突發公共事件中的政府公信力建設

萬芳芳

【摘 要】政府公信力是連接政府與民眾的橋梁，在突發公共事件中更為重要。本文分析了在突發公共事件中影響政府公信力的因素及政府公信力缺失的原因，探討了提高政府公信力的思路。

【關鍵詞】政府公信力；突發公共事件

中國正處于高速發展的階段，然而突發公共事件卻頻發不斷，給社會帶來的危害也越來越大。這種危害不僅會造成直接的生命、財產損失，而且極易引發社會恐慌心理，影響正常的生產生活秩序，導致社會混亂和不穩定。

各級黨政領導干部作為公共服務的提供者、公共政策的制定者、公共事務的管理者以及公共權力的行使者，在應對突發公共事件的過程中處于極為特殊和重要的地位。政府在第一時間對突發公共事件應對態度和采取的應對措施在一定程度上會影響到政府的公信力，因此進一步研究如何提高突發公共事件中的政府公信力意義重大。

一、在應對突發公共事件中影響政府公信力的因素

政府公信力亦叫社會公信度，是指政府是否作為，能否全面履行公共責任的質量和獲得公眾認同的情況。它是政府行政能力的客觀結果，體現了政府工作的權威性、民主程度、服務質量和法治建設程度。政府公信力是政府依賴于社會成員對普遍性的行為規范和網絡的認可而賦予的信任并由此形成社會秩序。突發公共事件是指，每一個社會系統的基本價值行為準則、社會秩序等產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情景下需要由以政府為核心的公共管理系統做出決策來加以解決的事件。

由于突發公共事件通常具有突發性、緊迫性、威脅性、不確定性、擴散性以及高度破壞性等特征，它往往超出政府常規管理的能力，要求政府能有效迅速應對，并降低突發公共事件對公眾的生命、財產及社會造成的影響程度。在應對突發公共事件的過程中，以下幾個因素會直接影響政府公信力。

（一）政府應對危機的敏銳性

政府在處理突發公共事件中起著主導的作用，其行為時刻處在公眾的審視下。目前政府處理突發公共事件一般是在事后，即在事態達到一定的程度才來發現事情的嚴重性，然而突發事件在演變的初期，政府卻沒有較好的覺察到事態演變的危害性。也就是說，如果政府能在突發公共事件還沒有發展到很嚴重的情況下就能敏銳的意識到問題的嚴重性并且采取有效的手段及時遏制和防范突發公共事件的發生，這樣會使民眾心理的不確定性和恐懼感得到減輕，更能有效遏制部分因事態的演變而過激的行為，自然會提高政府在群眾心理中公信力的程度。相反，如果政府應對突發公共事件，反應緩慢遲鈍并且因此造成了不可挽回的后果，那么必將嚴重影響到民眾對政府的信任程度，降低政府的公信力。

（二）政府應對危機的及時性

在突發事件爆發后，政府在第一時間采取的措施，廣大人民群眾的焦點會全部聚集在政府身上，若能及時采取有效的措施和方法，使危機得到控制或者相對減低危害程度，則會提高政府在人民心里的地位和形象，提高政府公信力。反之，政府在處理突發公共事件時，猶豫不決、舉棋不定，一直等到在危機爆發后并且已經使得突發事件進行過一次或者多次演變形成新一輪的危機，給人民的生命財產及社會產生了巨大的影響之后，才開始采取措施，這無疑會使人民對政府失望，嚴重影響政府公信力。因此，政府在應對突發公共事件時不應猶豫，要及時采取相應的措施和方法。

（三）政府應對危機程序的合法性

依法行政是現代政府從事行政管理活動的基本要求，同時也是行政管理為人民服務的切實保障。在應對突發公共事件中，如果，政府領導者決策能夠依法辦事，在法律規定的范圍內進行，讓自己的行為有合法性依據，就可以有助于增強決策的權威性，有效防止行政權力的缺失和濫用，促使危機決策迅速得到貫徹與執行，從而更好地保護人民的利益。相反，如果政府在危機管理中執法犯法，這將大大降低危機決策的權威性，導致決策不能很好的貫徹與執行，從根本上會沖擊公民對政府信任的程度，最終危害到廣大人民群眾的根本利益。

