美國特色小鎮環境建設經驗與中國策略

崔彩賢 閆閣

摘要：在鄉村振興戰略和建設美麗中國背景下，特色小鎮是綠色發展中的一個新亮點，探討中美兩國特色小鎮的環境建設問題，對兩國未來發展具有現實意義。本文首先闡述中國特色小鎮建設的環境要求，分析中國特色小鎮環境發展所面臨的困境，再通過論述美國特色小鎮環境建設的經驗，嘗試為中國特色小鎮環境建設提供重要參考策略。

關鍵詞：美國 特色小鎮 環境建設 中國策略

中圖分類號：TU984? 文獻標識碼：A? 文章編號：1009-5349（2019）05-0235-04

當代中國，特色小鎮既是新型城鎮化的重要載體，也是鄉村振興的基礎環節。世界范圍內小鎮林立，瑞士的達沃斯充分利用阿爾卑斯山的自然環境和地理優勢，打造了歐洲最大的高山滑雪場，因旅游勝地、會議中心而聞名全球;日本上勝小鎮是一個建制鎮，但它在全球備受關注，其宣稱在2020年成為世界上首個無垃圾的生活區，目前該鎮已是日本乃至世界范圍內資源循環利用的模范小鎮;美國莫里斯小鎮被《金錢》雜志列為最宜居城鎮之首;英國的溫莎小鎮因政府對該地區具有歷史價值建筑物和鄉村農田景觀風貌的保護，最終以溫莎古堡和英國王室為主要特色的文化旅游項目而發展起來。橫觀這些聞名全球且以強勁發展力而獲得持續關注的特色小鎮可以發現，良好的生態環境和專門的特色產業是這些小鎮聞名遐邇的重要基礎。中國特色小鎮培育正在進入下半場，既有成功的經驗，也有失敗的教訓，但宜居的生態環境是各類特色小鎮環境建設的重要一環。

中美兩國均設置鎮一級行政區劃單位，但兩國“鎮”的含義不盡相同。根據《中華人民共和國城市規劃法》，小城鎮是指除設市以外的建制鎮，包括縣城，而我國廣義的小城鎮，除了狹義概念中所指的縣城和建制鎮外，還包括集鎮的概念。建制鎮是農村一定區域內政治、經濟、文化和生活服務的中心。而國外的小鎮主要有兩種類型：第一種是政府統籌規劃建設的小鎮，如英國政府在19世紀頒布的《新城法案》，利用小鎮的建設和發展來緩解英國大城市當時所面臨的人口壓力。第二種是由于當地企業以及居民的支持并且結合了政府的輔助而形成的小鎮。這種因人口和企業選擇而出現的小鎮在眾多國家中普遍存在。那么何為特色小鎮？特色小鎮的概念來源于建制鎮，用建制鎮的一部分來創建特色產業的小鎮即為特色小鎮。國家發改委發布的《關于加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》明確界定了特色小鎮的概念，即指聚焦特色產業和新興產業，集聚發展要素，不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺。

一、中國特色小鎮建設的環境要求

（一）政策制度層面

1.國家政策制度

2016年7月，住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部聯合發布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，明確要求特色小鎮的培育要圍繞特色鮮明的產業形態、和諧宜居的美麗環境、彰顯特色的傳統文化、便捷完善的設施服務、充滿活力的體制機制展開，提綱挈領地指明了特色小鎮綠色發展的標準。10月8日，國家發展改革委出臺了《關于加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》，該《意見》就加快美麗特色小（城）鎮建設提出了十條要求，明確提出各地區要注重綠色引領，致力于建設美麗宜居新城鎮，在強調保護自然、人文景觀的同時，統籌推進植物、河流、大氣等生態要素的良好發展，構建協調的生產生活環境。10月10日，住房城鄉建設部聯合中國農業發展銀行出臺了《關于推進政策性金融支持小城鎮建設的通知》，明確規定金融支持的范圍包含“提升小城鎮公共服務水平和提高承載能力為目的的基礎設施和公共服務設施建設”，這為污水處理、垃圾分類等環保設施的配置提供了資金保障。2017年4月，中國建設銀行與住房城鄉建設部聯合發布《關于推進商業金融支持小城鎮建設的通知》，進一步將居民環境改善設施工程、綜合環境整治工程和傳統文化保護工程等建設作為商業金融支持的范圍。

