黨建引領基層社區治理研究

鄧力

摘 要：中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，基層黨組織建設是十九大報告中關于新時代黨的建設總要求的重要內容之一，具體到基層社區則充分體現在黨建引領下的社區治理，這是理解新時代中國基層治理的實踐基礎和邏輯起點。我國各個城市在社區建設發展過程中，不斷創造出關于黨組織引領基層社區治理的實踐案例。本文基于江漢區Y社區的實踐探索，開展實際調研，以此分析黨建引領基層社區治理所面臨的困境，并相應提出多方位、多角度的治理對策。

關鍵詞：黨的建設;基層治理;政治引領

中圖分類號：D262 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）03 — 0024 — 03

黨建引領下的基層社區治理是在國家大政方針要求下結合社區實際狀況開展的細化組織活動，近年來，湖北省武漢市不斷探索具有武漢特色的城市基層治理有效路徑，從基層治理“1+10”系列改革，到大力實施“紅色引擎工程”，致力于構建基層社區治理中的“強引擎”，凝聚人心，和諧共治。

一、Y社區黨建引領基層社區治理的基本經驗

武漢作為我國中部六省唯一的副省級市和特大城市，近十年經歷了外來人口激增和城區面積不斷擴大的過程。江漢區Y社區位于武漢中心城區，隨著新商圈、新樓盤的入駐，在近年來同樣經歷了所轄區域內常駐、流動人口激增的過程，告別了過去固定單位制的人口分布和管理制度，這為Y社區的治理發展提出了新要求。在江漢區政府的政策指導下，Y社區結合自身實際，不斷加強社區黨組織的組織建設和能力建設，嘗試構建黨組織領導下的社區治理體系。

（一）鞏固“主心骨”：始終堅持黨的領導核心地位

“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”——這是習近平新時代中國特色社會主義思想的一個重要論斷。社區作為我國社會最基礎的組成單元，是黨在城市的執政基礎，是黨聯系群眾的平臺。社區黨建則是社區工作的核心內容，以基層黨組織的主導推動社區自治、共治的發展，更符合社區治理的本質，關系到社區的和諧穩定，關系到城市的發展。黨的十九大報告對基層黨組織規定了五大職能，即“宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展”〔1〕，更加明確了基層黨組織領導基層治理的功能。黨的領導核心地位作為社區發展的“主心骨”，對其發展現代化具有根本性、方向性作用。

（二）秉持“以人為本”：以人民福祉為最終目標

社區建設發展是圍繞服務居民、不斷滿足社區居民物質和文化生活需求，提高生活質量和文明程度而展開。隨著居民物質文化需求的提高，如何為社區居民提供高質量的公共服務已經成為城市治理者需要面對的關鍵性議題。Y社區黨委在基層社區治理實踐中將提高社區居民福祉作為最終目標，在服務項目引進和針對性方面進行主動突破，由社區黨支部帶頭，由黨員為活動骨干，通過深入調研，了解社區居民的實際需求，從低保戶扶助、家庭糾紛幫助、青少年教育、豐富文體活動等方面切入，創設一批貼近居民、貼近生活，能滿足群眾多元化需求的服務項目，使社區著力向完善服務、管理、文化和保障全方位綜合功能發展。

（三）構建“多元共治”：培育社區治理原生動力

社區黨建將黨的方針政策和國家法律法規作為引導，轉“管理者”為“服務者”，保證社區和諧、穩定和共同利益最大化，有效地整合優化社區各單位參與“多元共治”，引導各種社會力提供專業化社區服務，使社區各方都成為社區建設的參與者和受益者，從而增強社區建設活力，提升社區治理的效能，推動政府職能轉變。Y社區組成社區大黨委和社區居務監督委員會，形成聯動整體，并且，社區去行政化與培育社治理原生動力指引下，Y社區在滿足居民需求的前提下支持“兩新”組織對社區資源的開發利用，合理有效的開發利用社區所轄范圍內的資源。

（四）創設“‘街坊文化”：營造社區文化浸潤人心

良好的社區文化具有浸潤人心，匡扶正氣的作用。社區文化是社會生活共同體建設的重要載體和途徑，社會文化的營造和引領是基層黨建引領的重要方面，對居民的思想改觀最終助推社區的長久發展。Y社區黨委在全市率先創設“街坊”節，每季度以一份《街坊》報，居民以切身參與其中，從而產生強烈的歸屬感和認同感，將和諧美好、人心向一的良好社區文化氛圍營造下來。良好的社區文化氛圍能夠涵養社區的整體風氣，無形中在居民間形成了平等交流的機制，凝聚群眾的智慧和力量，進而培養社區居民的公民意識。由此，社區基層黨組織能更好地發揮社會整合功能，兼顧維護群眾的根本利益，并在潛移默化中維持社區治理的成果。

