非政府組織參與對行政管理體制的作用分析

陳怡楓 任志奮

【摘 要】隨著市場經濟的發展和政府職能的轉變，我國非政府組織也逐漸發展并日益在公共管理中發揮重要的作用。本文首先介紹了非政府組織的內涵與特征，闡述了當代非政府組織參與行政管理的法律地位與非政府組織參與行政管理的闡述的重要作用，在分析我國非政府組織參與行政管理存在問題的基礎上，提出如何建立非政府組織與政府良性互動的行政管理體制的具體對策，以期能夠促進非政府組織更好地協助行政管理的運行。

【關鍵詞】非政府組織；參與；行政管理體制

20世紀后期，隨著后工業社會的來臨，人類化會表現出風險社會的特點，社會變得高度復雜和高度的不確定。世界各國行政改革的基本取向是將公共部口“私有化”，把大量公共部口從政府機構中剝離出去，以實現行放國家的瘦身和福利國家的減負。在另一方面，“私有化”表現為國家退出被它所侵占的領域，并嘗試恢復它與市民社會原來的邊界[1]。但實際的改革進程造就了以非政府組織為主要特征的新市民社會的興起。它具有獨特的歷史使命，不同于之前存在于歷史上的市民社會的自愿組織，也不同于市民社會的私人部門，而是在他們之外的一種全新的“第三部門”。

一、非政府組織的內涵與特征

（一）非政府組織的內涵

長期以來，非政府組織（Non-government organization）這一概念是在西方語境下被我們認識的，它最初出現在 1945年6月簽訂的《聯合國憲章》的第71條里，該條授權聯合國經濟與社會理事會“應與非政府組織就其職權范圍內的事項進行咨商”。近十幾年來，非政府組織在全球范圍內作為一股新生力量廣泛參與到社會政治經濟生活的各個領域中來，并對社會經濟的發展起到了極其重要的作用。就非政府組織的概念來講，由于此概念涉及的范圍較廣、并且組織團體類型眾多，所以至今并沒有一個很嚴格的定義。在通常意義上來講，非政府組織指的是政府以外的非企業性的社會組織。一般都將其表述為“非營利組織、公民社會、第三部門、志愿者組織、草根組織、免稅機構、慈善組織”等等，這些稱謂由于表述的主體、場合、側重點的不同而不同，非政府組織與非營利組織、NGO、第三部門、民間組織、社會團體等概念所對應的主體大都是指政府和市場之外的那部分公共領域，概念本身并無楚漢界限之分，不過是因為表述的背景、主體、場合的不同而略有差異。

（二）非政府組織的特征

關于非政府組織的概念目前還沒有形成一個具有明確的內涵和外延的術語，但是非政府組織是存在共性的。美國學者薩拉蒙和安赫爾認為“凡是具有組織性、民間性、非營利性、志愿性和自治性特點的組織，就是非營利組織，在此基礎之上，若一個組織再具有非政治性和非宗教性的特征，那么，該組織就可以認為是非政府組織了”[1]。首先非政府性，是給政府組織的最核心的屬性，從根本上區別于政府主體。非政府組織的決策和行為不受政府的控制，它的主張也不代表國家和政府的立場；其次非營利性，它是非政府組織區別于企業和政府的特殊的產權形式，這體現了非政府組織的資產帶有公益性質，不是以營利為目的的；再者組織性，它是有一套完整的內部規章制度的設立，有明確的角色與任務的分配；有職權等級體系以保證每個成員的行為與組織目標相符合；有交往體系即體現不同成員之間的相互從屬關系；有目標準則，用于評估和檢查組織的成果以及組織中個體的活動成果；最后具有自治性，自治性是指非政府組織是獨立的自治組織，它們并不是依附于政府、企業或任何其他組織的，它們能夠進行日常的自我管理并具有獨立的決策能力，包括人事、財務等方面的決策。非政府組織的自治性主要體現在它們獨立于政府的社會性格，與政府之間既能互補又可以相互監督。

二、當代非政府組織參與行政管理的法律地位

從行政管理法律關系的角度，非政府組織參與行政管理的法律地位可分析為：或者代表國家或人民履行公共管理職權，或者以相對人或相關人地位享有或行使針對國家的權利。就我國先行法律規定來看，非政治組織參與行政管理的形式有以下方式：一是非政府組織依據法律法規授權或委托享有和行使行政職權，是法律法規授權的行政主體。國家通過立法，將傳統意義上由國家行政機關行使的公共權力明確規定由非行政機關組織行使。比如：我國注冊會計師法第7條規定：“國家實行注冊會計師全國統一考試制度。注冊會計師全國統一考試辦法，由國務院財政部門制定，由中國注冊會計師協會組織實施。”二是非政府組織根據自治章程享有或行使對行業內、組織內、地域內成員的公共管理權力，是公共行政主體。例如：中華全國律師協會章程第2條規定：律師協會是由律師組成的社會團體法人，是律師的自律性組織，依法對律師實施行業管理。三是非政府組織受到行政主體的管理，是行政相對人，非政府組織作為行政相對人，既是行政管理的對象，也是行政管理的參與主體，也是有權監督主體啟動對行政管理行為的監督，與行政主體形成的行政法制監督關系的參與主體。