2017年5月，體育總局辦公廳下發《關于推動運動休閑特色小鎮建設工作的通知》;6月，農業部市場與經濟信息司出臺《關于組織開展農業特色互聯網小鎮建設試點工作的通知》;7月，國家林業局辦公室下發《關于開展森林特色小鎮建設試點工作的通知》，這些政策性文件均強調培育單一產業主導型小鎮，不論運動休閑小鎮、農業特色互聯網小鎮還是森林特色小鎮，它們都是根據區域發展的實際情況和核心競爭力，以當地自然生態風光為基礎，因地制宜而規劃建造的小鎮，符合宜農則農、宜工則工、宜游則游的規劃標準。

截至目前，特色小鎮已歷經三載風雨，對小鎮環境的保護與治理早已從頂層設計進入實踐探索中，全國各地掀起小鎮建設的高潮。嵌入在特定生態景觀和地理區域中的特色小鎮，為中國城鎮化進程和鄉村振興戰略提供了動力支持。

2.地方政策制度

培育特色小鎮并非國家主動實施的戰略措施，而是地方先于國家的發展策略，浙江省是全國特色小鎮建設名副其實的“領頭羊”。2015年4月，浙江省人民政府發布《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》，首次明確了該省的產業定位，引導企業圍繞七大產業開展創新生產。同時，力爭通過3年的培育創建，規劃建設一批產業特色鮮明、體制機制靈活、人文氣息濃厚、生態環境優美、多種功能疊加的特色小鎮。浙江省從宏觀層面著力構建特色小鎮綠色產業、綠色生活、綠色環境，深入踐行“綠水青山就是金山銀山”的發展理念。西藏自治區緊隨其后發布了《特色小城鎮示范點建設工作實施方案》，在堅持以人為本、注重民生、保護生態、和諧發展等原則的前提下，保護區域自然景觀和弘揚藏族民族特色，加快市政基礎設施建設，規范推進少數民族小鎮的環境治理。2015年10月，海南省人民政府通過《海南省百個特色產業小鎮建設工作方案》，規定培育特色小鎮應堅持生態保護優先原則，充分利用當地各種資源，整合自然、文化等發展要素，將“美麗環境”作為新的經濟增長點。同時，海南省政府為特色小鎮建設也提供了多元政策支持，例如土地、財政、金融等，這無疑成為小鎮發展強有力的保障。2016年6月，《重慶市人民政府關于培育發展特色小鎮的指導意見》指出，按照“三特色、三集聚”目標，力爭在“十三五”期間建成30個左右在全國具有一定影響力的特色小鎮示范點，推動形成一批產城融合、集約緊湊、生態良好、功能完善、管理高效的特色小鎮，這一目標為打造特色鮮明的主導產業和營造優美宜居的人居環境提供了有力的抓手。

此后，特色小鎮的建設如火如荼開展，甘肅、安徽、遼寧、河北、山東、內蒙古等各個地區均出臺了培育特色小鎮的政策性文件，為特色小鎮的環境建設提供了保護與治理的策略支持。

（二）個人需求層面

我國特色小鎮門類眾多，有康養小鎮、運動小鎮、農業小鎮、旅游小鎮、科技小鎮、教育小鎮等，國家緊扣產業、居住、文化、設施服務、體制機制五大層面制定評選標準，總體而言特色小鎮建設的核心是宜居。“特色”是小鎮發展的強勁動力，但“綠色”是小鎮發展的重要保障，小鎮環境建設必須保證人與自然和諧共存的前提下，極大地滿足人們對于居住、工作、游玩環境的需求。

特色小鎮并非單一的產業功能區，而是集文化、旅游、產業、居住于一體的多功能服務平臺。對于居民、工作者而言，小鎮是其生活的重要場所，環境質量與他們的生活質量息息相關。新鮮的空氣、優美的自然風光、獨特的人文景觀等宜居的生態環境牽動著小鎮居民、工作者的每一根神經，而這些環保亮點也正是小鎮對外展現自我形象的一張名片。居民與工作者在小鎮中暫時逃離城市的喧囂，回歸自然，遠離霧霾之擾，享受小鎮給其的“凈氣、凈土、凈水”。對于到訪小鎮的游客而言，小鎮雖只是暫時的休憩、游玩之地，但在旅游行業競爭日趨激烈的境況下，毋庸置疑，良好的生態環境是小鎮受到青睞的重要因素之一，因此，游客往往對小鎮環境建設的期望值較高。浙江省人民政府發布的《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》和江蘇省發布的《省政府關于培育創建江蘇特色小鎮的指導意見》明確規定，所有特色小鎮要建設成為3A級以上景區，旅游產業類特色小鎮要按5A級景區標準建設。此后，全國多個地區均采用此標準對小鎮景觀進行規劃與設計，人與山水的和諧共處成為游客對小鎮環境建設的愿景。

