基于多源流模型的人地掛鉤政策過程分析

高文文 張占錄

摘要：多源流模型是模糊性條件下的一種重要的政策選擇模型，對于理解政策制定過程具有重要作用。囿于人地掛鉤可為工業化、城鎮化和農業現代化協調發展提供新思路，但鮮有研究對其政策過程進行探討，故基于多源流模型對人地掛鉤政策過程進行分析。研究表明，在人地掛鉤政策的多源流中，問題源流主要包括土地城鎮化與人口城鎮化不協調、半城市化現象、農村土地閑置浪費；政策源流中政府起主導作用，學者研究具有明顯的政策導向；政治源流主要包括農民遭遇引發的社會群體事件和政黨重視人民幸福的意識形態；“兩會”時機和中央政府、國家部委的推動成為政策之窗開啟以及政策顯化的關鍵力量。

關鍵詞：多源流；人地掛鉤；政策過程；新型城鎮化

一、 引言

人地掛鉤政策是根據一定區域內的土地利用總體規劃、土地整治規劃等，將農村拆舊復墾節余的建設用地指標流轉給城市用于城鎮化建設，但流轉限度取決于該城市接收的農村人口及其由于人口增長所需增加的建設用地面積，也取決于該農村流出的農村人口及其應當相應減少的建設用地面積。目前，關于人地掛鉤的研究主要有：一是政策的理論基礎、內涵剖析以及人地掛鉤與增減掛鉤對比研究（姚瑤等，2016；李明秋等，2015）；二是政策實施的理論和實證研究（楊玉珍，2014；楊建云，2014）；三是政策機制、制度障礙、存在問題等研究，并提出建議、對策與新方法等（郟夢飛，2017；田月，2015）。從中可以發現，現有研究都是從人地掛鉤政策制定后開始分析，而很少有文獻對政策的制定過程進行研究。那么，人地掛鉤問題是如何被建構的？人地掛鉤是如何被納入政策議程的？政策最終又是如何得以顯化的？本文基于一種重要的政策選擇模型--多源流模型，對以上問題進行分析。

二、 多源流模型分析框架

多源流模型是在1984年由美國的約翰·W.金登（John W. Kingdon）于《議程、備選方案與公共政策》一書中提出的。該模型解釋了在模糊性條件下的政策選擇過程，其核心在于分析為什么有些問題能夠被決策者注意到并受到重視，而有些問題卻被忽視。多源流模型一般分析框架包含五個基本要素，分別是問題源流、政策源流、政治源流、政策企業家和政策之窗。后有學者增加了議程建立、備選方案與決策系統三個要素，從理論層面完善了多源流框架（李文釗，2018）。本文結合中國的制度情境，對八要素進行整合與重構，提出多源流模型的六要素，即問題源流、政治源流、政策源流、政策企業家和備選方案、政策之窗、政策議程與決策系統（圖1）。

問題源流，主要是促進問題的建構，使行動者關注的社會問題成為政策問題，并列入政府議程。不同的行動者對政策問題所持態度不同，他們都希望自己重視的問題成為政策問題被納入議程。然而，決策者的注意力有限，故有些問題得不到重視。這使得行動者展開博弈和競爭，力爭被發覺和發聲的機會。

政策源流，主要是推動備選方案和政策建議的產生，由具有專業知識的人士組成政策共同體后共同推動。換言之，就是專家提出政策主張的過程（黃俊輝等，2012）。不同的思想和觀點相互碰撞甚至對抗，在政策原湯中不斷變異、重組、軟化。在此過程中，具有技術可行性和價值可接受性的思想得以幸存，并在社會中達到一定的共識。一般情況下，針對此問題的政策建議會隨即產生，其成為備選方案或被提上政府議程和決策議程的可能性也會大大增加。

政治源流，主要指影響政府議程或政策產出的文化情境和政治背景。金登所說的“政治”主要是指選舉、政黨或壓力集團等（約翰·W.金登，2004）。一般而言，當有新政黨、新一屆政府、新的利益集團出現、產生時，政治源流對議程狀態會有明顯的抑制或促進作用，具體表現為一些新的議程項目被提出，而另一些議程項目被擱置。抑制還是促進，取決于精英集團的價值偏向或者公眾的反應。

政策企業家是政策制定過程中最重要的推動者，在某些特定領域具有較高的認知能力和專業辨識度，對備選方案的產生發揮著重要作用。一般而言，在政策之窗開啟之前，政策企業家的聲音和主張會反復出現，以促進思想的軟化，使自己提出或期望的備選方案得到社會和決策者的關注和重視；在政策之窗開啟之時，其將普遍討論的問題與調整后的解決方案相結合，促進三源流的融合。

