國內生態環境損害賠償磋商制度對比分析

陳開庭

【摘 要】本文擬以貴州省清鎮市人民法院發出的全國首份生態環境損害賠償磋商協議司法確認書為例，通過對比貴州與紹興在生態環境損害賠償磋商制度建設方的異同，對今后生態環境損害賠償磋商制度的建設與完善提出建議。

【關鍵詞】生態環境損害賠償；磋商；司法確認

一、生態環境損害賠償磋商制度概述

（一）設立背景

2015年12月3日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱“《試點方案》”），首次以文件的形式規定了生態環境損害賠償磋商制度（以下簡稱“磋商制度”）。2017年8月29日出臺的《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱“《改革方案》”）在總結前期試點工作基礎上，保留了生態環境損害賠償磋商制度，并將其作為落實黨的十八屆三中全會部署的一項重要舉措持續推進。生態環境損害賠償磋商制度能夠保證賠償權利人快速與賠償義務人就損害問題進行協商，有效解決傳統單一訴訟“費時耗力”的問題。

（二）磋商制度的原則及法律屬性

生態環境損害賠償磋商制度是指“賠償權利人根據生態環境損害鑒定評估報告，就損害事實與程度、修復啟動時間與期限、賠償的責任承擔方式與期限等具體問題與賠償義務人進行磋商，統籌考慮修復方案技術可行性、成本效益最優化、賠償義務人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達成賠償協議。磋商未達成一致的，賠償權利人應當及時提起生態環境損害賠償民事訴訟。賠償權利人也可以直接提起訴訟?！?/p>

（三）生態環境損害賠償磋商制度的原則

一是合法磋商原則是指磋商過程依據的法律法規規章合法。

二是平等、自愿原則。磋商程序的啟動依據行政機關的主動性，賠償義務機關可選擇接受磋商或不接受磋商。磋商雙方主體一方為企業、組織或個人，為了保證磋商的公平、公正，應確立磋商平等原則。

三是有限性原則，行政機關具有職權性，磋商過程中應限制行政機關自由裁量權空間。

四是考慮義務人賠償能力原則，賠償義務人有能力修復受損生態環境的同時也應適當考慮賠償義務人的實際經濟能力。

五是公眾監督原則?！叭缟婕爸卮笊鐣娴模婕暗讲惶囟ǘ鄶等死娴膽斶M行公示，并邀請專家和利益相關的公民、法人、其他組織參與?！?/p>

（四）磋商制度的法律屬性。針對磋商的法律屬性問題，現無統一的學說觀點，目前主要分為以下三類學說：

第一，民事性質論學說。民事性質論學說認為，我的國憲法第5條、物權法的第48條都規定自然資源屬于國家所有。當所有權為國家所有的自然資源被侵權人侵害時，由國家行政機關作為具體的訴訟代表人平等的與賠償義務人進行磋商協議。生態環境損害賠償磋商是屬于民事私法領域，性質為民事合同。

第二，公法化的民事性質論。環境的損害實質是對環境功能的損害。環境功能的享有主體為社會的不特定多數人。關于對生態環境侵權造成損害的當事人雙方應為社會的不特定多數人與侵權行為人，行政機關在該法律關系中只充當環境公共利益的代表人，與侵權行為人進行磋商，其本質仍為民事合同。磋商只是一種進行環境損害補救的新方法、新舉措。

第三，行政性質論。該學說認為行政機關將磋商作為一種救濟生態環境損害賠償的方法，將私法領域的方法運用到行政法領域?！吧鷳B環境損害賠償磋商蘊含著自由協商的司法領域，但行政機關采取的主動磋商行為應被視為具有一定自由裁量彈性的行政權行使，不能將協商手段的私法性質等同于磋商制度的法律性?！蓖瑫r，“行政機關在協商前的調查行為以及達成賠償合意后的執行行為，應被視為一種體現權利行使的公權行政行為，相關賠償義務人有權利針對該行為進行復議或提起訴訟?！?/p>