宜居宜業宜游的特色小鎮讓居民、工作者、游客能夠充分享受“詩與遠方”的生活狀態，增加了人們對所處環境的認同。一方面所處環境滿足了人的多元需求，如休憩、運動、休閑、娛樂等;另一方面，人們受所處環境深刻影響，如小鎮當地的文化內涵與歷史發展經由環境設計得到充分的體現，從而讓人們能夠感同身受。

二、中國特色小鎮環境建設的現實困境

（一）經濟利益驅動小鎮建設

目前，土地和財政是國家培育特色小鎮的主要支持，同時政府也允許社會資本進入小鎮建設中，特色小鎮逐步進入建設的高潮期。但是，近年來特色小鎮建設項目頻頻被開發商和管理者“綁架”，不少開發商打著特色小鎮的旗號暗地推行房地產項目，這與宜居宜業宜游的小鎮定位背道而馳。

1.開發商在特色小鎮中逐利

國家發改委發展規劃司副司長陳亞軍在首屆特色小鎮與田園綜合體研討會議中發表觀點，認為“特色小鎮受一些房企的追捧，主要是因為解決了拿地貴的問題，特色小鎮的占地面積往往要十幾平方公里，以特色小鎮名義向政府拿地成本相對較低，但這和特色小鎮建設的初衷是相背離的”。國家鼓勵培育特色小鎮，給予各地區政策性扶持與優惠，形成了開發商建設特色小鎮的“拉力”。同時，“房子是用來住的，不是用來炒的”，伴隨著近年來泡沫經濟的影響，城市中房地產行業進入“冷冬”，開發商建設特色小鎮的“推力”增強了，在推力和拉力的作用中，開發商將目光投至特色小鎮項目，小鎮“房地產化”傾向愈演愈烈。

目前，眾多房地產商轉戰投資特色小鎮，這是小鎮發展的一個良機，但這背后隱藏著陷阱。一些開發商將特色小鎮作為聚寶盆，通過低價拿到土地后，對小鎮建設進行系統規劃，但在施工中開發商只注重住宅區和商業區的建設，等樓房建設完成后，便不再注入資金配置相關環保設施，更無視自然和人文景觀的建設，導致形成“假特色小鎮，真地產項目”的局面。開發商是逐利者，其建造的只是冷冰冰的房子，而特色小鎮是產、城、人、文的結合體，其背后需要良好環境、文化內涵與人文精神的支撐，兩者存在本質差別。在我國西部地區，尤其是農業特色小鎮的建設中，部分開發商采取此種“假小鎮”的開發模式，最終造成一大波爛尾樓的產生。

2.建設者、管理者在特色小鎮中逐利

在鄉村振興戰略背景下，如何建設、運營特色小鎮影響小鎮核心競爭力的提升，但是近年來建設者、管理者在小鎮中逐利的現象屢見不鮮。弄虛作假、偷工減料的建設行為與流于形式的管理將部分小鎮推上風口浪尖，導致這些小鎮在評審中被降格。

在前期的對外宣傳中，特色小鎮的各種建設材料和設施都被貼上“綠色”“環保”“生態”的標簽，然而這只是建設者的障眼法，環保材料往往性能較好，但價格不具有優勢，建設者為了將政府的資金中飽私囊，采用以次充好的環保材料，有些小鎮甚至不采取環保措施，這些不當的環境建設行為得不償失，往往會帶來新的環境問題。另一方面，特色小鎮建設完成后，環保設施的日常維護費用成為小鎮投資者的一項高昂支出，不少投資者為了降低運營費，私自關停環保設備，導致這些集約、高效、智能的設施無法發揮作用，難以確保特色小鎮污染物得到有效處理。

