基于政策范式理論的農村宅基地制度變遷研究

劉雙良 張佳

摘 要：在實施鄉村振興戰略的背景下，農村宅基地制度改革面臨著新的挑戰，十九大報告明確指出要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益。因此，對于宅基地制度的改革勢在必行。鑒于此，本文是基于政策范式理論，通過梳理建國以來我國宅基地制度，從而分析不同階段宅基地制度的變化，以及制度中存在的問題，從而為進一步完善宅基地制度改革提供可供參考的啟示。

關鍵詞：政策范式;宅基地流轉;制度變遷

中圖分類號：D321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）03 — 0060 — 04

一、引言

從1949年開始，我國農村的宅基地制度發生了巨大的變化，宅基地的所有權經歷了從農民私有到集體所有，從自由流通到限制交易的變化。李泉（2018）將70年來宅基地制度變遷的變遷分為三個階段，分別論述了各個階段宅基地制度變遷的創新和特征〔1〕。劉銳，賀雪峰（2018）根據奧斯特羅姆的多層次分析方法，將宅基地制度分為三個層次，分別是國家層次、集體層次、農民層次，從這三個層次入手分析宅基地治理機制的變遷〔2〕。鄭興明利用美國人類學家吉爾茨的“內卷化”概念分析了中國農村土地制度變遷的“內卷化”，他認為中國農村土地制度變遷的重要特征就是農民和土地之間的依附關系，改革一直沒有能跳出城鄉二元土地制度的框架，因而未能取得突破式的進展〔3〕。張勇（2018）通過論述宅基地制度變遷的“內卷化”，指出了農村宅基地制度改革的內在邏輯、現實困境以及未來的路徑選擇〔4〕。張義博（2017）通過梳理宅基地制度變遷的歷史脈絡，同時建立制度變遷理論分析框架，對宅基地制度變遷背后的動力機制進行深入研究。梳理發現，現有宅基地的福利性和保障性的使用制度為中國農村經濟發展、農民安居樂業以及社會穩定發揮了一定的積極作用。但是在國家經濟的快速發展以及農村社會的不斷轉型進程中，現存的宅基地制度的弊端越來越明顯，與城鄉融合發展的目標發生很大的偏差，從而對農民生活產生了一定的消極影響。而現有的研究主要側重于對宅基地制度變遷過程的簡單劃分，以及宅基地制度改革中存在問題的討論，較少分析宅基地制度的變遷是如何發生的。不管是一個國家的政治制度還是信仰準則，抑或是改革途徑的選擇，都一方面深受歷史經驗及選擇的影響，另一方面也對未來改革方式的選擇產生很大的影響，所以我們只有我們清晰的知道政策是怎么來的，才能知道未來的前進方向〔5〕。基于此本文試圖通過政策范式理論，對我國農村宅基地政策演變進行梳理 ，從而探索宅基地制度的轉變是如何發生的，對未來我國宅基地制度的變革有什么啟示。

二、政策范式理論及其內涵

1962 年出版的 TheStructure of Scientific Revolutions 一書中，美國科學哲學家托馬斯·庫恩（ThomasS. Kuhn）首次提出范式理論，并且詳細闡述了“范式轉變”的內涵。 他認為范式包含兩層含義，第一層含義是它表達了一群優秀人群的信念、價值觀和技術，最后被一特定人群所共享;第二層含義是它是這群人特點的一種象征，利用模型或者案例的表現形式，對現實中存在的常規科學難題提出一些解決方案（Kuhn，1996）〔6〕。這一概念在后來的其他社會科學領域得到廣泛應用。1993年哈佛大學的霍爾（Peter A.Hall）提出了“政策范式”的概念。他認為，“政策范式就是政策主體的制定者進行問題識別、政策目標設定、政策工具選擇等過程的分析方法和思維框架。政策制定過程包含三個中心變量，分別是政策要實現的目標、政策實現的工具或技術和政策工具的設定（Hall，1993）”〔7〕。 政策范式的轉變就是政策決策過程中中心變量的轉變過程。政策轉變被分為三個序列，也叫三個梯度。第一梯度的變化主要受到過去經驗和新知識影響，被稱為政策工具設定的變化。第二梯度的變化主要是由于對過去經驗的不滿意而發生變化，屬于政策工具設定和政策工具選擇的變化。而政策范式的最終變化必須是第一、二、三梯度都發生變化的情況下，才會引起第三梯度變化，也就代表了政策范式的最終轉變，政策范式的轉變是新的政策范式與過去舊的政策范式不斷博弈的結果。霍爾之后，政策范式理論成為了研究公共政策領域的重要方法之一，主要用來研究一個新政策制定與不斷變遷的過程。我國農村宅基地制度從1949年至今也經歷了重大轉變，因此，將政策范式理論用來分析農村宅基地制度變遷，對于未來宅基地制度改革的發展具有重要意義。