（四）政府應對危機的民主性

偉大的領袖鄧小平同志說過，“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現代化?！泵裰骰揭嗍怯绊懻帕Φ闹匾蛩?。

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，也是人民當家作主的根本形式。在應對突發公共事件中政府決策要民主化，政府要全心全意地為人民服務，各級干部應該支持人民群眾當家作主，在決策時要充分體現人民群眾的利益愿望，充分尊重人民群眾的意愿和首創精神。政務公開，不搞暗箱操作，讓廣大人民群眾體會到政府確確實實是以人民的利益為先，這樣自然會在群眾面前樹立良好的形象，進而增強政府的公信力。相反，政府在應對突發公共事件時，不以民為本，不以人民的根本利益為出發點和落腳點，則會大大降低政府公信力。

二、突發公共事件中政府公信力缺失的原因

改革開放以來，隨著政府行政管理水平提高和政府行政職能的轉變，我國政府公信力建設有著突飛猛進的趨勢，然而，在政府處理日益頻繁的突發公共事件中，一些地方政府的公信力卻面臨的嚴峻的挑戰。盡管導致這一現狀的原因之一是因為我國正面臨著社會的轉型與發展經濟不平衡等現狀，但是這些客觀的原因并不能全面的分析和解釋問題的所在，政府主觀的執政的意識和能力的不足與欠缺應該給予重視。突發公共事件中政府公信力缺失的原因筆者認為主要有以下幾方面：

（一）政府判斷危機敏銳性不夠

盡管突發公共事件的爆發有著突發性、不可預測性、威脅性和緊迫性，但是其產生并非偶然，它的產生和形成也是有跡可循的。突發公共事件也像我們人類一樣有著生命的周期，有著誕生、成長、成熟和衰亡的過程。因此，在突發事件產生的初期，總會有一些危機出現的征兆或苗頭，只要在危機出現的初期能夠及時判斷危機，采取有力舉措迅速應對，就有可能避免危機的產生和事態的擴大。但是，往往政府在危機的初期并不能很好的預測其產生的后果嚴重性也沒有及時的采取有效的措施，這往往使得危機在爆發后不能得到很好的控制，甚至一發不可收拾，自然，政府的公信力也會受到影響和削弱。

（二）政府行政執法程序不完善

行政執法是依法行政的核心和關鍵。行政執法要按照法定的程序，違反法定程序將導致行政行為無效。行政執法應遵循正當程序原則，即按照公開、公正和效率的標準和要求進行行政執法。然而，一些地方政府在處置群體性事件時并不是按照行政執法法程序來處理，而是壓制事態，當壓而不服時，為了防止激化矛盾沖突，就采取有限讓步與控制并舉的措施，這種處理方式雖然在短時間能從一定程度上緩解了矛盾，但并未能真正的從源頭上解決矛盾。此外，一些地方政府工作人員在處理突發公共事件時，不是主動出面，而是隨意動用具有強制性手段的公安干警或武警來應對事件和群眾，隨意抓人，造成警民嚴重對立，激起社會的公憤。這種沒有嚴格執法，也沒有按照行政執法的程序必然會使得政府與民眾之間的矛盾激發，甚至嚴重影響到政府的公信力，使政府公信力缺失。

（三）政府信息溝通機制不暢通

如今的社會，是一個信息技術飛速發展的社會，尤其是互聯網的普及，打破了政府對媒體一統天下的壟斷局面，使廣大網民不僅成為信息的受眾者，而且成為信息的傳播者。為適應這一要求，政府理應及時公開涉及群眾利益的相關信息，以保障人民群眾的知情權、參與權、表達權和監督權。然而近年來，多起突發公共事件的發生及其影響的擴大大多與政府信息缺乏透明度有直接的聯系。一些地方政府為了掩蓋決策失誤，隱瞞真實信息，故意不向群眾提供信息，在公布相關信息時遮遮掩掩，在造成惡劣影響后才忙于辟謠，才公開部分信息，導致人民群眾對政府信息的信任度大為降低。有的地方政府刻意掩飾那些可能削弱自身權威的信息，而只是提供一些表面的，無關核心的以及對其有利的信息，這也會促使人民群眾對政府的不信任。