二、Y社區黨建引領基層社區治理的主要問題

（一）引領作用亟需平衡

現階段下，由于實踐中的種種因素，導致黨組織政治功能發展不平衡。黨組織政治功能發展不平衡呈現為部分地區發展邊緣化現象，原本持有向心力的也在一定程度上弱化，導致服務不到位、缺位，展現出不穩定的狀態。一方面，由于基層缺乏有效的利益表達通道和途徑，產生“去組織化”的碎片狀態，嚴重影響基層黨組織形象、領導力。二是由于黨員素質參差不齊，部分呈現出黨性觀念淡薄、思想僵化，欠缺先鋒模范作用，參與能力不足。三是社區居民普遍缺乏公民精神，沒有足夠的政治權利意識，“各掃門前雪”，而從深層次來說，主要是利益表達和整合功能沒有發揮，以至于處于“冷漠”狀態。

（二）社會組織發育欠缺

目前，Y社區社會組織發育欠缺，并且社會組織發展程度不一，一是社區自發組建的部分社會組織因各種程序和流程因素，沒有得到民政部門認可，雖在社區治理實踐中發揮重要作用，但其社會合法性存在問題，二是社會組織一味尋求政府合作，多以政府資源和政策傾斜為導向而非以社區居民實際需求為導向開展工作，三是部分社會組織歸于主管單位，活動形式趨于模式化，缺乏自主性和活力，其作用難以發揮。作為社區而言，以上因素在一定程度上限制了社會組織的發展，而Y社會亟待培育和發展屬于自身的社會組織。

（三）黨建工作覆蓋不全

隨著社區區域不斷變更和舊樓翻新改造，社區空間隨之變化，特別是人口流動性增大，人口構成多元化，導致社區部分地區黨建發展呈碎片化狀態。這不利于基層黨組織全面把握社區狀況，更難以發揮支部黨員在社區建設中的引領作用，導致社區部分地區或組織的黨組織薄弱問題。

（四）社區服務供小于求

隨著居民物質文化需求的提高，社區居民對公共服務的質量和種類需求也在不斷提升。基層政府統一領導下提供社區公共服務的方式因為服務低效、單一，飽受詬病。Y社區通過購買服務為社會居民提供公共服務的方式經過數年的實踐，也難以滿足社區居民多元化需求，覆蓋的種類和惠及率及其有限，得到居民的反饋有限，證明這樣的方式也極具局限性，導致社區公共服務的供需矛盾，市場化的優勢也難以發揮。這個過程中，社區基層黨組織在基層治理中的角色受到影響，難以實現治理結果共建共享的理想局面。

三、Y社區加強黨建引領基層社區治理的對策建議

（一）構建黨建引領的全面體系

首先是健全社區基層黨組織和群眾工作的全面溝通機制。結合社區網格化發展、小區和組織等的發展實際情況，不斷完善黨建功能區和基層服務分點，通過設置黨員之家、黨代表工作室、流動黨員服務點、網絡黨員服務群等陣地，將黨員和社區居民全面組織起來，定期搜集各方面意見和建議，在社區黨建聯合會議上集體協商。由此破除居民與黨組織建設之間的障礙，形成黨群溝通的無縫對接，基層黨組織一方面及時掌握社區居民的需求和意見，發揮居民的監督作用，另一方面也為相關政策和法律規定的普及和傳達搭建有效平臺。

其次是社區黨組織應不斷加強自身規范化建設，以此作為引領社區治理的基礎。社區黨組織應加強自身建設，緊隨時代發展提升自身本領，發揮戰斗堡壘作用，才能不斷提升基層黨組織的政治引領能力。為保證社區治理的良性運行，要厘清社區黨組織同社區居委會之間的職責邊界，在社區現有情況下，應該設立社區黨建專職工作人員，明確自身職責，專人專責，保證黨建工作投入量。

最后明確社區黨組織的引領工作職責，給予社區具體事務處理上的自主性。以社區黨組織為統領，進一步保障黨員在社區工作中的權利，明確黨員的社區工作義務，充分調動和發揮黨員參與社區治理的積極作用。基層黨組織充分掌握社區發展變化規律，實現科學民主決策和依法行政，并不斷提高社區黨員參與基層黨組織建設的主動性與積極性，充實社區黨建內容，不斷明確發展方向。

