外匯管理政策回望：深化市場化改革 打好防范化解重大風險攻堅戰

文/本刊記者 靖立坤

2018年，跨境資本流動總體穩定，外匯市場供求基本平衡，經常賬戶收支繼續保持在合理區間。

2018年是全面貫徹黨的十九大精神的開局之年，也是改革開放40周年。在這一年中，外匯管理部門堅持服務實體經濟發展，各項外匯管理改革持續推進。一方面，持續深化外匯管理改革，擴大外匯市場開放，服務國家全面開放新格局：有序推進人民幣資本項目可兌換，保障外商投資合法權益；豐富交易產品和工具，擴大境內、外參與主體，建設開放的、有競爭力的外匯市場；不斷提升貿易投資自由化便利化水平，支持貿易新業態、新模式發展；促進“一帶一路”建設，穩步推進自貿區、自由貿易港等外匯管理改革開放試點。另一方面，綜合施策，打好防范化解外匯領域重大風險攻堅戰：建立健全跨境資本流動的“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體管理框架；嚴厲打擊虛假欺騙性交易、地下錢莊、非法外匯交易平臺等外匯違法犯罪活動，維護匯市場的良好秩序，維護國家經濟金融安全。此外，繼續加強外匯儲備經營管理能力建設，繼續優化資產擺布，不斷完善多元化運用，積極服務國家戰略大局。上述一系列成就的取得，為改革開放40周年交上了一份滿意的答卷。

記者從深化改革與防范風險兩個維度，回顧了2018年的重點外匯管理政策。

深化市場化改革 服務全面開放新格局

再啟QDII 額度審批

時隔36個月之后， 2018年4月11日，外匯局宣布再啟 QDII（合格境內機構投資者）額度審批。之后，先是4月末QDII投資額度增加至983.33億美元，在原本899.93億美元的基礎上，新增了83.4億美元；之后經過數次擴容，外匯局官方數據顯示，截至11月29日，QDII投資額度為1032.33億美元。業內人士普遍認為，這是我國外匯領域擴大對外開放的重要事件，可以進一步滿足我國居民財富配置的多元需求。

對于本次啟動的QDII額度審批，外匯局在總結過去經驗的基礎上，按照宏觀審慎管理思路，遵循市場化原則，針對不同行業資產管理的特點，按機構類型（分為保險類、證券基金類、銀行信托類）、QDII機構管理的資產規模、內控合規的監管評價，以及提交申請的時間順序（先到先得）等，制定了公開透明公正的配置機制，以更好地滿足境內市場主體跨境資產配置的需求，落實習近平主席在博鰲亞洲論壇2018年年會上提出的擴大開放的要求。

開放是雙向的，不僅有“請進來”，還有“走出去”。招商證券首席宏觀分析師謝亞軒表示，推進QDII制度改革，打響了博鰲亞洲論壇后在外匯領域改革開放的第一槍。謝亞軒認為，由于QDII涉及資本流出，此次外匯局的做法，可以認為是我國外匯管理政策全面回歸中性，外匯流動形勢和國際收支形勢全面正常化的標志性舉動。

另有業內人士表示，推動QDII業務實施的各項工作，不僅響應了國家提出的擴大開放的要求，是金融領域一系列開放舉措的重要環節，同時，也有利于跨境資本的均衡流動，平衡外匯收支。從微觀層面看，充足的QDII額度，一方面可滿足境內居民不斷增長的境外投資要求，幫助投資者通過合法、專業的途徑來進行境外市場投資；另一方面，也為專業機構提供了更加廣闊的舞臺，有利于其發展核心競爭力，進而提升自身的國際實力。

QDII改革使境內個人的境外投資更加便利，提高了資本項目下的自由度。但在推進改革、放開額度的同時，也要注重防范風險，加強對資金流出方面的管理，建立長期的、市場化的監測預警機制。對于國內投資者來說，伴隨投資渠道的拓寬，投資風險也會隨之加大。海外市場環境復雜，交易規則和稅收、法律制度不同于國內市場，投資者須根據自身的實際情況理性進行投資。