（四）政府行政管理水平不高

在社會主義市場經濟條件下，政府行政管理職能主要有經濟調節、市場監督、社會管理和公共服務。政府向公眾提供公共服務是政府的重要職能，也是不可回避的責任。但總的來看，當前我國政府所能提供的公共服務與公眾的實際需求仍然存在不小的差異，主要表現為公共服務產品總量不足、產品分配不夠均衡也不夠公平、公共基礎設施以及社會保障服務體系建設相對滯后，這在一定程度上造成了就業、看病、上學、行路等民生方面的矛盾和問題一時難以得到有效解決。這些問題的長期存在和積壓客觀上容易引發如醫患糾紛群體性事件、企業改制群體性事件、環境污染群體性事件以及征用土地群體性事件等等，由于這類突發公共事件涉及的領域廣、人數多、關系到千家萬戶的民生質量，政府一旦處置不當，就會造成十分廣泛的負面影響和社會震動，不僅容易威脅社會的穩定和安全，而且更會給政府的形象和公信力造成嚴峻的挑戰。

（五）缺乏客觀的政府公信評價機構

隨著社會主義政治建設，人民當家作主的意識越來越高，公眾愿意和希望投身到參與和討論有關政府公信力的問題探討之中。我們可以以制度化的評價的方式對政府公信力做出客觀的估計，讓我們的公民能確確實實的對政府公信力做出評價。然而我國目前缺少這種客觀的政府公信力評價機構，人民并不能很好表達出自己對公信力的滿意程度，政府也不清楚廣大人民群眾對政府公信力確切的程度。

三、提高突發公共事件中政府公信力的途徑

公信力是政府行政能力的客觀結果，體現了政府工作的權威性、民主程度、服務程度和法治建設程度。同時，它也是人民群眾對政府的評價，反映著人民群眾對政府的滿意度和信任度。提高政府公信力，對于加強黨的執政能力，推動經濟和社會的發展，都具有十分重要的意義。提高公信力的關鍵環節是政府自身的建設，筆者認為應從以下幾個方面來提高政府公信力。

（一）完善應對危機的預警機制

1.做好突發事件的預防決策

危機的生命周期包括五個階段：危機醞釀階段、危機的爆發階段、危機的擴散階段、危機處理階段、危機恢復與后遺癥階段。

政府處理危機一般都是在危機爆發以后才開始應對，然而危機爆發以后已經對人民的生命安全、財產等構成了一定的威脅，顯然到那時候的“處理”只能暫時“止痛”，治標不治本。如果政府能事先做好風險評估，防范于未然，危機對社會的破壞則會大大降低。由此，應牢固樹立安全第一的責任意識，切實做好重大決策、安全生產、食品藥品監管、環境污染等涉及人民群眾根本利益的各項工作的風險評估十分必要。同時，在一定層次，一定范圍公開發表評估報告，加強安全預警監測，防患于未然。因此，政府應該建立各種危機應急預案，預設各種突發公共事件的可能性并做好相關的應對措施，建立突發事件的問責制度，使得政府在遇到突發事件時能從容待定，處變不驚得來應對，最大限度的降低突發公共事件造成的影響。

2.加強突發事件處理的常規化建設

政府為了讓危機得到控制，會針對可能發生的或已經發生的危機采取管理的行為，并通過成立相關的組織，建立必要的物資儲備，定期開展預演，進行預演的常規化管理，逐步積累經驗，不斷完善各種應對預案。如此，在突發公共事件剛剛開始的時候，嚴格按照這些預案來進行，使突發公共事件的危害性大大降低。這種常規化的建設能很好的處理和應對突發公共事件，能鞏固政府在人民心中的地位，進而提高政府公信力。當然，要建設這種突發公共事件的常規化建設，并不是一蹴而就，照搬照做，而是循序漸進，因時制宜、因地制宜、不斷的積累經驗，不斷地在實踐中完善。

