淺談基層檢察機(jī)關(guān)省統(tǒng)管后的內(nèi)部控制建設(shè)

牛津

摘 要：內(nèi)部控制建設(shè)是基層檢察機(jī)關(guān)在適應(yīng)省統(tǒng)管環(huán)境下，對人財(cái)物的垂直管理所提出的更新更高的要求。筆者結(jié)合自己在基層檢察機(jī)關(guān)日常財(cái)務(wù)工作中的實(shí)踐與認(rèn)識，從內(nèi)部控制的基本原則與建設(shè)現(xiàn)狀及問題著手，進(jìn)而從加大宣傳、合理配置、加強(qiáng)制度、拓寬渠道四個方面提出幾點(diǎn)粗淺建議。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制建設(shè);檢察機(jī)關(guān);內(nèi)部控制制度;科學(xué)配置

中圖分類號：D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）02-0156-02

一、內(nèi)部控制概述

（一）內(nèi)部控制概念的提出

內(nèi)部控制的概念最初是由美國提出的，他們在1936年頒布的《獨(dú)立公共會計(jì)師對財(cái)務(wù)報(bào)表的審查》中首次定義了內(nèi)部控制：“內(nèi)部稽核與控制制度是指為保證公司現(xiàn)金和其他資產(chǎn)的安全，檢查賬簿記錄的準(zhǔn)確性而采取的各種措施和方法。[1]”。之后，美國審計(jì)程序委員會多次修改了這一定義，并最終在1973年美國審計(jì)程序公告55號中對內(nèi)部控制制度進(jìn)行了重新解釋：“內(nèi)部控制制度有兩類：內(nèi)部會計(jì)控制制度和內(nèi)部管理控制制度。內(nèi)部管理控制制度包括且不限于組織結(jié)構(gòu)的計(jì)劃，以及關(guān)于管理部門對事項(xiàng)核準(zhǔn)的決策步驟上的程序與記錄。會計(jì)控制制度包括組織機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)以及與財(cái)產(chǎn)保護(hù)和財(cái)務(wù)會計(jì)記錄可靠性有直接關(guān)系的各種措施。[2]”

為進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)部控制管理，我國財(cái)政部結(jié)合美國所提出的“內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動、信息與溝通和內(nèi)部控制”內(nèi)控五要素理論，于2012年頒布并印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)對于各行政事業(yè)單位，通過內(nèi)部控制制度及措施對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控提出了履行尺度，正式開啟了國內(nèi)各行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的歷程。

（二）內(nèi)部控制建設(shè)基本原則

1.全面性原則

全面性原則要求各基層檢察機(jī)關(guān)將內(nèi)部控制理念貫穿于各類經(jīng)濟(jì)活動的事前決策、事中執(zhí)行、事后監(jiān)督的全過程。首先，在事前決策環(huán)節(jié)要發(fā)揮民主集中制，凡屬“三重一大”問題必須經(jīng)過集體討論作出決定，尤其是管理層面的各項(xiàng)工作規(guī)劃;其次，在事中執(zhí)行環(huán)節(jié)也要發(fā)揮高效性，各部門要職責(zé)分工明確，人員配備合理，相互配合，層層遞進(jìn);最后，在事后監(jiān)督環(huán)節(jié)要發(fā)揮內(nèi)審部門督察作用，對于經(jīng)濟(jì)活動的執(zhí)行過程審計(jì)嚴(yán)格，有力監(jiān)督。內(nèi)部審計(jì)要求上至單位領(lǐng)導(dǎo)，下至內(nèi)控參與者，都要參與其中，并發(fā)揮各自的作用。經(jīng)濟(jì)活動過程中實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的每一個環(huán)節(jié)都至關(guān)重要，缺一不可。