社區黨組織一方面需要不斷加強自身基層干部隊伍建設，另一方面還要充分發揮基層黨組織的模范作用，建立起一支有過硬本領的干部隊伍，構建一個強有力的社區基層黨組織網絡是促進黨建引領社區治理的關鍵。

（二）健全社會組織培育機制

社區自身的社會組織對培育社區治理發展的原生動力起到關鍵作用〔2〕。首先要發揮黨組織的引領作用，對社會組織和社工發展的方向具備前瞻性眼光。結合社區實際需求，對原生非正式社區服務組織積極引導，開展政策幫扶，給予各方面支持，鼓勵進一步發展合法化和作用的進一步發揮，并鼓勵黨員發揮模范作用領頭帶動社會組織的成立和發展。

其次建立健全對社會組織的鼓勵培育機制。政策上落實社區公共資源對社會組織的扶持機制，同時落實相應的激勵政策，鼓勵社工的吸納和培養，積極為社區社會組織搭建信息服務平臺，要主動對公共服務產品進行宣傳推廣并提供咨詢和交流的機會，拉近社會組織與社區居民的距離。

同時基層黨組織要結合社區需求各方面中的薄弱點，“對癥下藥”。積極爭取政府有關部門的幫助、指導和扶持，幫助社區組織提高活動內容策劃、運作模式、服務質量等各方面水平，協助其規范合法的運行機制，完善社會組織的內部規范和各項制度，引導社會組織加強自身發展建設。

（三）細化社區黨員管理制度

加強對黨員干部的管理，細化社區黨員的管理體制，改變以往黨員干部著重管理，放任“口袋黨員”、流動黨員任意發展的狀況。

首先，在方式上通過落實一系列教育實踐活動的開展來加強黨的作風建設。結合社區內各黨支部的實際情況，發揮各自的優勢，輪流牽頭主持聯合支部活動，以達到信息交流互通，相互監督，優勢互補的良好局面。

其次，在區域化工作格局形成的過程中，社區各黨支部深入進小區、樓宇及“兩新”組織開展工作，并且將駐社區的各單位的黨組織負責人也以各單位代表的身份進入社會聯合黨組織的領導班子，并保證社區黨員和各社會組織的黨員擁有共同平等的話語權，在社區共建中實現共治融合。

最后將黨員管理責任細化到個人，精準落實各項職責。通過單獨或聯合組建黨組織，在各個區塊通過靈活建立黨支部、黨員聯絡點、聯絡群的組建方式，靈活運用移動互聯網的優勢，真正做到黨員管理全覆蓋。

（四）打造精細化社區服務

在社區基層公共服務內容供給上，“一刀切”的總攬方式的弊端已經暴露，只有不斷進行精細化、有針對性的公共服務管理和展開，了解并針對居民實際需求，并根據實踐發展不斷改進和調整，才能實現治理效率和效能的雙提升，提高資源利用率。

一方面，對有剛性需求的公共服務，如社區物業管理、后勤保障以及其他各類便民中介服務，社區可通過購買服務或者推動居委會引入市場化經營主體，通過居民、業委會協商決策，形成自主管理經營的形式。

另一方面是公益性的公共服務，如法律援助、就業咨詢、扶弱兜底等，社區黨組織可動員社會公益力量和組織，爭取調動社會力量開展社區服務，并調整功能性服務場所，盡可能從資金、人力、場地等方面大力支持公益性社會工作順利開展。

四、結語

在當代我國社會，黨建如何實現對基層社區治理的科學引領關系到中國社會的建設和發展，具有重要的理論價值和實踐意義。隨著城市化水平提高，社區規模擴大，加之多元價值觀沖擊，社區治理愈加紛繁復雜。習近平總書記多次強調，“社會治理核心是人、重心在城鄉社區、關鍵是體制創新”〔3〕。其中，社區黨組織是黨在城市基層工作和戰斗力的基礎，是社區各類組織和各項工作的領導核心〔4〕。社區治理應注重發揮基層黨建的凝聚作用，從而引領基層社區治理，終將在實踐中領導我國基層社會治理不斷完善，走向善治。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕中國共產黨第十九次全國代表大會文件匯編〔M〕.北京：人民出版社，2017：13.

〔2〕欒曉峰.“社會內生型”社會組織孵化器及其建構〔J〕.中國行政管理，2017，（03）：44-50.

〔3〕本報評論員.以黨建引領基層治理創新〔N〕. 光明日報，2018-12-13（003）.

〔4〕中共中央辦公廳.國務院辦公廳.關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見〔S〕.中辦發（2010）27號，2010-08-26.

〔責任編輯：譚文富〕