（二）不斷加強依法行政

1.依法有效應對突發事件

隨著市場經濟的發展和依法治國進程的推進，我國公民依法維權的意識不斷增強，這就要求政府在應對突發公共事件的過程中不宜隨意動用公權力壓服民眾，尤其是要盡可能避免動用警力對待合法維權的民眾，以防止民眾與政府之間出現對立。政府應該不斷強化法治觀念，依法處置突發事件，使問題在法律的框架內解決，切實保護所有公民和法人的合法權益。

2.健全應對突發公共事件的法律法規

當前，一些因政府動拆遷而導致群體性上訪事件頻繁發生的主要原因就是政府相關補償政策缺乏連續性。為此，地方政府有必要進一步健全和完善法律法規體系，在公開有關補償或各種救濟等相關信息的基礎上，制定具有前瞻性、連續性的政策法規，以增強政策法規的適應性和靈活性，以便更好地解決歷史遺留問題和各種復雜的利益糾紛問題。此外，地方政府還應根據當前我國突發公共事件的類別，有針對性地開展多種形式的應急法律和相關應急知識的普及教育，加強對危機管理人員的法律專業培訓，切實提高各級政府工作人員依法辦事的素質，增強依法辦事的能力。

（三）完善政府信息溝通機制

1.完善應急機構，減少管理層次

所謂管理層次，就是在職權等級鏈上所設置的管理職位的級數。當組織規模有限時，一個管理者可以直接管理每一位作業人員的管理活動，這時組織就只存在一個管理層次。而當規模的擴大導致管理工作量超出了一個人所能承擔的范圍時，為了保證組織的正常運轉，管理者就必須委托他人來分擔自己的一部分管理工作，這使管理層次增加到兩個層次。隨著組織規模的進一步擴大，受托者又不得不進而委托其他的人來分擔自己的工作，依此類推，而形成了組織的等級制或層次性管理結構。政府要減少突發公共事件應急管理機構的管理層次，使其機構形成扁平化的機構，這樣有利于縮短上下級距離，密切上下級的聯系，信息縱向流向加快，使上級的政令能很快上傳下達，在一定程度上會提高政府的工作效率，最終提高政府的公信力。

2.健全信息公開制度，加強與民眾的溝通

政府在處理突發公共事件過程中，應該做到快報事實、慎報原因，要本著實事求是的態度，堅持信息透明的原則，快速公布事實真相。一方面通過多種媒體發布緊急安民告示，通過有計劃地選擇關鍵性，權威性的媒體的新聞發言人，在第一時間發布權威信息對事故的發生和應對處置情況做出及時、準確、客觀的報道讓公眾了解事情的真實情況，防止流言蔓延；另一方面建立問詢制度，在突發公共事件的處置期間，安排專門時間讓民眾就突發公共事件中的處置方式和結果（不涉密問題）向政府官員和專家學者提出詢問，并同時允許電視臺、廣播、網絡等媒體進行直播。此外，還可以設立熱線電話及其他途徑反映民聲和解答民眾心中的疑惑，爭取得到群眾的支持和參與。

（四）提高政府行政管理水平

1.以民為本，構建服務型政府

政府必須以公共利益最大化為追求目標，努力提高政府部門服務質量和效率。政府尤其要在加強經濟調節、市場監管的同時，更加重視社會管理和公共服務職能，切實維護好、實現好、發展好人民群眾的根本利益?！八茌d舟，亦能覆舟?！闭趹獙吞幚硗话l公共事件中，如果能以民為本，一切以人民的利益為落腳點出發點，構建服務型政府，不斷能提高政府的行政管理水平，而且有助于政府轉變政府職能和理順部門職責關系，大大提高突發公共事件中政府的公信力。

