促進我國農村環境民事公益訴訟實施的路徑

何沅麗

摘 要：隨著環境污染問題的不斷加重，國家越來越重視環境保護。我國正式確立了環境民事公益訴訟。但是，由于相關立法、執法及司法機制的不完善，使得環境民事公益訴訟在農村困難重重，制約其功能發揮。為促進環境民事公益訴訟在農村的進一步落實，我國應完善環境民事公益訴訟立法，擴大起訴主體、提高司法公信力，健全環境司法裁判執行機制和建立健全環境民事公益訴訟激勵機制。

關鍵詞：農村環境民事公益訴訟;困境;路徑

中圖分類號：D520.1文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）03 — 0092 — 03

一、農村環境污染公益訴訟實施困境

（一）起訴主體嚴格受限

根據我國民事訴訟法、環境保護法、關于審理環境民事公益訴訟案件的相關司法解釋等法律和目前的司法實踐，可以知道適格的起訴主體為有關民政部門和環保部門等。而我國能提起環境民事公益訴訟的社會組織最低一級也需在設區的市一級民政部門注冊才具有資格，這也就意味著在農村不可能存在提起環境民事公益訴訟的主體。這些組織本就離農村較遠，且提起訴訟還需要滿足其他一系列苛刻的條件，如必須以環境保護為宗旨且五年內無違法犯罪記錄等，這就使得在農村提起環境民事公益訴訟更加困難。

（二）環保行政機構職能缺位致使訴訟證據難以取得

在區域經濟增長率誘導下，許多地方環境保護部門沒有對建設在農村的生產企業進行科學嚴格的環境信息監測和專業環境評估，環保“三同時”制度、環評制度如同擺設。造成這種局面有兩個原因，第一就是環境執法不嚴，環境侵權損害的范圍被無形中擴大，增加了訴訟難度;第二就是環保部門在調查取證和環境信息公開的不作為。〔1〕在利益的驅動下，許多環保部門考慮到當地的經濟發展與稅收，往往對這些污染企業的信息不加以記錄，對其違法行為不加以制裁，使其更加肆無忌憚，因而即使提起了訴訟，也使訴訟證據難以取得，這也影響著環境民事公益訴訟在農村的實踐。

（三）農村環境民事公益訴訟執法難

僅從我國農村工業污染方面來看，農村工業污染的治理執法情況令人擔憂。一方面，僅從環保執法部門本身來說，最低一層的環保執法部門是各縣、區政府，一般情況下沒有在鄉鎮一級設置環保機構，絕大多數由派出機構或者政府的相關部門監管，這就使得基層環境執法力量微弱，對農村工業污染進行嚴格有效的監管無能為力。而且農村工業污染治理在執法上具有的特殊性，執法人員往往與被起訴的企業之間有著難以道明的某些關系，在利益方面有著直接或者間接的某種利益關聯，使得執法人員在執法過程中放松甚至是放棄對相關工業企業的查處。〔2〕另一方面，即使在經過民事審判程序之后進入執行程序，執行的情況也不容樂觀。原因之一是執行法院與審判法院的相互脫節，不能相互更好的銜接。另一個原因是加上執法人員不足和非專業人士，且執法技術手段落后，這也導致了執行的困難。

二、農村環境民事公益訴訟實施困境原因分析

2015年，我國開始施行《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，我國的環境民事公益訴訟才在真正意義上有了明確的法律依據。相比在該司法解釋施行前，該類訴訟案件雖然明顯的有所增加，但在農村地區，環境民事公益訴訟實踐乏善可陳。造成這種現象的原因有很多方面，但總體來說可以分為立法、司法和激勵機制三個方面。

（一）立法不完善

根據民訴法第五十五條的規定，法定機關和有關社會組織可以對有損社會公益的行為如污染環境、侵害眾多消費者合法權益等向法院提起訴訟。同時，環保法中進一步規定了能提起環境民事公益訴訟的社會組織的條件。但是，這些規定卻存在著一定的模糊性和主體排除性。首先，“有關機關”含義模糊，對什么是“有關”法律卻并沒有做出進一步的解釋或者是規定，僅僅規定為“有關機關”，難以排除濫訴和責任推諉之嫌。其次，這些法律規定明確的排除了公民個人提起環境民事公益訴訟的可能，嚴格的限制了訴訟的提起主體，在缺乏有關機關和社會組織的農村，提起環境民事公益訴訟的可能性大大降低。

