珠三角農業工人與過渡型城鄉流動機制新探

梅 暢 王學彬 向安強

［提 要］現有城鄉流動路徑可概括為“農民—農民工—市民”模式，這一路徑造成了城市化與糧食安全矛盾、農民工市民化進程緩慢、“折疊型”城市等問題。農業工人與農民工相比，這一群體在城鄉流動中有其獨特的路徑。結合城鄉二元體制將長期存在的推論，試構建“農民—農業工人—農民工—市民”的過渡型城鄉流動路徑。這需要做到：正視農業工人職業地位及作用，引導農業工人職業正規化發展；推動土地要素與社保政策要素供給側改革；加強城市等級體系長遠科學規劃，嚴格保護農地；推動農業產業及人力資源要素供給側改革；完善配套措施，對農民工進行分流吸引。

一、現有城鄉流動路徑存在的問題

我國改革開放以來的城鄉流動具有極強的中國特色，這決定了其變革需要結合中國自身實踐經驗?，F有城鄉流動路徑可概括為“農民—農民工—市民”模式，其產生的問題包括：

（一）城市化與糧食安全的矛盾

伴隨著鄉村人口的流入，城市規模亦在不斷擴大。宋悅華等通過對1999年到2009年的全國283個城市數據加以分析，得出城市化水平與耕地面積之間存在顯著的倒U型相關關系的結論［1］。然而，至2016年，我國城市化率僅達57.35%［2］，城市化尚處中期上升階段，這意味著未來耕地面積與城市化的矛盾依然存在。另一大問題則是農業勞動力流失，李旻、趙連閣通過實證研究指出農村勞動力流動對于加劇農村老齡化具有顯著影響［3］，錢文榮則總結指出現有研究大部分表明人口流出的匯款效應無法抵消勞動力流失消極效應，從而導致了農業生產率的下降［4］。我國農業基礎設施建設的滯后、農業科技的落后、土地制度對農業規?；?、集約化的制約、工業化造成的巨大環境壓力，這些因素都加劇著我國城市化與糧食安全間的矛盾。中國糧食安全問題不僅是“守住18億畝耕地紅線面積”，更包括“誰來守住”與“用什么守住”的問題。

（二）農民工市民化進程緩慢

徐建玲對農民工市民化進程進行度量指出農民工實際市民化程度僅為55.37%，除個別城市度量指數較高之外，大部分農民工市民化程度都位于40%～60%之間［5］。這表明農民工實際是以候鳥式、鐘擺態的邊緣人角色往返于城鄉之間，呈現出一種半市民化的狀態。一方面，農民工在城市中的收入水平較低，難以維系和真正融入城市生活；另一方面，自身素質水平有所欠缺，在競爭激烈的城市環境下處于劣勢，各項權益難以得到保障，只能消極被動地應對城市生活帶來的挑戰和壓力。農民工實際上是以“邊緣人”的角色半嵌入于、甚至部分懸置于城市的經濟、政治、社會、文化結構。

（三）城市管理問題

小說《折疊北京》描繪了階層固化、空間分異的社會圖景，若將“折疊”一詞運用于現有城市內部網絡，則城市內部正出現著農民工與市民間的“折疊型網絡”。一方面，農民工與市民之間呈現出互不相融的矛盾關系；另一方面，二者居住空間也發生著分異，城中村、棚戶區與城市的繁華形成了鮮明的對比。外來人口犯罪問題、城中村的規劃問題、公共資源承載力問題、人口流動帶來的衛生安全問題等均對城市管理帶來了挑戰。

二、解決城鄉流動問題的關鍵要素

（一）戶籍制度與土地流轉制度的改革

農民工問題解決的關鍵是戶籍制度與土地流轉制度的改革。在我國，戶籍直接影響著社會生活中眾多方面的福利，由于我國戶籍所附著著眾多的權益，導致改革的實踐效果不盡人意。土地流轉制度滯后對農民工造成的“四不”心理：不愿上交承包地、不敢上交承包地、不確定是否上交承包地、承包地的上交不必要性。這些因素嚴重阻礙了農民工市民化意愿與市民化能力，而市民化意愿和能力又對推動市民化進程、提高城市化水平、擴大內需、促進消費升級以及促進社會穩定與和諧等具有重要意義。因此這兩大制度的改革關系著農民工市民化進度提升的根本。