大幅松綁QFII政策

2018年6月12日，外匯局發布《合格境外機構投資者境內證券投資外匯管理規定》；同日，央行會同外匯局發布《關于人民幣合格境外機構投資者境內證券投資管理有關問題的通知》，旨在完善合格境外機構投資者（QFII/RQFII）境內證券投資的相關管理，進一步便利跨境證券投資。

此次新政的主要措施包括：一是取消了QFII資金匯出20%的比例要求，QFII可委托托管人辦理相關資金匯出。二是取消了QFII、RQFII本金鎖定期的要求，QFII、RQFII可根據投資情況匯出本金。三是允許QFII、RQFII開展外匯套期保值，對沖境內投資的匯率風險。

在新規實施后，QFII、RQFII資金進出得到了大幅松綁。

起步于2002年的QFII制度，是我國資本市場對外開放的標志性事件之一。16年來，經歷過數次放寬投資范圍和額度，QFII從無到有，并逐步發展壯大。

過去對QFII每月資金匯出、QFII和RQFII本金鎖定期的限制要求，一定程度上是為了防止因資金集中大規模流出而對外匯市場產生沖擊。但自匯改之后，人幣匯率穩定性大大提高，抗風險的能力也日益增強。

此外，隨著中國經濟的不斷發展，QFII和RQFII投資體量不斷增大。截至2018年5月底，累計有287家QFII機構合計獲得994.59億美元、196家RQFII機構合計獲得6158.52億元人民幣的投資額度。QFII總額度已經達到1500億美元左右，RQFII總試點規模達到19400億元人民幣左右。不斷發展的投資體量也需要進一步松綁相關限制。

此外，2014年至2017年期間，滬股通、深股通、債券通陸續開通，QFII和RQFII通道不再是外資投資中國內地資本市場的唯一選擇，互聯互通渠道以其投資低門檻、結算靈活、匯入匯出無限制等特點，迅速成為外資投資中國內地的主要渠道。而自2018年5月1日起，滬港通、深港通每日額度擴大四倍，又進一步提高了其競爭力。在此背景下，取消對QFII和RQFII的多項限制，有利于QFII和RQFII和滬股通、深股通站在同一起跑線上，豐富海外投資者進入A 股市場的途徑和渠道。

中銀國際研究報告認為，此次有關QFII和RQFII政策的改革，順應了時代背景，將在一定程度上縮小QFII、RQFII通道和互聯互通間的差異性。這對于QFII改革進程來說，也是一個新起點。

事實上，在今年多項政策推動下，國內的QFII、RQFII機構也在不斷增多。Wind的數據顯示，截至2018年12月13日，QFII機構已達316家，合計額度達1005.57億美元；RQFII機構達245家，合計額度達6426.72億元。

總體上來說，松綁QFII和RQFII的諸多限制，增加了資本流動的自由度，提高了境外資金投資A股市場的便利度和積極性，也提升了海外投資者對 A 股市場的信心。

持續開展法規清理

為深入推進“放管服”改革，便利市場主體更好地了解外匯管理政策法規，促進貿易投資便利化，2018年10月16日，外匯局宣布廢止和失效17件規范性文件，并修改了部分法規條款。

此次宣布廢止和失效的17件規范性文件涉及進口付匯、服務貿易、外債、國際收支申報、結售匯周轉頭寸、結匯統計等多項業務，以及金融機構、企業、個人等多類主體的外匯管理。廢止或失效的主要原因是管理內容改變、適用期已過或調整對象已消失。

值得注意的是，外匯局就本次廢止、失效和修改的規范性文件，做出了兩項特別說明：其一，關于宣布《關于核定2015年度境內機構短期外債余額指標有關問題的通知》（匯發〔2015〕14號，下稱“14號文”）失效。根據外匯局的說明，2017年人民銀行發布《關于全口徑跨境融資宏觀審慎管理有關事宜的通知》（銀發〔2017〕9號，下稱“9號文”），規定“自本通知發布之日起，為外商投資企業、外資金融機構設置一年過渡期，過渡期內外商投資企業、外資金融機構可在現行跨境融資管理模式和本通知模式下任選一種模式適用。過渡期結束后，外資金融機構自動適用本通知模式”，其中適用的“現行跨境融資管理模式”即是按照14號文執行。目前，9號文中規定的“一年過渡期”已結束，據此宣布14號文失效，外資金融機構將自動適用9號文辦理相關業務。其二，關于修改了《關于進一步改進和調整直接投資外匯管理政策的通知》（匯發〔2012〕59號，下稱“59號文”）及《關于印發〈外國投資者境內直接投資外匯管理規定〉及配套文件的通知》（匯發〔2013〕21號，下稱“21號文”）的相關條款。根據外匯局的說明，此次修改取消了59號文和21號文中關于外商來華直接投資前期費用額度及前期費用賬戶有效期的要求，旨在更好地推進直接投資領域的外匯管理改革，提升外商來華直接投資的便利化程度。