政策之窗是三源流匯合和融合的時機，構成了決策產生的制度情境。其可由問題源流推動，或由政治源流推動，抑或二者的結合。但無論哪種機制，政策之窗的開啟都是轉瞬即逝的，需要政策企業家趁熱打鐵，在最合適的時機采取最重要的行動，對已由社會層面上升至政策層面的問題再次提出自己的主張、備選方案。

政策議程和決策系統是客觀存在的。決策者對備選方案進行比較后，通過一定的政策流程，發布一項新的政策，使之得以顯化。在政策議程中，決策層內部可能對不同的備選方案持不同的觀點，但決策結果一般是權力和利益博弈后的產物。在我國，決策議程和決策系統具有一定的特殊性，其中的利益平衡難以獲取，且一旦備選方案被納入政府議程，政策出臺的可能性相對較高，故后文不再對此要素進行分析。

三、 人地掛鉤政策的多源流模型分析

1. 人地掛鉤政策過程的三種源流。

（1）問題源流。人地掛鉤政策的問題源流主要是通過一系列指標表征出來，而后這些土地問題、社會問題逐漸顯化，從而問題得以建構。

首先是土地城鎮化與人口城鎮化不協調。據統計，我國1990年至2000年土地城鎮化速度是人口城鎮化速度的1.71倍，2000年至2010年為1.85倍，而這一指標的合理值應在1.12左右（馮長春，2016）。

其次是半城市化現象。由于從事農業生產收益低，大量農民進城務工，在城市從事第二、第三產業的工作。盡管收入水平相對提高了，但因為戶籍制度不完善等原因，他們在醫療、教育、住房等重要領域不能享受與城市居民一樣的福利，亦即為城市建設作出巨大貢獻的同時，并未切實融入城市社會，生活條件未有較大的改善。

再次是農村土地閑置浪費。從理論上講，城市居住用地的集約化水平高，城鎮化水平的提高和農村人口數量的減少會節約一定數量的宅基地。但實際情況卻是：城鎮和農村的建設用地均有增加。數據顯示，2000年～2011年，農村人口減少了1.33億人，農村居民點用地卻增加了3 045萬畝。這是一個很不合理的現象，主要原因是農村宅基地的大量閑置浪費。據統計和測算，我國農村居民點閑置用地面積達3 000萬畝左右，低效用地達9 000萬畝以上，農村空心化整治潛力約1.14億畝。

（2）政策源流。當問題被識別并得到社會關注后，就會產生很多與之相關的政策建議，從而形成政策源流。那么，如何解決上述問題，成為政府各部門及學術界討論的焦點。

政府方面，2008年7月，《關于2008年深化經濟體制改革工作意見的通知》首次提出了“推進城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤、城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口定居規模相掛鉤的試點工作”的思想，可以認為是人地掛鉤的雛形。2010年12月，《全國主體功能區規劃》首次使用了“人地掛鉤”的表述，并簡要提出了探索實行“城鄉之間”和“地區之間”人地掛鉤的政策。這兩個文件均沒有進行詳細解釋或者說明。2011年9月，《關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》賦予河南省實施人地掛鉤政策試點工作的權利，允許其在封閉、可控的前提下試行人地掛鉤政策。經過幾年的探索，尚未建立起一套科學的人地掛鉤機制，且出現了農民“被城市化”等社會問題。2016年9月，《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》提出了建立人地掛鉤機制的五項具體措施。

學者方面，與一些焦點事件引發的政策過程不同，人地掛鉤政策主要靠正確的價值觀進行宏觀引導，也就是中央政府進行頂層設計與任務下達，地方對上級意見作出響應與執行，并在執行中提出具有可操作性的備選方案。因此，在學術研究方面可以看到明顯的政策導向。在中國知網上按主題檢索“人地掛鉤”，截止2016年，共有108篇文獻。其中，2011年4篇，2012年7篇，2013年22篇，2014年21篇，2015年13篇，2016年41篇。研究內容主要為人地掛鉤內涵鑒定、經驗探索和借鑒、實施路徑研究等。從時間上可以發現，政策研究緊隨政策發布，尤其是2016年五部委直接針對人地掛鉤發文后，文獻數量達到峰值。除直接以人地掛鉤為題的研究外，還有與其相關的研究，如以人為本的新型城鎮化等。這些都為人地掛鉤政策的提出奠定了理論和學術基礎。

綜上可得，在人地掛鉤政策源流的政策共同體中，政府起主導作用，其根據國家發展階段選擇關鍵性問題，進行自上而下的探索。人地掛鉤與其他土地政策不同的是，其涉及戶口、社保、公共服務等眾多領域，實施難度較大。因此作為試點地區，從某種角度而言，不像得到了“福利”，更像是接收上級“任務”。故中央政府不僅擔任政策企業家身份，還肩負監管職能，在適宜的時機將得到的反饋通過會議、講話等進行宣傳，以此向前推動政策。