2.重要性原則

重要性原則要求各基層檢察機(jī)關(guān)將內(nèi)部控制著力于重要業(yè)務(wù)領(lǐng)域以及高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)活動。不僅要加強(qiáng)辦案業(yè)務(wù)的監(jiān)督，更需要加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)、裝備、資產(chǎn)等計(jì)劃財(cái)務(wù)裝備工作的管理，提高資金的保障效益和管理水平，避免出現(xiàn)不可挽回的損失，更好地促進(jìn)檢察事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展。

3.制衡性原則

制衡性原則要求各基層檢察機(jī)關(guān)將內(nèi)部控制著重于各崗位人員間的相互制約，遵守定人定崗內(nèi)部牽制原則。主要表現(xiàn)在部門職責(zé)的相互監(jiān)督，崗位職責(zé)分明，執(zhí)行專班專人管理制度，確保單位內(nèi)部的各部門之間、各崗位之間、各人員之間都能實(shí)現(xiàn)相互制約、相互監(jiān)督。

4.適應(yīng)性原則

適應(yīng)性原則要求各基層檢察機(jī)關(guān)將內(nèi)部控制制定在各單位實(shí)際情況的基礎(chǔ)上。根據(jù)各單位規(guī)模現(xiàn)狀、管理模式對本單位內(nèi)部控制的范圍、相關(guān)崗位的設(shè)置、風(fēng)控小組的設(shè)立等制定相適應(yīng)的內(nèi)部控制制度，同時(shí)需要根據(jù)每階段的發(fā)展進(jìn)行對應(yīng)的單位制度的調(diào)整，以促使內(nèi)部控制建設(shè)發(fā)揮出最大的效益。

5.成本效益原則

成本效益原則要求各基層檢察機(jī)關(guān)將內(nèi)部控制執(zhí)行于各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動的實(shí)施成本與預(yù)期效益的權(quán)衡中。按照“先有預(yù)算后有支出”原則編制年度預(yù)算，在預(yù)算執(zhí)行過程中制定明確的項(xiàng)目進(jìn)度計(jì)劃，同時(shí)以適當(dāng)?shù)某杀緦?shí)現(xiàn)最恰當(dāng)?shù)念A(yù)期效益，保證支出的合理性及執(zhí)行的及時(shí)性。

二、基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀及存在問題

（一）內(nèi)部控制建設(shè)落實(shí)不到位

由于檢察機(jī)關(guān)屬于業(yè)務(wù)性職權(quán)機(jī)關(guān)，各基層檢察機(jī)關(guān)中領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的焦點(diǎn)則更多集中于業(yè)務(wù)部門各類案件的辦理成果等方面，對于預(yù)算編報(bào)、經(jīng)費(fèi)執(zhí)行、事后監(jiān)督等則認(rèn)為應(yīng)由司法行政事務(wù)管理局負(fù)責(zé)，對內(nèi)部控制這一重要制度認(rèn)識不夠充分，也致使基層檢察機(jī)關(guān)中存在很多內(nèi)部控制建設(shè)落實(shí)不到位的現(xiàn)狀。

（二）內(nèi)部控制人員配置不到位

內(nèi)部控制中制衡性原則尤為重要，但檢察機(jī)關(guān)中業(yè)務(wù)崗位人手較多，綜合崗位人員較少。且基層檢察機(jī)關(guān)中一方面人員編制數(shù)有限，容易造成一人擔(dān)任多崗的情況，也進(jìn)一步影響內(nèi)部控制制度中內(nèi)部牽制原則的實(shí)施;另一方面人員素質(zhì)參差不齊，內(nèi)部控制建設(shè)中對于崗位人員缺少相關(guān)專業(yè)知識的系統(tǒng)化培訓(xùn)，對于內(nèi)部控制的相關(guān)業(yè)務(wù)不夠了解，也會阻礙內(nèi)部控制建設(shè)的落實(shí)。