近年來，外匯局一直注重提高政策透明度，并為此做了很多努力。一方面，堅持持續開展法規清理工作，自2009年至今，已宣布廢止和失效外匯管理法規文件900余件；另一方面，及時公布法規清理結果，在外匯局政府網站逐一標注宣布廢止或失效的法規文件目錄，并自2010 年以來，堅持每年都通過政府網站公布現行有效的外匯管理主要法規目錄，目前為每半年更新一次。

外匯局相關負責人表示，在法規清理過程中，一般采用日常工作和定期清理相結合的方式。一是日常“立新”時，逐條分析現行外匯管理法規相關條款內容，對同一業務的不同規定盡量加以整合，對同一事項有重復要求或規定不一致的文件，宣布廢止或失效。 二是堅持定期集中清理。要求全系統至少每兩年開展一次法規定期清理，全面摸清外匯管理法規的底數，集中廢止、修改或失效與當前管理實際不符、或適用期已過、或調整對象已消失的文件。

目前，法規清理工作進展順利，社會公眾反映良好。下一步，外匯局將長效推進法規清理，不斷提升跨境貿易投資的自由化、便利化水平。

外匯支持自貿區建設

2018年年初召開的全國外匯管理工作會議指出，要進一步提升跨境貿易投資自由化、便利化水平，支持外貿創新發展，穩步推進自由貿易試驗區的外匯管理試點。之后，浙江、天津、重慶、湖北、陜西、遼寧等多地自貿區也相繼出臺外匯管理改革試點的相關措施。外匯支持政策主要體現在以下方面：

一是著力于降低制度性交易成本和時間成本，不斷加大簡政放權力度，提升貿易便利化程度。如允許區內A類企業無需開立待核查賬戶，貨物貿易收入可直接進入經常項目外匯賬戶，以減少企業出口收入入賬環節；推進電子單證審核等便利化措施。

二是放寬區內跨國公司外匯資金集中運營管理業務準入條件，可便利更多跨國企業利用境內、境外兩個市場，靈活調撥境內、外成員企業之間的資金余缺，提升資金使用效率。

三是允許境外機構境內外匯賬戶（外匯NRA賬戶）結匯，吸引了更多的境外資金流入自貿區，有助于提升境外企業在區內銀行的資金使用效率。

四是進一步放開外匯衍生品交易市場，明確自貿區內具備人民幣與外匯衍生產品業務資格的銀行，可以按照外匯管理規定為自貿區相關業務提供人民幣與外匯衍生產品服務；對于按規定可開展即期結售匯交易的境外機構，注冊且營業場所在自貿區內的銀行，可以為其辦理人民幣與外匯衍生產品交易。

五是允許自貿區內融資租賃業務收取外幣租金，有利于促進區內融資租賃業務和相關產業的發展。

六是實施宏觀審慎管理，防范跨境資本流動風險。為應對自貿區開放背景下的金融風險，有關支持政策，細化了自貿區內機構、個人數據報送、單證留存的要求，加強了對自貿區外匯業務的非現場統計監測；同時，進一步完善外匯收支預警指標體系，對異常或可疑情況進行風險提示，并根據相關法規對違規行為進行檢查和處罰。

業內人士表示，各地出臺的外匯支持自貿區政策具有極強的可操作性，有利于引導金融支持實體經濟發展，加快推動高水平的貿易和投資便利化，更好地為經濟發展服務。

2018年11月23日，自貿區深化改革創新再迎政策“大禮包”——國務院《關于支持自由貿易試驗區深化改革創新若干措施的通知》出臺。該通知提出了53項改革舉措，其中包括支持自貿試驗區內符合條件的個人按照規定開展境外證券投資。在多位自貿區金融機構的人士看來，隨著自貿區個人投資海外證券市場“啟動”，自貿區內零售金融業務將迎來蓬勃發展期；這也意味著資本項下個人對外投資放開更近了一步，因而需要更為穩妥的實施細則。