（二）司法實踐阻礙

首先，環境民事公益訴訟不像公民私益訴訟，只要具有相關厲害關系、確定管轄法院即可提起訴訟，涉及的利益主體簡單。因為環境民事公益訴訟的提起主體有著嚴格的限制和訴訟條件。再加上前文所述的環境民事公益訴訟的訴訟證據難以取得，繼而就無法證明案件事實，使得訴訟難以進行。其次，由于環境污染案件涉及范圍廣，影響比較大，由中級人民法院管轄更具有專業性和權威性。在我國，中級人民法院一般設立于市州一級，與農村距離較遠，這就進一步加強了訴訟難度。

（三）缺乏相關的激勵機制

一方面，村民由于受教育程度低，環境保護意識不強。所謂環境意識，是指人們以目前的環境狀況和現有的環保規則為基礎對環境的自覺保護理念，從而實施有利于環境保護的行為。〔3〕正因為缺少對環境保護方面相關法律的了解，對環境現狀認識不清，所以村民對于農村環境污染事件，更多的是尋求私力救濟來解決，法律意識淡薄。另一方面，訴訟是一種昂貴而又耗時的法律救濟方式，即使是有關組織提起訴訟，由于法律訴訟具有嚴格的程序性和時限性，期間不僅要花費各種成本，而且必然會造成訴訟時間長，過程緩慢。對于訴訟，有敗訴的風險卻無相關的保障機制，高額的訴訟費和耗時性使得起訴主體和村民對環境民事公益訴訟望而卻步。

三、促進農村環境民事公益訴訟實施的對策建議

（一）擴大起訴主體

在立法方面，首先要做的是轉變立法觀念。我國環境保護方面建設長期以來缺乏對小城市環境利益的保護，雖然經過不斷的發展和完善，但效果并不令人滿意，仍以大中城市利益中心主義和大中企業中心主義為主。〔4〕最明顯的就是根據民事訴訟法、環境保護法、最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋等這些法律規定的起訴主體都位于城市，對于環境民事公益訴訟在農村的實施大打折扣。要促進環境民事公益訴訟在農村的實踐，就必須要擴大起訴主體。結合中國當前的國情與司法實踐，探索村民委員會作為提起環境民事公益訴訟的主體是具有一定可行性的。在社會基礎方面，首先，村民委員會作為我國的基層群眾性自治組織，其代表的是全村的共同利益，相對于讓某些機關或者組織來說，其更具有利害關系，當然的具有維護農村公共利益的義務。其次，其作為組織也能夠彌補農民個人提起訴訟的弱勢情形。最后，村民委員會其扎根于農村本身，對環境的改變也有著更加深刻的體會，在舉證、參訴方面更具有便利性和積極性。第二，在法律基礎方面，《村民委員會組織法》中規定村民委員會可以依照該規定管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民正當利用自然資源，維護和改善生態環境。這一規定雖然沒有明確說明村民委員會在本村的環境受到污染時可以作為起訴主體，但是，為維護全村的集體利益，其具有提起環境民事公益訴訟的職能也必然包含在內。第三，在司法實踐方面，我國也有不少以村民委員會為原告提起環境民事公益訴訟的案例。如2007年發生在福建省泉州市泉港區南埔鎮柯厝村民委員會訴劉明泉環境污染案，該村村委會在本案中并不具有當事人的利害關系，而是為了維護多數人的環境公共權益而行使訴權。綜上所述，村民委員會作為適格的環境民事公益訴訟起訴主體具有相當的可行性。

（二）完善環境案件管轄制度

由于環境污染的范圍廣和影響也比較大，法律規定環境民事公益訴訟案件應當由中級人民法院管轄，這樣也更具有權威性和專業性。但這樣的規定恰好就使得環境民事公益訴訟在農村實踐的可能性大大降低，也造成了裁判在農村的執行力度不夠，更無需談論司法公信力了。結合農村的現實情況，筆者認為根據環境污染的嚴重程度和涉及面大小來確定法院的級別管轄和地域管轄是有一定可行性的。對于污染較輕、涉及面小的案件，由最具有管轄權或起訴主體選擇的基層法院管轄，由于空間和時間的距離，不僅可以有利于訴訟證據的取得，提高訴訟效率，而且也有利于監督裁判落實和加強執行力度，提高司法的公信力。而對于污染嚴重、涉及面廣的案件，當然只能由中級以上的人民法院來管轄，這樣才能體現法律的專業性和嚴謹性，使公眾得以信服。