（二）政策制度可操作性不強

理論指導實踐，但在特色小鎮環境建設開始前，國家和省政府出臺的政策性文件呈現出各種各樣的問題。我國從2015年起發布了眾多培育特色小鎮的相關文件，體現了全國上下對小鎮環境建設的重視，但這些文件基本停留在號召上，呈現原則化特點，總體要求性和原則指導性條款較多。不論國家級還是省級文件均缺乏環境建設的具體實施細則，缺少針對性和可操作性條款，導致環境建設在小鎮中難以落地，例如在特色小鎮評選中，采取地方推薦或中央審批的方式，各地選擇標準不一致所帶來的公平性問題很難避免。同時，如何處理特色小鎮運營中出現的突發環境問題？有哪些部門負責小鎮環境的定期檢驗等？國家和省政府出臺的政策制度都沒有對此進行具體規定，這成為實踐中的模糊地帶。除此之外，尤其是省級出臺的一些文件，忽略了當地的實際生產要素和發展情況，部分有關特色小鎮環境建設的條款呈現“假大空”特點，刻意模仿其他地區的建設成果與發展模式，而這些懸浮在空中的政策制度使特色小鎮的建設流于形式。

（三）環保意識落后

特色小鎮建設者、管理者以及居民環保觀念的滯后和環保意識的淡薄是影響小鎮環境質量的重要因素。尤其西部地區特色小鎮內的大多數居民由于文化水平普遍不高，整體素質偏低，對小鎮整體自然環境和歷史遺跡等人文景觀的重要性認識不足，缺乏綠色生活理念，所以對環保的積極性和熱情度較低。建設特色小鎮是景觀由規劃走向現實的重要過程，但部分小鎮存在盲目跟風、脫離三農、產業混亂等現象。同時，管理作為小鎮運營的重要環節，部分管理者采取粗放模式，缺乏人性化管理等，造成小鎮發展后勁不足。要解決小鎮的環境問題，迫切需要小鎮居民和管理者轉變環保觀念，增強保護意識，這樣才能真正推動小鎮建設走向健康發展之路。

三、美國特色小鎮環境建設的經驗

杰克·舒爾茨在2016年研究美國特色小鎮時將美國的特色小鎮分為宜居宜業類、旅游類、休閑類、音樂和藝術類、獨特的活動項目類、退休生活類、制造類、高科技類、醫療類和教育類，而這十類特色小鎮凸顯出一定共性，即將環境問題作為發展問題看待。美國不斷協調經濟發展與環境保護的關系，積極采用先進的科技手段對小鎮的污染情況進行治理，以高新技術、特色旅游等生態產業引領小鎮的未來發展走向。

（一）堅持綠色發展原則

美國作為一個發達國家，其城鎮并非一直擁有良好的自然環境條件，也曾遭遇過生態環境的破壞，“先污染，后治理”同樣是美國走過的老路，但美國政府轉變發展理念，對大自然產生敬畏，堅持綠色發展原則，這意味著美國不再單純追求金錢利益而忽視生態平衡，尤其在特色小鎮管理和規劃方面，美國人更注重追求人與自然的和諧相處。

曾有學者將美國特色小鎮致勝的經驗總結為“三分靠建設，七分靠管理”，尤其是美國特色小鎮垃圾分類回收管理的經驗值得眾多國家學習。美國小鎮在垃圾回收領域實施計量用戶收費制，一般指根據垃圾的排放量向家庭收取相應的費用，以此減少用戶的垃圾量。美國有兩萬多家垃圾回收公司給居民提供垃圾回收服務，當然這項服務并非免費的，政府向居民收取一定的“衛生服務費”。美國人對小鎮規劃具有獨特方法，注重長遠性與合理性，主要有以下四點要求：一是盡可能滿足人的生活需要;二是充分尊重和發揚當地的生活傳統;三是最大限度地綠化和美化環境，追求人與自然的和諧;四是塑造城鎮不同的特點和培育有個性的城鎮，將以人為本與注重自然的精神貫穿在小鎮建設的始終，這成為美國眾多特色小鎮赫赫有名的重要原因。例如，特色農業納帕谷小鎮，處于丘陵地帶，該地早春和夏日擁有較好的溫度和光照條件，是種植葡萄得天獨厚的地理位置，因此國家在此地規劃發展種植業，通過延長產業鏈，在保護生態環境的前提下提高經濟效益，最終納帕谷憑借“農業+文旅”的發展模式聲名大噪。