（二）改革的本質是資源配置方式的轉軌與優化

戶籍制度與土地流轉制度問題本質上亦是我國現代化中資源分配方式的轉軌問題，從某種意義上說是我國現代化需要面對的根本問題之一。除基本的人口登記、統計、管理等功能外，我國現有戶籍制度還承載著資源分配的作用，居住權、社會保障權、教育權、就業權乃至婚姻權等均無一例外受其影響。可以說，這是一種“復合型戶籍制度”。就土地流轉制度而言，現有條件下，土地流轉制度的改革實際上直接關系著地方政府財政汲取模式的轉變，制度變革與否不僅成為了城市政府與農民間的博弈，更成為了中央政府、地方政府、農民圍繞資源流轉、資源收益分配的綜合性博弈?？梢?，戶籍制度與土地流轉制度的改革本質上亦涉及著我國現代化過程中資源分配方式的轉軌問題，前者對應著以戶籍為支點的橫向屬地式資源分配方式的優化，后者主要對應著中央、地方、農民不同主體間縱向資源收益分配方式的優化。資源配置的優化必定是現代化的應有之義，資源分配方式的優化問題、資源配置效率的提高問題也必將伴隨著我國工業化、信息化、城鎮化與農業現代化的始終。這也意味著我國農民工乃至城鄉二元機制在較長遠時間內都將繼續著。

（三）過渡型城鄉流動機制的構建

過渡型城鄉機制的構建應當從兩個方向入手，即“理想”流動機制的構建與過渡性流動機制的構建。一方面，對所謂“理想”流動機制的思考是必要的，這有利于為過渡性流動機制的構建確立最終的、根本性方向；另一方面，更重要的應是對過渡性流動機制思考。通過上文討論可知，農民工問題實際上具有極強的聯動特征，其問題涵蓋的領域、牽涉的利益主體、產生的聯動勢能是多元、復雜、巨大的。從另一個角度看，我國現有城鄉二元格局對于防止農民赤貧化、維持階層的動態平衡、避免城市化陷入“拉美陷阱”仍起著重要作用。這些都意味著現有的城鄉二元制度以及所聯帶的城鄉流動路徑將是長期存在的。而又不得不承認的是，現有城鄉流動機制正生產著大量問題。因而，現階段在探尋改革存量以消解城鄉二元體制的同時，更應該做的是對過渡性流動機制進行思考，努力消解過渡途中產生的問題，不放棄增量改革，保證改革的邊際效益。

三、農業工人與城鄉流動路徑優化

針對現有城鄉流動路徑中存在的問題以及我國城鄉流動機制改革的特點，我們試圖結合農業工人這一職業群體對我國過渡型城鄉流動機制進行探究。

（一）農業工人的啟示

農業工人特征如下：第一，“離鄉不離土”。農業工人大多為外地流入，離開家鄉后仍然從事農業生產，這使之與農民工相區分；第二，“耕者無其田”。其耕種的田地多由農場主租賃而來，這使之與當地農民相區分；第三，工廠化勞作。農業工人由農場主雇傭而來，生產資料的獲得均由農場主負責，收入來源主要為由販賣勞動所獲的工資收入以及部分農產品出售所得，受到工廠化管理，居于集體宿舍、食于集體食堂，這使之與一般性農民相區分；第四，鐘擺式流動。一方面，農業的季節性特征使其得以在休耕期轉為農民工；另一方面，農業工人的職業性質使其亦較容易于工廠工人和農業工人間轉換；第五，異地社保。由于戶籍屏障，農業工人無法享受當地社保；第六，與城市的密切聯系。諸多包括農業工人在內的代耕農分布于城中村、城鄉結合部，并為城市農產品供給做出了巨大貢獻。