（一）宅基地制度的政策范式分析

1.1949年—1961年，農村宅基地農民私有，具有市場化特征和可自由流轉的特征。

新中國成立以后，進行了全國范圍內的土地改革，確定農民對土地擁有所有權，對農村房屋及宅基地的擁有私有權和財產權。其中，標志性事件是1950年中央人民政府頒布的《土地改革法》，規定“土地改革完成后，由人民政府發給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經營、買賣及出租其土地的權利”〔8〕。這種制度安排的初衷和建國之初的政治環境有關。正面臨西方國家封鎖、抗美援朝戰爭爆發、臺海緊張對峙等一系列嚴峻威脅，該階段國家亟需獲得廣大農民的擁護和支持，農村土地政策因此充分考慮了農民群體利益，又因農村宅基地的經濟影響較小，所以直到1956年全國人大常委會頒布《高級農業合作社示范章程》，仍然規定“社員原有的墳地、房屋地基不人社”，保留了農村宅基地的私有屬性〔9〕。通過土改運動國家滿足了農民對于土地的需求，也增加了農民對新生國家的歸屬感和認同感。此時的宅基地政策目標就是“耕者有其田”，政策工具是宅基地私有政策，政策工具的設定是農民在土地（包含宅基地）私有制下，享有自由處置農村土地（包含宅基地）的權利，并通過買賣和租賃的形勢獲得經濟效益。

2.1962年—1982年，農村宅基地集體所有、農民使用時期，具有“居者有其屋”的保障功能

1962 年初到 1982年，農村宅基地是屬于集體所有，不允許出租和流轉交易;同時農民擁有對宅基地的占有權和使用權，集體內成員可以買賣或租賃房屋。這個時期宅基地主要發揮了社會保障的功能，農民免費取得宅基地，同時可以無流轉、無期限的使用宅基地，因而這一時期宅基地擁有明顯的身份特性。這一階段農村宅基地制度的變化是伴隨著合作化運動的發生而變化的。到了1970年左右，農村宅基地發生了一次集體化改革，這次改革后農民對土地的私有權轉變為公有制，農村土地的所有權變成了集體。但是集體土地所有權同樣承擔農民社會保障的功能。這一時期宅基地政策的政策目標是農民基本社會保障，政策工具是土地公有制，政策工具的設定就是“建立宅基地使用權的申請、審批流程，堅持農民對宅基地擁有使用權而沒有所有權的基本原則，同時基本確立了無償、無流轉、無期限使用以及具有明顯身份性的基本制度框架”。

3.1882年—1997年，農村宅基地依然是集體所有、農民使用，但是對農村宅基地和房屋進行市場化改革。

該階段農村宅基地延續了集體所有制和農民使用權制度，但對農村宅基地和房屋的交易對象開始放松，具有典型的市場化復蘇和流轉寬松特征。其中，標志性事件是1982年國務院頒布《村鎮建房用地管理條例》，規定“農村社員，回鄉落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉定居的華僑，建房需要農村宅基地的，應向所在生產隊申請，報公社管理委員會批準后，由批準機關發給農村宅基地使用證明”，該規定實際上首次明確了非農戶口的城鎮居民也可以取得農村宅基地使用權。改革開放后，為使處于崩潰邊緣的農村經濟得到恢復，我國率先在農村進行了市場化改革，與耕地制度變革相對應的農村宅基地制度也做了微調，城鎮居民也可以取得農村宅基地，能夠通過買賣房屋獲得農村宅基地使用權。可見，此時對農村土地制度的調整，一方面是對農民宅基地權益屬性長期壓制的回饋，同時可以增加農民的財產性收入，更重要的是促使改革開放的政策得到更多人的支持。然而，社會主義公有制為主的經濟制度和意識形態并沒有太大變化，城市居民享有更多福利的差異化配套制度，農民生活依然沒有得到更大的改善，這在一定程度上鞏固了城鄉二元體制，巨大的城鄉待遇差距使多數城鎮居民到農村購置農村宅基地和農村住房的意愿并不強烈。盡管如此，不容置疑的是這個階段相對寬松的宅基地流轉規定對于宅基地的市場化改革產生積極影響，為如今促進農村宅基地制度改革提供了很好的歷史經驗。這一階段宅基地政策發生了改變，但是并沒有形成新的政策范式，政策目標還是農民的基本生活保障，政策工具除了延續上一階段的土地公有制還進行了市場化的探索，政策工具的設定就是在滿足特定條件的情況下，允許城鎮居民買賣農村宅基地。所以這一時期宅基地政策發生了改變但只涉及到政策范式第一二序列的變化，沒有形成新的政策范式。