綜合施策 防范化解金融風險

規范銀行卡境外提現

自2018年1月1日起，《國家外匯管理局關于規范銀行卡境外大額提取現金交易的通知》正式實施，主要包括以下四方面的內容：一是個人持境內銀行卡在境外提取現金，本人名下銀行卡（含附屬卡）合計每個自然年度不得超過等值10萬元人民幣；二是將人民幣卡、外幣卡境外提取現金每卡每日額度統一為等值1萬元人民幣；三是個人持境內銀行卡境外提取現金超過年度額度的，本年及次年將被暫停持境內銀行卡在境外提取現金；四是個人不得通過借用他人銀行卡或出借本人銀行卡等方式，規避或協助規避境外提取現金的管理。

目前，銀行卡已成為個人出境使用最主要的便利化支付工具，個人出境旅游、商務、留學所涉食、宿、行、購等經常項下交易，均可以使用銀行卡支付，且不占用個人便利化年度5萬美元的購匯額度。同時，為滿足個人境外小額現金支付需求，同時防范洗錢犯罪風險，自2003年以來，銀行卡在境外提取現金實施額度管理，至2017年年底，每卡每年不得超過10萬元人民幣。

在非現金支付日益普及和便利的情況下，境內個人在境外大額提取現金并不正常。國際監管經驗也表明，大額現金交易往往與詐騙、賭博、洗錢、恐怖融資等違法犯罪活動有關，因此，全球普遍加強了對大額現金的管理。近幾年來，人民銀行、外匯局及其他監管部門在反洗錢、賬戶分類、銀行展業、外匯檢查等領域持續從嚴管理，防控銀行卡成為各類違法犯罪活動的渠道。此次發布《通知》，是“三反”監管體制機制建設的必要舉措，可進一步防范銀行卡在提取現金領域的違法犯罪活動。

外匯局相關負責人表示，完善銀行卡境外大額提取現金管理，不影響個人正常交易。一是不影響個人境外正常提取現金。據統計，2016年81%的銀行卡境外提取現金低于3萬元人民幣。此次規定境外提取現金年度額度為10萬元人民幣，在滿足持卡人在境外正常提取現金需求的同時，可以有效抑制少數違法違規人員大額提取現金。二是不影響個人在境外的持卡消費。新規主要是規范銀行卡境外大額提取現金，個人出境旅游、商務、留學所涉食、宿、行、購等支出，均可以使用銀行卡支付。

針對社會公眾普遍關心的個人便利化額度問題，上述負責人表示，此舉并不會占用個人便利化年度5萬美元的購匯額度。同時，為防范部分持卡人惡意提取現金，超過年度額度的個人，本年及次年將被暫停持境內銀行卡在境外提取現金，并將視情節嚴重程度，按《中華人民共和國外匯管理條例》有關規定進行處罰。

需要強調的是，外匯局對銀行卡境外提取現金明細信息的查詢有嚴格的保密規定，任何信息的使用都將在法律、法規的規定范圍內，并要求各發卡金融機構妥善保管暫停持境內銀行卡在境外提取現金個人的信息。

外匯局同時提示，個人在境外提取現金應注意保障自身權益。一是合理規劃用匯需求，減少攜帶和使用大額現金，避免人身和財產安全遭受類似搶劫等不法侵害。二是注意用卡安全和信息保護，避免銀行卡被他人盜用，影響正常交易。三是依法合規使用銀行卡，不借用他人銀行卡規避額度管理，也不向他人出借銀行卡，避免被不法人員利用從事違法犯罪活動。

聯合打擊網絡炒匯

在“互聯網金融”迅速發展的大背景下，打著“互聯網金融”旗號的非法金融活動日益猖獗。尤其是近年來多次爆出騙局的非法網絡炒匯，不僅擾亂了金融秩序，也給社會穩定帶來較大隱患。

IGOFX、ItraderFX、BMFN博美、EWG、Formax福億……觸目驚心的詐騙金額、血本無歸的投資者，多地頻發的互聯網外匯交易平臺跑路事件、沉渣泛起的炒匯騙局，最終的罪魁禍首就是外匯交易平臺。