（3）政治源流。

首先是國民情緒。從城市角度看，低廉的農村勞動力為城市經濟發展提供了勞動力要素，但城市卻表現出“經濟吸納，社會排斥”。從土地角度看，在我國的城鎮化進程中，農村作出了較大的犧牲，除通過土地征收等手段將農村的建設用地指標轉移給城市外，農村土地還肩負著耕地保護的職責，發展權受到極強的限制。在這樣的情況下，農民為了提高收入離鄉進城。但由于中國的二元戶籍制度，農民在城市中不能平等地享受城市的醫療、教育、公共服務設施等，生存存在諸多狀況：就業時遭受歧視，從事的工作勞動強度大、工資待遇低；為了節省開支，不得不選擇環境惡劣的居住場所， 伙食條件也很艱苦；生病、傷殘以及失業都得不到應有的保障；隨遷子女上學難，一些子女和老人留守家中。因此，進城務工農民成為弱勢群體，當其遭遇不公正、不公平時，社會矛盾一觸即發（劉翠霄，2005），如2004年的重慶萬州事件。

其次是政黨意識形態。習近平總書記在“中國夢”中提出了“人民幸福”這一內容，其綜合考慮了經濟發展、收入分配公平、就業、教育、醫療、社會保障、社會治安、居住環境等因素。“必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”等，無不體現出以人為本、公平善治的執政理念。因此，人地掛鉤是黨中央意識形態的體現，也是新型城鎮化和現代化發展的必然要求。2016年3月5日，李克強總理在兩會政府工作報告中指出，“要加快農業轉移人口市民化，包括深化戶籍制度改革，放寬城鎮落戶條件，建立健全人地錢掛鉤政策”。黨中央對人地掛鉤直接表示支持與鼓勵。

2. 三源流匯合。三大源流的匯合需要適當的時機和政策行動者的推動。通過對人地掛鉤相關文件的分析得出，人地掛鉤政策經歷了試探階段（2008年～2010年）、試點階段（2011年～2015年）和制定階段（2016年）三個階段。在試探階段，各方反應均不明顯，政策第一次飄出。2011年，中央推進試點，引起了關注，學者們都認為盡管人地掛鉤的實施會面臨一系列制度障礙，但該政策能夠促進新型城鎮化的發展，也更能體現對農業轉移人口的關懷。但在試點階段，該政策又一次飄出，原因可能是政策涉及部門眾多，可操作性不強，地方推進受阻。在試點階段，還出現了為掛鉤而掛鉤的“被城市化”、損害農民利益現象。當這些問題在各地區集聚到一定程度時，借助李克強總理的講話，于2016年制定了人地掛鉤相關細則和要求，既對總理的部署進行了響應，又對已有問題進行了回應，還明確了政策實施目標，可謂一舉三得。由此可以看出，中央政府和國家部委作為人地掛鉤中的政策企業家，一直在觀望地方、學者等的反應，在此過程中采取了兩次強化行為，最終在全國兩會這個關鍵時點，拋出觀點，確定立場，迅速引起廣泛關注。各部委趁熱打鐵，擬定最終的實施意見，于同年9月份發布。

人地掛鉤政策兼具專業性和價值可接受性，兩會這個重要時機和中央政府、國家部委的推動成為政策之窗的開啟以及政策顯化的關鍵力量。學者在這個過程中為備選方案的形成提供了思路，發揮了重要作用；媒體的報道則不痛不癢，沒有發揮像其他焦點事件引發政策時的顯著作用。

四、 結語

多源流模型為人地掛鉤政策過程分析提供了新的視角，對于理解政策制定過程具有重要作用。結合中國的制度情境，對多源流模型的要素進行整合與重構后，對人地掛鉤政策過程進行分析發現：問題源流主要包括土地城鎮化與人口城鎮化不協調、半城市化現象、農村土地閑置浪費；政策源流中政府起主導作用，學者研究具有明顯的政策導向；政治源流主要包括農民遭遇引發的社會群體事件和政黨重視人民幸福的意識形態；“兩會”時機和中央政府、國家部委的推動成為政策之窗開啟以及政策顯化的關鍵力量。研究結果可為土地制度改革后續政策的推動與發展提供參考。此外，政策有自上而下形成的，也有自下而上形成的。對于不同類型的政策，各源流中的關鍵要素不同，三源流匯合時的主導因素也不同。在中國，自上而下的政策多由政府主導，而自下而上的政策多由焦點事件主導。

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基金項目：中國人民大學“中央高校建設世界一流大學（學科）和特色發展引導專項資金”項目。

作者簡介：張占錄（1963-）（通訊作者），漢族，北京市通州區人，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師，研究方向為城鄉土地利用規劃、土地整治、土地政策；高文文（1991-），女，漢族，山西省晉城市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為土地整治、土地政策。

收稿日期：2019-01-08。