4.1998年—21世紀初期，宅基地流轉被嚴格限制

這一階段的標志性事件是1998年全國人大常委會通過《土地管理法》（1998年版），規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”，“農村村民一戶只能擁有一處農村宅基地……，農村村民出賣、出租住房后，再申請農村宅基地的，不予批準”。刪除了有關城鎮非農戶口居民可以使用集體所有土地建住宅的規定，國家自此開始逐步收緊農村住房的交易對象。1999年5月，國務院辦公廳發布《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，通知中明確禁止城市居民購買農民的住宅，也不允許占用農村的土地，相關部門禁止為違法建造的住宅頒發房產證。2007年，國務院辦公廳發布《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》，規定“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買農村宅基地、農工貿住宅或‘小產權房。單位和個人不得非法租用、占用農民集體所有土地搞房地產開發”〔10〕。同年，《物權法》中同樣明確指出宅基地只能在村集體內部流轉，不可抵押。但同時確立了農村宅基地的用益物權屬性。這一階段由于住房政策的變化等一系列社會因素，導致城市地價上升，農村土地成為各方利益群體博弈最激烈的部分。這一時期也沒有形成新的政策范式，政府出臺政策也是為了在社會環境發生變化時，依然守住農民基本生活保障，沒有完善的政策工具選擇，也沒有形成與外部環境變化相匹配的宅基地制度。

5.2013年至今，宅基地資產功能顯化

這一階段的代表性事件是十八屆三中全會《決定》指出：“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”〔11〕。至此，農村宅基地制度進入市場化改革為特征的第五階段。在這一時期，宅基地制度政策范式發生了變化，與之相對應的政策目標、政策工具、政策工具的設定都與之前的不同。政策范式由之前的保障功能變為資產功能。政策工具由嚴格限制變為允許抵押、轉讓、擔保宅基地等，但是至于政策工具的設定，各個試點根據不同的現狀靈活調整。

三、宅基地制度變遷的政策范式

政策范式理論中指出“在一項政策的變化過程中，第一梯度和第二梯度的變化統籌發生在一個封閉的政策系統里，這兩個梯度的變化通常不一定會導致政策范式最終轉變，只有當第三序列發生改變，才是政策范式轉變。因此，在政策執行過程中，如果遇到一些現存政策不能解決的問題時，通常政策的執行者會嘗試改變第一序列和第二序列的規定，即對政策工具和政策工具設定進行重新制定， 但是如果還是不能解決問題，則證明政策失效，既有的政策范式將受到挑戰，政策范式將發生轉變，第一二梯度的規定也會隨之改變”〔12〕。從建國之初至今，我國宅基地政策發生了重大轉變，其演變過程劃分為五個階段，分別是建國至 1961 年， 農村宅基地農民私有階段;1962年-1981 年，農村宅基地集體所有，農民使用時期，宅基地肩負“居者有其屋”的保障功能的階段;1982年—1997年，農村宅基地依然是集體所有、農民使用，但是對農村宅基地和房屋進行市場化改革階段;1998年—21世紀初，宅基地集體所有農民使用，宅基地流轉被嚴格限制的階段;2013年至今，隨著外部經濟、社會環境的變化，農民資產權顯化的需求突出，宅基地制度進入市場化改革試點階段，資產功能被激活。

從政策范式角度來說，大致可以分為三次政策范式轉變。分別是，1949年—1961年，宅基地農民私有，自由流轉;1962—21世紀初，宅基地集體所有，農民使用階段;2013年至今，宅基地資產功能顯化，市場化改革階段。這三次政策的變遷都伴隨著政策范式三個序列的轉變。建國以來我國宅基地制度政策范式變遷如表1所示：

四、總結與展望

（一）宅基地制度政策范式總結

根據政策范式理論，一項政策一旦形成，通常都具有一定的穩定性。但是如果現行的政策工具和政策工具設定在面對新問題時，不能有效的發揮其作用，就會造成第一序列和第二序列的變化，即政策工具和政策工具的設定的變化，第一二序列的變化可能會導致第三序列的變化，但是也并不是必然導致政策目標的變化。這一點在1982年至1997年的政策范式中可以看出，政策工具和政策工具設定的變化，并沒有引起政策目標的變化，沒有形成新的政策范式。