與農民工相比，農業工人具有以下優點：其一，文化、技能與舊有環境親和性更緊密，農業工人在成為農業工人前便是作為農民而從事生產，這更有利于其適應農業工人這一職業。城鄉二元制度產生了同樣二元的社會文化，農民工身上所嵌入的鄉村文化與城市文化具有極大的隔閡，這大大阻礙了其社會融入。相反，“離鄉不離土”的職業模式所蘊含的文化特征與所對應的技能要求與舊有環境有著天然的親和性。其二，從城鄉關系看，改革開放前，農村對城市進行功能上的支持，然而農村并未對城市產生資源共享上的壓力。改革開放后，農村對城市的支持并未消失，而隨著農民工浪潮的出現，農村對城市卻產生了資源共享上的壓力，這造成了城市病的惡化。農業工人這一職業則有利于緩解新階段下城市的資源壓力，同時仍保持其對城市建設的巨大貢獻，并促進農民收入的提高，最終在一定程度上促成了對前兩種城鄉關系的調和。此外，需要指出的是，對于在“農民工—市民”階段市民化跳躍失敗的農民，目前其所擁有的選擇往往要么是返回家鄉重新務農——這意味著其城市化的嘗試完全功虧一簣，返鄉創業亦存在著較高失敗風險；要么留在城市，最終卻處在城市結構中更加邊緣的地位，對城市管理造成巨大壓力。以上無論哪種情況對于農民城市化都是不利的，農業工人職業則為其提供了另一選擇。

（二）城鄉流動路徑優化

基于以上所述，本文試提出構建“農民—農業工人—農民工—市民”的過渡型城鄉流動路徑（見圖1）。

首先需要強調的是對該流動路徑的定位：第一，應強調該路徑的過渡性。一方面，該路徑對現有戶籍制度及土地流轉制度不做根本性變更要求，實際上仍然承認農民工這一現象的長期持續，也仍然承認更優的長遠“理想型”成型流動機制構建的必要性；另一方面，該制度要求對城市郊區、城鄉結合部乃至較遠近域的土地制度進行局域性制度變革，以促進農業企業的規?；洜I，同時，制度要求對農業工人和農民工逐步構建出適用于這兩類群體的單獨社保類別，這意味著對現有社保制度需要進行某些創新。第二，該路徑主要致力于為農民市民化提供次級橋梁，也就是說，“農民工”身份在流動機制中仍然為一級橋梁，占主要地位。農業工人身份主要致力于為城市融入失敗的農民工提供返鄉外的更多選擇，跳躍失敗的農民工可暫時停留于城郊從事郊區農業生產，期間依靠城市資源對其進行的職業培訓也將為其二次城市化提供幫助。第三，該路徑還致力于為我國農業現代化提供新的方向。城市資源的就近依托、城市市場的需求刺激、城鄉流動下產業間勞動力的協調、企業化農業的規模效應對于我國農業現代化具有重要促進作用，而郊區農業作為我國城市資源聚集最便利的區域在某種程度上也具有代表我國農業最先進生產力的潛力。

圖1 過渡型城鄉流動路徑圖

四、過渡型城鄉流動機制構建

（一）正視農業工人職業地位及作用，引導農業工人職業正規化發展

代耕農、農業工人的分布不限于珠三角地區，我國西部地區、東北地區、華北地區、東部地區均有類似存在，他們的存在有效避免了土地撂荒,并為市區菜籃子、米袋子以及二三產業的發展作出了不可磨滅的貢獻。此外，如上文所述，農業工人的發展對于我國農業現代化具有巨大促進潛力。因此，應當從構建過渡型城鄉流動路徑及城鄉協調發展的角度對農業工人職業進行重視，從頂層設計的高度對其專業化發展、權益保護、工作環境優化進行政策支持，改革不利于其發展的政策供給，推動農業工人職業朝著正規化、制度化方向發展。