2018年9月14日，人民銀行、公安部、外匯局三部門聯合發布《防范外匯按金風險 謹防財產損失》的提示，明確凡未經批準的機構擅自開展外匯按金交易的，均屬于違法行為；客戶（單位和個人）委托未經批準的機構進行外匯按金交易的，也屬違法行為。

事實上，國內各監管部門早已明確指出，任何形式的外匯保證金交易均屬違法行為。目前，我國金融監管機構尚未批準任何機構在境內開展外匯保證金業務。基于此，各地警方和外匯管理部門一直在不斷提醒炒匯的風險。

從已查處的網絡炒匯案件看，按照炒匯平臺的不同，可以把網絡炒匯騙局分為兩類：一是直接對接境外合法外匯交易平臺的代理交易；二是以境外正規交易平臺為幌子，以高額回報為誘餌，私自設置虛假網絡交易平臺，通過操控虛假平臺騙取投資者錢財。兩類網絡炒匯行為均不合法，社會公眾可以從核實其資質及識別其常用騙術兩個方面，洞穿其非法面目。

投資者輕信虛假宣傳參與非法網絡炒匯，主要原因在于其對合法正規的外匯投資渠道和理財產品了解不夠，以及受投機心理的影響。

隨著金融改革的深化和外匯管理政策的不斷完善，合法的外匯理財渠道越來越多。現階段合法的外匯投資渠道主要有三類：一是購買銀行的相關外匯理財產品。目前，銀行外匯理財產品主要有個人外匯實盤買賣業務交易、外匯期權交易、遠期結售匯業務等，投資者可以做一些套利保值或者規避匯率風險的投資。二是投資B股。境內居民可以開立B股股票賬戶，將本人合法持有的外匯用于投資B股。三是投資于各類QDII產品。境內居民不能對外直接投資，也不能通過公司到境外炒匯，但可以通過購買相應的QDII基金，由后者到境外投資。

參與非法網絡炒匯，既會面臨較高的資金損失風險，也會面臨被依法追究法律責任的風險。因此，投資者應當選擇合法的外匯投資渠道，并綜合考慮風險承受能力和理財收益等因素，合理規劃個人外匯投資，以保障自身財產的安全。

加大違規案例公布力度

2018年12月6日，外匯局在官網通報了15個外匯違規案例，并且首次點名出口未收匯企業，同時將處罰信息納入中國央行征信系統。

這是2018年內的第六次通報，也是自2017年以來的第十次通報。業內人士認為，這可以看作是外匯局加強監管的一個縮影。

2017年以來，為了貫徹落實國務院關于打好防范化解金融風險攻堅戰的工作部署，外匯局進一步加大了檢查和處罰力度。數據顯示，2018年1—11月，全國查處外匯違法違規案件3434件，同比增長17.7%；罰沒款9.2億元人民幣，同比增長32.4%。從違規資金流向看，涉及跨境資金流出的違規行為占比仍較高；從違規渠道看，涵蓋對外擔保、貨物貿易、服務貿易、經常轉移等；從涉案主體看，銀行、個人、企業均有涉及，第三方支付機構和學校也有少量違規案例出現。

其中，企業和個人的非法外匯交易行為主要包括貿易公司的逃匯、虛假貿易融資，以及個人非法買賣外匯、轉移資產等。

在企業、個人辦理外匯業務的過程中，銀行對于交易是否具有真實性本應把守第一道關口，起到“看門人”的作用。但實踐中很多銀行存在審核不嚴、不到位的情況，導致了外匯違法違規行為的發生。如銀行辦理轉口貿易時，僅以貨權單證的真實性作為判斷是否違規的證據，忽視了企業經營范圍不合常理、交易特征不合常理以及交易運輸信息不合常理等問題；辦理內保外貸簽約及履約購付匯時，未按規定對擔保項下資金用途、債務合同、預計還款來源等進行盡職審核和調查。

對于違法違規行為，外匯局采取了警告、罰款、沒收違法所得、暫停業務、追責責任人、實施“關注名單”管理等處罰措施；而最近一次案例通報中，首次提出違規主體將被納入中國央行征信系統。這可能會對企業在商業銀行的信貸活動產生一定的影響。