（三）內(nèi)部控制活動執(zhí)行不到位

基層檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)行內(nèi)部控制活動中也存在較多漏洞。一是資產(chǎn)管理不到位。在資產(chǎn)管理中由于經(jīng)常出現(xiàn)業(yè)務(wù)部門間人員調(diào)配以及成立各辦案組等情況，資產(chǎn)的使用人員經(jīng)常發(fā)生變動，而基層檢察機(jī)關(guān)的資產(chǎn)管理人員往往身兼數(shù)職，難以顧全院內(nèi)所有資產(chǎn)的變動去向，致使固定資產(chǎn)在使用登記上出現(xiàn)變動斷層，加大了固定資產(chǎn)管理的難度。二是預(yù)算編制不全面。在編制預(yù)算時(shí)往往需要對第二年所需各類經(jīng)濟(jì)活動做好預(yù)估，但是基層檢察機(jī)關(guān)在實(shí)際執(zhí)行中由于部分業(yè)務(wù)的突發(fā)往往提出臨時(shí)性業(yè)務(wù)需求，使得預(yù)算在編制上不夠全面，在執(zhí)行中不夠徹底。三是合同管理不規(guī)范。為預(yù)防和減少合同糾紛，防范合同風(fēng)險(xiǎn)，各單位需要建立健全合同管理制度，對于已簽訂的合同需要及時(shí)收集、立卷歸檔。但基層檢察機(jī)關(guān)由于人員配置等原因，往往沒有專職的合同管理人員，無法及時(shí)進(jìn)行訂前審批、訂后整理的程序，存在一定的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（四）內(nèi)部控制激勵機(jī)制不充分

檢察機(jī)關(guān)的主要職能是代表國家行使法律監(jiān)督權(quán)。司法改革制改革后，逐步實(shí)行檢察官員額制和人員分類管理，大批業(yè)務(wù)骨干回歸辦案一線，業(yè)務(wù)崗位人員不僅在職級晉升上有了更大空間，薪資待遇也得到了更充分的保障。相比之下，綜合崗位人員由于缺乏有效的發(fā)展渠道和晉升途徑，更容易在實(shí)際工作中分流至業(yè)務(wù)部門，也進(jìn)一步加劇了內(nèi)部控制崗位在配置人員上的緊張。

三、檢察機(jī)關(guān)完善內(nèi)部控制建設(shè)的措施

（一）加強(qiáng)宣傳，提高內(nèi)部控制重要性認(rèn)識

防腐拒變、打造廉潔檢察機(jī)關(guān)建設(shè)是一項(xiàng)長期而又艱巨的任務(wù)。黨的十九大精神提出要堅(jiān)持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅(jiān)持重遏制、強(qiáng)高壓、長震懾，強(qiáng)化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強(qiáng)不想腐的自覺。內(nèi)部控制建設(shè)就是進(jìn)一步扎實(shí)扎牢各單位內(nèi)部不能腐不想腐的籠子，檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)更需要做好表率工作。針對在實(shí)踐中很多基層檢察機(jī)關(guān)對內(nèi)部控制制度認(rèn)識不夠充分、建設(shè)落實(shí)不到位的問題，需要對相關(guān)綱領(lǐng)性文件做好政策宣傳工作，樹立干警的內(nèi)部控制意識，同時(shí)通過學(xué)習(xí)內(nèi)控先進(jìn)的檢察院的制度成果，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并廣泛推廣。讓內(nèi)部控制的重要性全面釋放出來，將權(quán)力實(shí)實(shí)在在地關(guān)在籠子里，同時(shí)促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，最終實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制推進(jìn)現(xiàn)代化廉潔檢察機(jī)關(guān)建立的目標(biāo)。

（二）合理配置，科學(xué)設(shè)置內(nèi)部控制崗位人員

內(nèi)部控制涉及到單位在日常運(yùn)行中的所有經(jīng)濟(jì)活動，包括預(yù)算編制、資金收支、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理等諸多事項(xiàng)，且每一個環(huán)節(jié)都需要內(nèi)部控制的整體把控，因此人員的科學(xué)配置就顯得尤為重要。各基層檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中最大的問題就是人員編制不足，而大量的骨干人才趨于業(yè)務(wù)崗位，綜合崗位人員更顯匱乏。這就需要在內(nèi)部控制建設(shè)中充分考慮崗位與人員之間的關(guān)系，科學(xué)配置內(nèi)部控制人員，不僅在關(guān)鍵崗位要避免一人多崗的情況，還需要建立健全人員輪崗制度，同時(shí)也要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德等方面的學(xué)習(xí)教育工作，保障內(nèi)部控制的有效實(shí)施。