農村宅基地制度的的每一次變革都與社會經濟環境有很大的關系，而政策工具的選擇也受到各方因素的影響。這一點在1998年宅地機被嚴格限制流轉可以解釋，這一階段我國國務院頒布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，這一文件明確提出停止住房實物分配，住房制度改革在全國范圍內全面展開，我國從此步入商品房時代，衍生出了數額巨大的土地財政收人，農村宅基地開始成為各方博弈的主要部分，國家出于保障農村社會穩定，節約建設用地開始嚴格限制宅基地流轉。2013年以后，隨著我國經濟實力的增強，以及相關政策的逐漸完善，宅基地政策選擇更加豐富，政策工具的設定也更加科學有效，試點地區宅基地抵押、擔保、轉讓政策正審慎、穩妥的推行。

（二）未來政策范式展望

在城鄉融合發展以及增加農民財產性收入的改革背景下，宅基地試點地區現有的改革措施仍然存在許多問題需要解決。

問題一，宅基地退出實踐中的價格評估機制不完善。農村宅基地的流轉是農民增加財產性收入的重要來源之一，也是推動鄉村振興戰略實施的重要舉措，因此，建立科學合理的農村宅基地價格評估體系和宅基地價格評估制度，有利于減少宅基地流轉過程中的利益糾紛，也有利于保障農民及基本權益。在宅基地退出實踐過程中，應該引入第三方評估機構和專業的評估人員，以確保能夠獨立、客觀、公正的評估宅基地的價格。同時應加強宅基地地價管理，從而建立統一的城鄉建設用地市場，保障農村宅基地市場健康發展。只有不斷完善的宅基地退出的經濟評估機制，才能保證改革的穩定運行，實現改革的既定目標，從而得出更加完善合理的宅基地改革政策范式。

問題二，農村保障制度不完善，對于宅基地的福利性過度依賴。

對此，首先應該破除意識形態剛性束縛，讓農民在關于宅基地改革方面達成共識。堅持農村宅基地集體所有制，同時不再過分依賴農村宅基地的福利性，建立更加嚴格科學的耕地保護制度，完善以城鄉統一的廉租房、公租房等為主的住房保障體系和社會保障制度〔13〕。其次要建立更加完善的宅基地退出激勵補償機制，一方面政府應該通過合理的退出補償政策及配套政策引導，激勵有條件的農戶主動放棄現有的宅基地或者申請宅基地的要求，同時要讓農戶得到相應的經濟補償以便激發農民退出宅基地的積極性和主動性。另一方面，由于現行的宅基地制度，由于農民可以無償獲得、無限期的使用宅基地，所以導致農戶不能節約集約用地，加上城鄉二元制的經濟發展現狀，大量的農民進城，導致農村宅基地大量閑置，所以應該以增加宅基地使用經濟成本，倒逼農民主動退出宅基地，促進宅基地的流轉、抵押等政策的實施，最大限度的盤活存量宅基地，提高宅基地利用效率，增加農民財產性收入。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕李泉.農村宅基地制度變遷70年：歷史回顧與前景展望〔J〕.甘肅行政學院報，2018，（02）：114-128

〔2〕劉銳，賀雪峰.從嵌入式治理到分類管理：宅基地制度變遷回顧與展望〔J〕.四川大學學報，2018，（03）：47-56.

〔3〕鄭興明.農村土地制度再創新的內在規律、困境與路徑——基于城鎮化與農民市民化協同發展的視角〔J〕.社會科學，2014，（12）：52-59.

〔4〕張勇.農村宅基地制度改革的內在邏輯、現實困境與路徑選擇——基于農民市民化與鄉村振興協同視角〔J〕.南京農業大學學報：社會科學版，2018，（06）：118-161.

〔5〕朱新華，陳利根，付堅強.農村宅基地制度變遷的規律和啟示〔J〕.中國土地學，2012，（07）：39-43.

〔6〕Kuhn，T S.The Structure of Scientific Revolutions （3rdedition）：175，1996.

〔7〕Hall，P A.Policy Paradigms，Social Learning，and theState：The Case of Economic Policymaking in Britain.Compara-tive Politics，25，（03）：275，1993.

〔8〕刁其懷.宅基地產權制度之歷史篇〔J〕.中國房地產，2010，（03）：30-33.

〔9〕張義博，我國宅基地制度變遷研究〔J〕.宏觀經濟研究，2017，（04）：35-54.

〔10〕刁其懷.新中國成立后農村房屋與宅基地制度的歷史變遷〔J〕.中國房地產，2012，（06）：66-76.

〔11〕董祚繼.以正確價值導向引領農村土地制度改革〔J〕.國家治理，2018，（03）：17-27.

〔12〕鐘榮桂，呂萍.我國住房保障制度的變遷、政策范式與展望〔J〕.現代經濟探討，2017，（04）：10-14.

〔13〕魏后凱，劉同山.農村宅基地退出的政策演變、模式比較及制度安排〔J〕.農村發展研究，2016，（09）：15-23.

〔責任編輯：張 港〕