三、非政府組織參與行政管理的作用

（一）非政府級織促進公共性的擴散

人類社會的治理過程是一個不斷增強公共性的過程。在農業社會，社會治理幾乎不存在公共性的問題，因為農業社會的絕大多數決策都是由統治者做出決定，農業社會都是服從于維護封建統治的需要。可以說，公共性是產生于工業社會，在工業社會中，社會刮泥的技巧和方法不斷發展，為了滿足更多人的需求，決策的公共性不斷增強，漸漸的，政府成為了公共性的主要承擔者。但這其中也存在這不少問題，比如政府無法充分實現公共性，公共利益無法得到充分的體現。由于非政府組織的參與，在社會治理過程中承擔了部分原本是由政府來承擔的公共職責，所以公共性不再局限于政府，公共性得到了擴散。非政府組織為什么能夠承擔公共性，這是因為非政府組織本身的公共性特征，但非政府組織與政府組織又有不同，

非政府組織在承擔社會治理責任的同時，實現公共利益，促進行政過程的公開性等方面都促進了公共性的擴散。正是因為非政府組織促進了公共性的擴散，導致了實質公共性的實現，從而促進了服務型政府的產生。

（二）非政府組織促進領域融合

自工業社會以來，便出現了私人化和公共化兩個領域，這兩個領域是產生是人類社會發展進步的客觀結果，也是人們對自身利益不斷重視的產物。隨著社會不斷進度，漸漸發展公共范圍和私人范圍在不同程度不同領域內存在融合的現象。在這一進程中，非政府組織應運而生，非政府組織既是領域融合的產物，它又在另一方面促進了領域融合。非政府組織由于具有公共領域、私人領域和日常生活領域的特點，因而能夠成為領域融合的組織基礎，成為不同領域聯接的中介。所以說，非政府組織能夠在某些程度上做到政府組織無法做法的事情，幫助政府組織更好地完成行政管理。

（三）非政府組織促進合作治理

自二十世紀以來，社會治理取向一種主動參與治理的社會治理模式，而且以強調合作治理為主。公民主動參與助力對改變目前社會治理的困境有一定推動作用，但是并不能完全解決管理行政面臨的各種問題。隨著全球化進程不斷加快，社會變得更加復雜和不確定，各種社會問題也應運而生，在這種情況下，單一化個人化治理被合作治理所取代，在這其中，非政府組織發揮了重要作用。非政府組織雖然不如政府組織般在社會治理管理中發揮著主導和明確作用，但是其作為一種新型組織結構，并不滿足在社會治理中處于邊緣位置，而是想充分發揮其作用。在非政府組織進行狂會治理的過程中，實際上促成了一種服務型社會治理模式，即合作治理模式。

四、我國非政府組織參與行政管理存在的問題

我國非政府組織發展較晚，相應的文化環境和制度背景還不健全，非政府組織的權利，往往被認為是公權和私權的混合體，行政管理體制一定程度上限制非政府組織發揮作用。當然我國非政府組織在參與行政管理過程中還存在不少問題，主要有一下幾個方面：

（一）對非政府組織參與不予重視

政府主體容易將非政府組織看作為一種對政府權威的挑戰力量，在政治秩序中存在的一定潛在的威脅。這些對非政府組織的作用的不同看法，造成對非政府組織的重要性認識不一致。因此，行政主體對非政府組織參與的漠視、不支持、甚至敵對態度打壓了非政府組織參與的積極性。有些行政機關由于受傳統高權行政觀念的影響，理解和支持公民參與的意識淡漠，，對基于主觀權利的公民參與還故意刁難，設法逃避，更不要說對基于客觀權益的非政府組織的參與了。主要做法就是行政不公開，故意封鎖消息；或者直接對非政府組織的參與進行打壓、排斥甚至報復。

（二）非政府組織參與行政管理的制度不健全

隨著市場經濟的快速發展，非政府組織的出現已經成為了一種不可抵擋的趨勢。首先，法律的滯后性注定了非政組織出現無法獲得合法地位，因此也無法享受政府提供的有利資源和福利政策的情況。同時，政府為了在初期對非政府組織達到全面掌控的目的，實施嚴格限制非政府組織的登記注冊的政策。這些行為對散在個體而言，達到了有組織的社會參與，實現社會有序發展，但在非政府組織而言，阻礙了有組織性的社會參與進程。其次，保障非政府組織參與行政管理的制度不健全。我國現行的行政程序法關于相對人參與已經有相應的法律保障，如《行政處罰法》關于陳述、申辯、聽證制度的規定等；關于行政相關人的參與也有相應的規定，如《行政許可法》關于利害關系人參與聽證的相應規定；但關于公眾參與、尤其是非政府組織代表公眾參與的制度規定較少，即便有了一些粗略的規定，但還可能被行政機關合理規避。例如，我國《價格法》第23條規定：制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。