二、案情回顧

（一）案例一：貴州省清鎮市人民法院發出的全國首份生態環境損害賠償磋商協議司法確認書案2012年中，息烽誠誠勞務和貴陽開磷化肥共同簽訂了《委托勞務協議》，按照協議由前者將后者生產制造的化肥垃圾運往交椅山渣場，該渣場是由開磷公司所修建。到2012年年底時，誠誠公司在未獲得相關部門批準的情況下將垃圾私自堆放在大鷹田地塊，該行為一直持續到2015年年底。貴陽市生態文明建設委員會在進行常規檢查時，發現存在非法傾倒行為。省環保廳于是委托貴州省環境科學研究設計院對現場進行調查鑒定，并出具了《貴陽開磷化肥有限公司大鷹田廢渣傾倒環境污染損害評估報告》。之后省政府委托省環保廳與誠誠公司、開磷公司就損害賠償問題進行磋商，并達成協議。在雙方當事人同意的情況共同申請司法確認。貴州清鎮市人民法院立案并審查。在經公示后于2017年3月28日，向雙方當事人送達了司法確認書。

（二）案例二：紹興環保部門首次向環境污染企業發起損害賠償

2016年03月15日，紹興環保局工作人員發現，浙江樂祥鋁業有限公司私自排放黃色酸性物質進入河道，并流進了運河。根據環保局的后續調查，樂祥鋁業公司之前并為按照環保局要求將排放口進行封閉，反之作為私自排放廢水的出口。環保局發現該問題時，及時將其封閉。在公安機關管理案件期間，環保局啟動了生態環境損害賠償程序。環保局委托環?？萍挤罩行尼槍ε欧攀聦嵾M行實地調查研究。環?？萍挤罩行慕涍^對排放路徑研究、廢水的暴露程度、河流的受污染程度，認定樂祥鋁業公司對環境損害存在因果關系，并最終認定應承擔68.8萬元。對于后續賠償磋商程序，環保局將會陸續啟動。

三、貴州省與紹興市生態環境損害賠償磋商制度對比

《試點方案》針對磋商制度只進行了抽象規定，并未規定具體規則，方案要求各試點地區根據實際情況大膽創新。依據“依法推進，鼓勵創新”試點原則，各地進行了大量實踐創新。其中最有代表性的當屬貴州省以及浙江省紹興市，由于浙江省沒有省級的方案，所以選用紹興的方案與貴州的方案對比。圖一將貴州省人民政府辦公廳于2017年12月07日印發的《貴州省生態環境損害賠償磋商辦法（試行）》與2016年6月30日紹興市人民政府辦公室印發的《紹興市生態環境損害賠償磋商辦法（試行）》進行了對比，具體細節見表格。

通過圖一可對二者的進行全方面對比，兩部規范性文件都將《生態環境損害賠償制度改革試點方案》鼓勵創新精神貫徹到具體文件中。二者都對磋商的具體規則進行了詳細規定，諸如磋商主體、磋商程序、制定磋商協議等。但二者間仍存在部分不同，最明顯區別在于對“磋商主持”、“與司法銜接”的規定。

貴州省制定的磋商辦法允許第三方調解組織介入主持磋商，同時還規定相關經磋商所達成的協議可以進行司法確認，目的是為了保證協議的可執行性。

紹興市則規定磋商活動由市環保局主持，對于磋商協議可執行性問題，紹興市磋商辦法規定達成磋商協議的，可依法賦予該協議以強制執行效力。

貴州省以及紹興市關于磋商辦法的規定都非常具有可實施性，都是值得其他地區借鑒的有益經驗。綜合觀之，筆者較為認同貴州省關于磋商的具體制度規定，接下來將結合具體案件進行論述：