（三）健全環境司法裁判執行機制

促進司法實踐，還須嚴格執行司法裁判。一項有效司法裁判能否有效的執行，需具備完善的裁判執行機制，而良好的裁判執行機制一般又由嚴格的程序和有效的監督組成。由現今的相關法律規定可知，環境民事公益訴訟案件經法院進行裁判后，無需申請而直接由法院移送執行，這在一定程度上簡潔了司法執行程序，但卻可能形成某些程序違法問題。結合現今農村實情，筆者認為有效執行環境司法裁判可以建立健全農村環境民事公益訴訟區域聯合執法制度。首先，各有權立法的地方人大、政府聯合制定關于執行農村環境民事公益訴訟的法律法規，并限定這些法律法規的適用范圍，避免與不在執法區域的法律法規相沖突。其次，建立農村環境民事公益訴訟的專門執行隊伍，對其進行專門培訓或者是聘請環評工作人員作為臨時的執行人員，避免在執行過程中產生不完全執行或是執行錯誤的問題。最后，重視執行后續問題，對執行裁判后所造成的不利后果法院要按時跟進，上級法院應當監督下級法院的執行程序，隨機抽查執行結果。尤其是距離法院和行政機關較遠的農村，司法機關更應當予以關注，落實環境民事公益訴訟裁判，減緩農村環境污染問題。

（四）建立健全環境民事公益訴訟激勵機制

對于建立健全我國環境民事公益訴訟激勵機制，應當要借鑒其他國家的先進制度和立足國情發展適合本國的制度。首先，可以借鑒印度規定的對于公益訴訟案件中為保護弱勢群體的利益，不需要起訴人負擔任何訴訟成本這一做法。雖然我國已經躍升為世界第二經濟實體，但環保組織由于其天然的公益性必然缺乏相關的資金，農村經濟水平也還是普遍較低。免除起訴人的訴訟成本能夠在一定程度上提高起訴主體和農民的訴訟積極性，促進環境民事公益訴訟在農村的實踐和發展。其次，根據我國國情，國家也可在地方設立專門的環境公益訴訟基金，由國家財政統一撥付，同時建立有效的監督制度，避免專款被濫用。〔5〕同時，也可由地方政府組織本地企業分地區成立環境保護專戶，按季度或年度從企業收取資金來保證環境民事公益訴訟的進行。一旦發生環境污染事件以誰污染，誰負責的原則為主，保護環境專戶支付成本為輔。并根據被行政處罰和司法起訴的概率按比例進行下一季度或年度的環境保護資金，促進企業間的各自監督。最后，適度適用懲罰性賠償制度。環境污染具有長時間性和難以恢復性，對于嚴重侵害農村環境的被告適用懲罰性賠償，不僅可以減少農村的污染治理費用，也可以提高環保組織和村民個人對環境民事公益訴訟的信心。當然，推進環境民事公益訴訟在農村的實施不僅要建立健全相關的激勵機制，還要加強法律宣傳，提高村民的法律意識，不僅要守法，更要會用法。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕陳駿，曾榮.《民訴法》視域下農村環境民事公益訴訟探析〔J〕.蘭州教育學院學報，2014，（06）：139-141.

〔2〕楊麗萍.農村工業污染防治的法律困境及對策分析——以城鄉污染轉移為視角〔J〕.遼寧農業科學，2015，（02）：44-47.

〔3〕呂忠梅，徐祥民.環境資源法論叢〔M〕.北京：法律出版社，2004，（01）：234-236.

〔4〕孫佑海.運用環境法治推動農村環境保護〔J〕.環境保護，2008，（15）：11-13.

〔5〕王文杰.淺析環境民事公益訴訟中原告勝訴獎勵機制〔J〕.法制與社會，2016，（34）：33-34.

〔責任編輯：張 港〕