（三）非政府組織自身能力的欠缺

由于我國非政府組織發展的歷史并不長，社會資源也不夠充足，加上法律政策上的不利因素，使得我國非政府組織在數量上雖然有了大幅度的提高，但都普遍存在著自身局限，這也是抑制非政府組織發展的主要原因。目前，我國的非政府組織普遍存在缺乏合理的治理結構的問題，這包括組織內部決策機構、執行機構和監管機構的權責分配機制不明晰，沒有形成“分權和制衡”的關系，這就可能導致組織內部難以預防腐敗行為、難以隨著環境的變化進行自我調節、難以有效調動員工的積極性等問題的發生，最終將導致非政府組織缺乏可持續發展的能力。同時，非政府組織發揮其功能的程度是與其社會動員能力密切相關的。我國非政府組織真正開始發育的時間并不長，又受到行政力量、法律環境的不完善、文化傳統和思想觀念等客觀因素的影響，導致我國非政府組織處于一種公益不足的狀態中，導致其社會動員能力明顯不足，無法充分地履行自身的社會職能。

五、建立非政府組織與政府良性互動的行政管理體制

我國社會的改革正在從經濟領域逐步向社會領域深化和發展，在社會管理實踐中，僅靠以政府為主體的社會管理體制已經不適應市場經濟的發展要求，合理發揮非政府組織的作用，實現社會管理的社會協同已經成為社會管理創新的關鍵。要實現非政府組織與政府良性互動的行政管理體制的發展，就必須加大對非政府組織的扶持力度，健全行政管理體制中對非政府組織的管理，培育非政府組織的自治能力和參與能力。

（一）加大對非政府組織的扶持力度

在我國社會管理實踐中，以政府為主體的社會管理體制已經不能適應市場經濟發展的要求。現階段，我們應該改變以往“強國家、弱社會”的模式，建立一種“強國家、強社會”的模式。政府并非萬能，也不是社會管理的唯一主體，社會管理多元化主體的發展方向是市場經濟發展的必然要求。建立健全社會管理的多主體、多元化的治理模式將成為我國社會管理創新的關鍵。非政府組織是黨聯系廣大人民群眾的紐帶，是政府連接市場和社會的橋梁，是構建社會主義和諧社會的重要力量。加強對非政府組織的扶持和監管，構建政府與非政府組織的合作機制，對于推進我國社會管理的創新具有十分重要的意義。所以，政府應該逐步放松管制，變控制為引導，努力實現政府與非政府組織在社會管理領域中的互動與合作。

（二）健全行政管理體制中對非政府組織的管理

相關法律制度對非政府組織的發展具有十分重要的影響，政府應為非政府組織參與公共行政創造條件，如提供信息，進行技術培訓，提供資金支持，更主要的是提供制度支持。我國既尚無統一的非政府組織法律制度，又無有相應的制度規范法律法規的授權行為和行政主體的委托行為，被授權組織和被委托組織行使職權的行為也需要相應法律制度的規范和支持。因此，面對這種狀況，行政主體一方面應當在深入調研和廣泛征求意見的基礎上，確立我國非政府組織發展的基本法，明確國家利益和原則，對非政府組織的發展從總體上做出規定。

通過制定法律的形式，出臺一系列科學分類監管原則和專項法規，包括修訂和完善現行的《社會閉體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，同時制定和頒布關于行業協會、公益機構、慈善組織等的專項管理條例，逐漸形成對非政府組織分類監管的行政法規體系；另一方面適時的推出相關的行政法規，主要包括對非政府組織的行政指導、社會監督、稅收減免等方面作出原則性的規定。

（三）培育非政府組織的自治能力和參與能力

公民法律文化的核心在于參與，在于積極地參與公共事務，而非政府組織參與是公民參與的組織化體現和保障。當代中國正處于建設社會主義市場經濟和社會主義民主政治的重大社會變革時期，要想拔得頭籌首先，要培育公民的主體觀念，培育公民法律文化。只有公民的法律觀念提高了，社會整體法治氛圍才能不斷形成，公民參與行政管理的能力和水平才能不斷提高。對公民角色的培育至少可以通過三種適當的形式：正式的制度化教育、公民社會的行動和政治參與本身。制度化教育可以通過學校教育和社會教育施行，社會行動和政治參與本身則需要據全社會之力，不斷深入。其次，要支持和幫助建設公民組織。公民組織一般是指相對獨立于政治國家與市場組織的公民群體和社會組織，主要有政黨、非營利性公共組織、群眾志愿性社團、基層群眾性自治組織等。所以國家在公共權力的行使和公共事務的治理領域，必須依賴公民組織。

六、結語

綜上所述，非政府組織參與行政管理的法律地位可歸納為：以行政主體地位代表國家或人民履行公共管理職權，或者以相對人或相關人地位享有或行使針對國家的權利。我國非政府組織發展較晚，相應的文化環境和制度背景還不健全，行政管理體制也沒有提供足夠的參與空間，從而制約了非政府組織參與行政管理。因而，可以通過由政府組織對非政府組織加強扶持力度，健全非政府組織管理的制度，培育非政府組織的自治能力和參與能力，建設公民法律文化等途徑建立非政府組織與政府良性互動的行政管理體制。

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