避。

3.一般公共預算支出10%的閘閥設置是否合理、能否奏效。

關于10%的上限標準，業界褒貶不一，其適用性受到普遍的質疑。王天義教授認為10%的標準應作為政府主管部門考核自身財政支出風險管理績效的依據，而不是反其道而用之。他進一步指出，國內對PPP項目財政承受能力的論證，關注的是單個項目，缺乏整體規劃和統籌論證。⑥這個問題，正如近些年的項目環評和區域環境之間的矛盾，環境保護主管部門聚焦的是單個項目的環境評價，而不注重從區域發展整體布局上去開展環境影響評價，造成局部對整體背離。從這個意義上說，確保政府付費能力的關鍵在于真正物有所值的項目評估篩選和嚴格績效付費的財政預算支出，“將PPP項目政府付費和可行性缺口補助兩種付費模式納入政府債務管理，建立債務超限預警和項目全生命周期實時監控系統。”⑦

【參考文獻】

① 張凱：《警惕政府付費PPP項目成為政府性債務風險頻發的增長點》，中國審計網。

② 王天義、楊斌：《日本政府和社會資本合作（PPP）研究》，清華大學出版社，第93頁。

③ 張凱：《警惕政府付費PPP項目成為政府性債務風險頻發的增長點》，中國審計網。

④ 財政部：《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）。

⑤ 潘鵬程、陳紅帥：《PPP項目政府付費計算方法存在的問題及改進建議》，《建筑經濟》。

⑥ 王天義、劉世堅、羅桂連、鄔彩霞：《PPP從理論到實踐》，中信出版集團，第198頁。

⑦ 張凱：《警惕政府付費PPP項目成為政府性債務風險頻發的增長點》，中國審計網。