（三）立足實(shí)際，加強(qiáng)單位內(nèi)部控制執(zhí)行

確保內(nèi)部控制活動執(zhí)行到位，需要健全定期風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，確定內(nèi)部控制的實(shí)施部門和監(jiān)督部門，制定工作流程手冊，也需要明確相關(guān)部門及崗位的職責(zé)與權(quán)限，根據(jù)各基層檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)行時(shí)所遇到的困難，制定符合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部監(jiān)督的程序與要求。

1.調(diào)整資產(chǎn)管理職責(zé)

在資產(chǎn)管理過程中要加強(qiáng)每一個干警對于資產(chǎn)使用與管理的意識。不僅要按照相關(guān)規(guī)定制定各單位資產(chǎn)管理制度，更要將制度深入人心，將責(zé)任明確到個人，確保每一個資產(chǎn)在登記時(shí)均有詳細(xì)的編碼、品牌、型號、使用人等信息，在資產(chǎn)調(diào)轉(zhuǎn)時(shí)能及時(shí)實(shí)現(xiàn)使用人的更替，便于資產(chǎn)管理人員定期對資產(chǎn)進(jìn)行盤點(diǎn)，真正做好固定資產(chǎn)賬實(shí)相符工作。

2.加強(qiáng)預(yù)算管理科學(xué)性

預(yù)算管理是內(nèi)部控制中至為重要的事項(xiàng)之一。在預(yù)算編制時(shí)要加強(qiáng)預(yù)算的全面性，這就需要各部門提升預(yù)算管理意識，重視預(yù)算編制，對于第二年的經(jīng)濟(jì)活動和資產(chǎn)購買提前進(jìn)行合理規(guī)劃;在預(yù)算執(zhí)行時(shí)則嚴(yán)格按照預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行，杜絕隨意性的支出，保證預(yù)算的一致性，也便于將實(shí)際完成情況與預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行對照和分析，提出優(yōu)化建議，促進(jìn)資源的進(jìn)一步優(yōu)化配置。

3.理順合同管理職責(zé)

規(guī)范合同管理可較好地規(guī)避合同風(fēng)險(xiǎn)。這就需要設(shè)立合同管理小組，確定合同簽訂審核、合同履行監(jiān)督、合同糾紛處理等方面相關(guān)人員的責(zé)任，明確合同管理和歸口管理職責(zé)，建立健全各單位的合同管理制度。

（四）拓寬渠道，暢通人員激勵機(jī)制

在推進(jìn)員額制改革的同時(shí)，不僅需要保障員額制檢察官的各項(xiàng)待遇，也需要暢通綜合崗人員的晉升渠道。在單位日常的各項(xiàng)運(yùn)轉(zhuǎn)中，不僅只有業(yè)務(wù)干警為辦理各類案件不辭辛苦，也有行政干警為維護(hù)院內(nèi)發(fā)展辛勤忙碌，工作付出一樣不可忽略。因此，搭建好內(nèi)部控制平臺，制定好相符的內(nèi)部控制制度，確定各類人員的績效考核辦法，暢通各類人員的晉升通道，同時(shí)科學(xué)合理協(xié)調(diào)崗位與人員，形成合理的人力資源配置，促進(jìn)基層檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部控制邁向新臺階。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]美國注冊會計(jì)師協(xié)會.獨(dú)立公共會計(jì)師對財(cái)務(wù)報(bào)表的審查[Z].1936.

[2]美國注冊會計(jì)師協(xié)會.審計(jì)準(zhǔn)則公告第55號[Z].1973.