（一）磋商活動主持者不同

針對“磋商主持”，負責審查確認本案的貴州省清鎮市人民法院審判長認為引入律師協會是創新。在垃圾傾倒案中，承辦該案件的法庭建議貴州省環保廳引入獨立第三方調解組織主持磋商，貴州省環保廳聽取該意見，雙方共同委托具有第三方獨立地位的省律師協會作為該次磋商活動的主持者，接受委托后并確認相應主持人以及相關工作人員。在以往的案件中，多數為人民調解組織進行調解。環境侵權案件具有專業強、技術性需求高等特點，專業人員處理案件則更具專業知識優勢。該次磋商活動的第三方參與者并不局限于省律協，雙方當事人還邀請了環境領域的專家以及常年從事環境保護工作人員，目的是為了保證磋商活動的公平，同時能夠充分利用專業人員的專業優勢。

根據紹興市人民政府辦公室關于印發紹興市生態環境損害賠償磋商辦法（試行）的通知第三條規定由環保局組織與浙江樂祥鋁業有限公司磋商及賠償協議簽訂工作。按照《試點方案》的要求，磋商必須堅持平等、自愿、合法原則。紹興市環保局作為國家行政機關具有天然職權偏離性，市環保局在磋商過程中可能存在濫用職權的情況，如果利用職權引導磋商走向并因此達成磋商賠償協議，那與《試點方案》的磋商精神則會背道而馳。

（二）與司法的銜接不同

“司法確認”為磋商協議與磋商強制執行效力構建橋梁。2017年3月清鎮法院向雙方當事人送達了司法確認書。雙方當事人簽收之后則表明磋商賠償協議具有了法律強制力。若誠誠公司與開磷公司不履行賠償協議，遲延履行賠償協議或者存在其他導致不能如期履行義務的違約行為，省環保廳有權利到清鎮法院申請強制執行，貴州省清鎮市人民法院可對息烽誠誠勞務公司和貴陽開磷化肥公司進行強制執行。磋商作為一種新途徑被引入環境損害賠償中來，但其核心仍是雙方合意。協議的過程本質為雙方討價還價的過程，所達成的協議是具有行政性質的協議還是具有民事性質的協議，目前學界以及實務界都無相對統一定論，如果枉然認定為行政性質協議，那是否存在變換磋商性質嫌疑。在此情形下，貴州省政府創新的提出了將協議進行司法確認，賦予司法的強制力。一方面能夠避開磋商屬性不確定問題，另一方面能夠盡快使受損害環境得到修復。反觀樂祥鋁業排污案，紹興市人民政府辦公室關于印發紹興市生態環境損害賠償磋商辦法（試行）的通知第二十條規定，磋商一經達成就具有強制執行力，這將會導致三方面不足。首先，磋商是介于和解與調解之間，磋商協議是以雙方意思自治達成合意為前提。依據民事訴訟相關理論可知磋商協議并不具有強制執行力，執行與否依據當事人的自愿。其次，磋商協議的強制執行力性質存在行政領域執行力與司法執行力相混淆的可能。協議并不為司法機關所做的裁判，當然不具有司法執行力。如果性質為行政執行力，其缺陷在于執行力弱。最后，磋商作為民事領域一種解決糾紛方式，適用到行政領域之后所達成的協議即具有強制執行力，有變換性質嫌疑。將貴州省與紹興市進行綜合對比，貴州省的磋商辦法規定更具有實踐操作性。

四、結語

貴州作為7個改革試點之一，在解決案件時，創新大膽的運用磋商彌補傳統賠償訴訟費時耗力的問題。雙方當事人共同委托具有獨立地位的第三方組織進行主持，并邀請相關環境領域專家以及實務人員參與磋商活動。磋商活動開展之前，環保廳已經對環境損害事實進行了詳盡調查并制作出相關報告。達成賠償協議后，在雙方當事人同意的情況下共同將賠償協議向相關法院申請司法確認，確保賠償協議的可執行性。貴州省政府創新的引入獨立的第三方調解組織主持調解，并發出了全國首份司法確認書，從實質上豐富了試點方案的內容，具有很大的實踐意義，是值得肯定的。但該制度尚為年輕，仍存在諸多不足，諸如磋商的法律屬性問題，想必隨著時間的推移，該制度會變得更完善。