2.反腐倡廉，加強行政管理作風建設

要提高行政管理水平，就要要聯系實際，深入群眾，不斷發現新情況，解決新問題；一切從實際出發，事實求是，貫徹群眾觀點和群眾路線。政府要不斷推進勤政廉政建設，反對、懲治和預防腐??；要加強行政人員的道德信念和道德教育，建設廉潔奉公、勤政為民、作風優良的公務員隊伍。公務員隊伍質量的改善會大大提高政府的辦事效率，政府會更高效的應對和處理突發公共事件。加強行政管理作風建設，能有效的反腐倡廉。提高政府行政管理水平，更能從政府內部人員來優化政府部門和組織，使政府更加高效、廉潔。這樣，在處理突發公共事件時，無疑會增加人民群眾對政府的信任，提高政府公信力。

3.聯系實際，加強政府績效考核

績效考評是對公務員的工作狀況和結果進行考察、測定和評價的過程。政府績效考核，要一切從實際出發，事實求是。政府要不斷加強政府工作人員進行績效考核，用科學的方法來有效的計算公務員的績效獎金，既能激勵政府公務員積極努力辦事，更能做事盡心盡責，相對提高政府組織的整體效率和效益。加強政府績效考評，不但能提高政府的行政管理水平，還能使政府公務員工作更加公平公正。政府在處理和應對突發公共事件時，一定要聯系實際，加強政府績效考評，這樣人民對政府的滿意度自然會有所提高，在一定程度上有助于增強政府公信力。[1]

4.明確責任，健全行政責任體系

根據現代政府理論，政府所行使的公共權力來源于公民的委托，政府在獲得公共權力的同時也就必須承擔相應的責任，政府也只有真正履行和承擔公民所賦予責任時才是合法的政府，才能贏得公民的信任和支持。因此，在應對突發公共事件時，政府不能逃避責任，應當負責任地處理突發公共事件，保障公民財產和生命安全，果斷及時地回應公民的要求，取信于民。與此同時，明確相關部門的責任，做到行政問責，不推諉、不扯皮，不斷在實際的工作中健全行政責任體系。[2]

（五）建立政府公信評價機構

政府公信力評價應該由一個客觀的、中立的、第三者評價機構進行，目標是保證評價的客觀性和公正性。通過這種評價機構則能對公信力進行比較公平公正的評價，讓我們公民能確確實實的對政府公信力進行評價。筆者認為可以建立相關的非政府組織（NGO）作為政府與民眾之間的一個專門的中介來解決相關的公信力問題，且該組織以處理政府公信力問題為其主要職能，通過公眾和政府的代表民主選舉該組織的領導者和干部以及該部門公信評價的專家，切實維系好政府與民眾的關系，采取科學的評價方式，評價政府的公信力，研究出政府公信力現狀并及時給出相關的建議。

四、結語

政府公信作為一種主觀自愿機制同公共權力的強制機制一起維持社會的穩定和秩序，它可以通過信任的簡化程序在政府與公民之間架起一座橋梁，在復雜的風險社會中維持政府與公眾關系的持續性，構成整個社會穩定的中樞。政府作為社會信用體系建設的示范者、倡導者和組織者，只有具備較高的公信力，才能將依法治國與以德治國統一起來，正確處理改革發展穩定的關系促進經濟社會的全面、協調和可持續發展。政府公信力是社會穩定與發展的前提條件。唯有建立一個政府公信力強的誠信政府，才能保證人民群眾的最根本利益，才能保障國家的長治久安。

總之，政府要有效應對突發公共事件，并在突發公共事件管理與應對中不斷提升政府的公信力。通過完善應對突發公共事件的預警機制，不斷加強依法行政，完善政府信息溝通機制，提高政府行政管理水平和建立政府公信評價機構等途徑確確實實得來提高政府公信力。當然，突發公共事件中的政府公信力建設絕非一朝一夕就能完成的事情，任重而道遠，需要靠政府在應對突發公共事件的過程中不斷積累經驗和教訓。