（二）政策制度約束性強

在美國，特色小鎮伴隨著城鎮化過程而發展起來，在發展過程中聯邦和州政府發布眾多文件來規范小鎮的環境建設，總體而言，法律文件在小鎮環境建設中發揮著關鍵作用。美國采用混合立法模式，在綠色產業和循環經濟的發展過程中逐步建立了完善的法律保障體系，比如1970年美國制定了《國家環境政策法》，1980年修訂了《資源保護和回收法》，1990年制定了《污染防治法》，除了這些基本法之外，各州還制定了不同形式的有關環境保護的法律法規。同時，為了防止環境污染，聯邦政府和州政府制定污染控制標準，嚴厲查處小鎮中的污染源，對污染主體進行處罰，多途徑減少小鎮企業和居民的污染行為。

在美國，每個小鎮都擁有完善的規章制度，這些規章制度具有強制性，大多基于自治的約定或管理規定而產生，因此自然對全鎮居民具有普遍約束力，每個居民都必須無條件遵守。同時，在這些條款的約束下，公民在小鎮中形成強烈的主體意識和保護環境的責任感。

（三）環保意識強

美國人環保意識的轉變，貫穿于美國現代化全程，體現為由機械征服自然的觀念到后來的資源保護主義再到生態中心思想。隨著社會對于環境保護的重視，人們對于環境保護的觀念也在與時俱進，蕾切爾《寂靜的春天》的出版，為全球人類環境保護意識敲響了警鐘，將環保事業推進一個新的發展階段。民權運動的逐漸興起，美國民眾對于環境保護的意識也空前覺醒，公眾對于環境質量有了更高的要求，這推動著美國環境保護的新發展。同時，美國是一個移民國家，政府更注重對公民意識的培養，在公民教育中尤其重視法治和環境保護教育，因此，美國人從內心深處向往建設美好的生態環境，對聯邦和州政府的環境建設策略能夠積極踐行。如今，在美國幾乎看不到臟、亂、差的小鎮容貌，美國人會自覺對垃圾進行分類投放，但他們曾經也采取“一鍋端”的行為，為何會發生這樣的轉變？美國垃圾分類標準的嚴格執行、政府的環保教育推廣和細致的法律法規的執行促使公民必須提高環保意識，而高度自覺的環保意識成為約束公民行為的內心法則。

四、特色小鎮環境建設的中國策略

環境問題是人與自然不相協調造成的結果，更是經濟發展以犧牲生態環境為代價的后果。中國特色小鎮的環境建設必須落實十八屆五中全會提出的“綠色發展”理念，貫徹可持續發展戰略，圍繞宜居的生態環境建設采取多元措施。

美國是一個自由的國度，其小鎮建設追求個性與特色，但我國為了貪大求全，小鎮建設呈現千鎮一面的現象，機械照搬照抄，缺乏創新性。因此，建造特色小鎮時要結合當地的自然條件，立足地區特點打造小鎮景觀特色。我國東、中、西部各個區域有自己鮮明的地域特點，東部地區臨海，地理優勢顯著;中部地區地勢平坦，有巨大的景觀設計空間;而西部地區深入內陸，有獨特的文化氛圍，立足自然條件建設小鎮，能夠防止定位趨同，展現特色小鎮的獨特魅力。同時，在特色小鎮建設中國家應引導公民樹立綠色理念，增強公民的環保意識。一方面，提高小鎮規劃管理人員和公眾的環保知識水平，這種認識能力的提高可通過宣傳教育的方式實現。另一方面，政府和有關部門可以定期組織有關小鎮環境保護的學術講座，邀請一些專家、學者或當地具有相關專業知識水平的人員開展學術活動，引導大眾樹立環保理念。國家要進一步加強對政策的優化，使文件細則能夠在實踐中為我國特色小鎮環境建設保駕護航。2017年5月住建部發布《關于做好第二批全國特色小鎮推薦工作的通知》規定，禁止以房地產為單一產業以及打著特色小鎮名義搞圈地開發的建制鎮被推薦為特色小鎮，這一文件有利于管理者和建設者正確規范自己的行為，摒棄逐利觀念。但是，“房地產化”傾向在實踐中依然存在，因此，如何使國家和省級政策性條款在小鎮建設中落到實處值得我們深入思考，增強政策性條款的約束力和可操作性具有現實意義，這有利于減少開發商、投資者破壞生態的行為，對建設生產、生活、生態“三態融合”的特色小鎮具有推動作用。

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責任編輯：張蕊