（二）推動土地要素與社保政策要素供給側改革

具體來講，首先應推動的是部分城市郊區土地流轉制度改革，建立適用于農業工人、農民工的單獨社會保險制度。土地流轉制度對于我國農業集約化、規?；l展構成了極大障礙。目前我國部分城郊區域實際已出現了較多初級的土地流轉形態，短期的土地轉包、互換、出租使得代耕、租耕成為可能。應進一步普及初級土地流轉形態的試點，同時，重點推動、引導、規范農業龍頭企業、農民專業合作社、種植大戶等較高級土地流轉的發展，利用已有土地流轉經驗，構建有利于農業規?；洜I的土地流轉制度。最終，依托城市資源擴散優勢、城市市場優勢，推動相關農業企業的建立，為農業工人的吸納建立組織基礎。其次，需要推動社保制度改革。就這一方面而言，筆者認為，應結合我國城鄉流動制度，將農民工、農業工人歸為一類，并建立單獨應用的社會保險制度，制度內各項保障指標可進一步調研，最終為其在過渡期內提供必要的社會保障。

（三）加強城市等級體系長遠科學規劃，嚴格保護農地

城市發展必然會在一定時期造成對耕地的侵占，然而，必要的耕地無論是對于城鄉流動機制構建還是城市自身都市農業的發展均有著重要意義。對此，必須加強制定長遠、科學的城市等級體系，在廣泛調研、充分論證的基礎上對郊區農業區與都市農業區進行規劃，切實執行農地保護政策，為城市農業走廊里規?；?、集約化農業的發展、壯大奠定基礎，構建中國特色田園城市，維護我國糧食安全。

（四）推動農業產業及人力資源要素供給側改革

利用農業企業組織形態優勢，對農業工人提供“雙面培訓”。我國農民的分散特征導致國家與農民之間存在巨大的交易成本，通過土地流轉制度的局域性變革以及政策引導而建立的農業企業則以組織化的方式降低了交易成本，這為國家對農業工人進行資源支持奠定了組織基礎，而近域城市則為這一支持提供了資源基礎。此外，除利用農業企業促進生產資料的升級，更需要強調的是對農業工人進行“雙面培訓”：現代化農業技術的培訓與城市融入必要技能的培訓。這與城鄉流動路徑的定位相關，一方面，通過現代化農業技術培訓，提升農業工人農業技術素質，為現代化農業的發展奠定進一步的人力資源基礎，同時亦可為其收入的提升提供技能保障；另一方面，城市融入技能的培訓則促使其具備實現深度城市融入的基本內在要求，可為其再度城市化提供素質基礎。

（五）完善配套措施，對農民工進行分流吸引

一方面，對城市中農民工進行精細化登記、評估，對部分城市融入難度較大農民工進行引導，鼓勵其進行農業工人職業轉換。另一方面，切實提高農業工人收入水平,使其“留得住”人，且除新型社保支持外，對農業工人積分入戶政策進行探究，如可在積分標準中納入雙面技能培訓成績等。此外，對農業企業進行規范，促進農業工人生活條件的提高，并對農業工人進行適當的生活補貼，對其入城購房等行為則進行另行的政策支持。政府積極引導，切實處理好農業工人與原地居民間的土客關系。同時，對其家鄉自有土地以轉移支付形式進行間接保護，如可根據家鄉土地條件，對農業工人進行必要的補貼，促進匯款效應對人力轉移造成的人力損失的對沖，這樣也保證了土地的社會保障功能。對農業工人子女教育提供政策支持，在條件成熟的地區適當放寬農業工人子女異地教育門檻，保障其教育權利。

五、結語

過渡型城鄉流動機制是在我國城鄉二元機制將長期存在的前提下為減少農民市民化的路徑障礙進行的制度設想，亦是我國社會轉型大背景下各因素過渡性特征的濃縮。唯有把握好過渡階段基本特點，正視過渡階段所存在的巨大阻力條件，處理好過渡階段增量改革與存量改革的關系，既對“理想型城鄉流動機制”進行探究、推動深水區改革,又對過渡期內的城鄉的流動機制進行構建,保證改革的邊際效益，改革方可能在平穩與效率的統一中取得卓越成效。