短時間內多次公布違規案例，顯示出外匯局對于外匯違法違規行為的“零容忍”態度。外匯局相關負責人表示，下一步將繼續加強外匯市場監管，對各類外匯違法違規行為保持高壓態勢，不斷加大處罰力度，嚴厲打擊虛假、欺騙性交易和非法套利等資金“脫實向虛”的行為，維護健康、良性的市場秩序。

境內外匯市場供求基本平衡

我國外匯市場的供求主要由兩部分組成：一是銀行結售匯差額；二是境內銀行、境外清算行等市場主體在銀行間外匯市場上的外匯買賣。如2018年11月份，客戶的遠期結售匯變化使得銀行向市場增加了112億美元的外匯供給，與銀行結售匯逆差實現了供需基本平衡。在境內外匯市場供求基本平衡、匯率折算以及資產價格變動等因素的綜合作用下，2018年11月末，我國外匯儲備余額為30617億美元，較10月末上升86億美元（見圖1）。

圖1 2015年以來銀行代客結售匯變動趨勢（單位：億美元）

當前外匯市場預期總體穩定

首先，隨著市場環境的變化，2018年11月以來人民幣兌美元匯率總體趨升，市場主體的匯率預期合理分化，使得11月銀行遠期結售匯簽約連續第3個月保持順差，推動銀行部門向市場增加外匯供給。其次，企業利用外資、對外投資、跨境融資、內保外貸等保持基本穩定；個人購匯繼續呈現穩中有降的態勢，2018年10月和11月，個人購匯規模均處于今年較低水平，11月同比下降9%（見圖2）。

圖2 2015年以來遠期結售匯變動趨勢（單位：億美元）

近一段時期，國際環境錯綜復雜，外部壓力持續存在，但我國外匯市場總體保持了雙向波動、基本穩定的格局，沒有出現趨勢性的變化。這一方面體現了我國經濟平穩運行的根本性作用；另一方面，也說明外匯市場參與主體更趨理性，適應外部環境變化的能力在不斷提升。未來，我國將堅持深化市場化改革、擴大高水平開放，保持經濟持續健康發展。這有助于進一步夯實我國外匯市場穩定的基礎。

非銀行部門跨境收支規模有所增長

2018年11月，銀行代客涉外收付款規模為6092億美元，環比增長10%；凈流出222億美元。其中，涉外收入2935億美元，增長8%；涉外支出3157億美元，增長13%（見圖3）。

圖3 2015年以來銀行代客涉外收付款情況

經常賬戶呈現凈流出

2018年11月，經常賬戶凈流出283億美元。其中：服務貿易凈流出116億美元，增長2%；初次收入和二次收入凈流出122億美元，增長51%。

資本和金融賬戶凈流入規模有所增長

2018年11月，資本和金融賬戶凈流入56億美元，環比增長2.1倍。其中，直接投資凈流入6億美元；證券投資凈流入77億美元，增長12.9倍；其他投資凈流出27億美元，下降3%。

從幣種看，本外幣均呈凈流出態勢

2018年11月，跨境資金本幣凈流出折162億美元；外幣凈流出61億美元。11月份，銀行代客涉外收付款中以外匯結算的金額為4762億美元，占銀行代客涉外收付款總規模的78%；以人民幣結算的金額折1330億美元，占銀行代客涉外收付款總規模的22%（見圖4）。

圖4 2015年以來銀行代客涉外收付款幣種情況

中間價和交易價走強

11月末，人民幣兌美元匯率中間價和交易價分別收報6.9357和6.9590，分別上漲0.4%和0.2%（10月為分別下跌1.2%和1.5%）。交易價圍繞中間價波動，日均最大波幅0.32%，高于10月的0.26%。11月份，人民幣對歐元、日元和英鎊匯率中間價分別累計升值0.02%、升值0.7%和貶值0.2%（見圖5）。

圖5 2005年匯改以來人民幣兌美元匯率中間價

境內遠期人民幣走強

11月末，境內1年期人民幣兌美元匯率報6.9200，人民幣較10月末上漲0.6%；遠期美元貼水228個基點，較10月擴大148個基點（見圖6）。

圖6 2012年1月以來境內外人民幣兌美元1年期遠期匯率