論克減公職人員隱私權的正當性

李芝華

摘 要：隱私權作為相對權利，具有可克減性?？藴p公職人員隱私權的理由有二：一是公共利益優先;二是公職人員身份本身隱含該項義務。出于限制公權力濫用和保護私權利的考慮，財產申報內容包括公職人員及其近親屬的財產。隱私權的克減，應當遵循合法性原則和必要性原則。申報內容采用列舉式的規定;明確工作人員不當使用財產申報信息的違法責任;對不遵守財產申報制度申報的公職人予以相應懲罰或移送有權部門。隨著實行條件的日益成熟，我國的財產申報制度必將建立。

關鍵詞：公職人員;財產申報;隱私權克減;正當性

中圖分類號：D616 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）03 — 0108 — 03

一、問題的提出

國家監察體制改革全面推開，全國范圍內組建了專門的反腐機構——國家監察委員會。財產申報制度作為國際公認的反腐制度，早在1994年《財產申報法》列入“八五”立法規劃時，便引發了學界廣泛而深刻的討論。立法計劃擱淺后，學界的關注逐漸減少，然而國家監察法的出臺和監察委員會的成立或將成為我國實行財產申報制度的契機。在此契機之下，有必要對財產申報制度飽受爭議的問題——“侵犯隱私權”重新討論。

財產申報制度涉及公職人員的個人信息收集及公開，最早有學者建議我國實行該制度時，侵犯隱私權的詰問和擔憂不絕于耳。一是公職人員憂懼個人信息曝光帶來不利影響;二是申報內容的劃定和申報主管部門權限的邊界的立法難度較大。財產申報的主要內容是公職人員的財產信息，屬于隱私權保護的隱私范圍，也是財產申報制度發揮防治腐敗作用的關鍵。財產申報主管部門權力邊界的合理性亦是該制度設計成功與否的檢驗標準。在此討論克減公職人員隱私權的正當性，主要從兩方面展開：一是為什么正當：即為什么在財產申報制度中克減公職人員的隱私權是正當的？二是在什么范圍內正當：即這種克減的應然邊界在哪里？

二、隱私權的可克減性

“隱私權”最早由美國學者Warren和Brandeis提出。他們于1890年在《HARVARD LAW REVIEW》第四期發表了《The Right To Privacy》一文，率先提出了“隱私權”的概念。關于隱私權，學界沒有公認的定義。“人格權理論”認為“不受侵犯的人格”是隱私權保護的社會價值，隱私權保護的是“人格尊嚴”;“獨處權理論”認為隱私權是單獨而不受干擾的權利，因而也將隱私權成為“忘卻權”，Gavison在其文章《Privacy and the limits of law》中認為，獲得隱私權有三種方法：保密、隱名和獨處;“親密關系自治理論”旨在界分公私領域，認為隱私權的本質是保障個人的私秘關系不受侵害;“信息控制理論”則認為隱私權存在的基礎在于個人信息的控制。其中，“人格權理論”在我國獲得了較多的認同，認為隱私權的客體是人格尊嚴。隱私權是公民享有的私生活安寧與私人信息依法收到保護，不被他人非法侵擾、知悉、搜集、利用和公開等的一種人格權?！?〕隱私權的主要內容是生活安寧權和生活秘密權。〔2〕

隱私權的性質決定了隱私權只能由自然人享有。在一些關于人權的國際或者區域性條約、公約中，一般將隱私權規定為可克減的權利，即在社會緊急狀態威脅到國家生存的情況下，可以對這種權利在一定期限內加以限制、乃至暫停?！?〕隱私權的可克減性又稱隱私權的可限制性，這種性質是由隱私權是一種相對的權利決定的。當隱私權與其他社會利益或者其他權利發生沖突，法律需要從維護社會公共利益角度考慮對個人隱私作出必要限制。特別是在隱私權和其他社會利益、他人權利發生沖突的情況下，可以對其進行限制?！?〕

三、克減公職人員隱私權的理論基礎

憲法上的隱私權旨在保障個人私生活不受公權力侵害，其核心問題在于如何調和個人隱私保護與公共利益?！?〕我國《憲法》第三十八條、第三十九條、第四十條分別規定了“人格尊嚴不受侵犯”、“住宅不受侵犯”和“通信自由和通信秘密受法律保護”，內容恰好與隱私權的內容相對應。盡管并未出現“隱私”或者“隱私權”的字樣，依然被學界視為我國憲法對隱私權的保護條款。從條款的內容看，我國憲法對人格尊嚴的保護最為嚴格，對公民住宅以及通信自由和通信秘密的保護，均有一定的限制。當然，這些限制主要來自于追查刑事犯罪的必要方法。對公職人員隱私權的克減，表面上看是弱化私權利以擴張公權力，因而造成了人們對財產申報制度的質疑和恐慌。事實上，為公共利益克減公職人員隱私權，最終目的正是更大限度地保護私權利。此外，公職人員的身份本身隱含了申報財產的可能性義務。

限制公職人員的隱私權，是出于公共利益的需要。國家官員尤其是高級官員的隱私應受到限制，是因為他們的許多隱私已成為最重要的公共利益——政治生活的一部分，已成為自然人的民主權利（包括知情權）所指向和要求披露的對象。在這里，社會政治與公共利益的價值已高于官員個人隱私的價值?！?〕公共利益在理論上一直是個模糊不清、備受爭議的概念，它常常被用來作為支持決策行為合理性的依據。〔7〕公共利益概念的不確定性，為判斷一項財產或者事務是否具有公共利益意義帶來困難和隱患。因而，通過法律來確認或者形成客觀的公共利益是現代法治國家的普遍做法。〔8〕劉志勇在其著作中提到了關于“公共利益”在西方的五種主流觀點，其中第五種觀點認為公共利益是一種目的，一種很難描述的抽象價值。①〔9〕社會功利主義為“公共利益”提供了最恰當的定義，那就是“最大多數人的最大幸?！?。〔10〕克減公職人員隱私權的目的是防治腐敗，防治腐敗在于促進公權力機關和公職人員合法、廉潔和高效工作，減少甚至杜絕公職人員利用職務之便謀取不正當利益，從而保障在公職人員行使公權力時，“最大多數人”都能受到合法公正的對待，亦可以認為這種合法公正的對待是有利于“最大多數人的最大幸?！钡摹?/p>

此外，公職人員之財產隱私權受到的克減，起始于其公職人員身份，而這種身份的獲得，是基于公職人員個人與國家之契約?！?1〕個人選擇成為公職人員時，視為個人同意與國家簽訂的契約，要求公職人員在獲得相應;利益的同時，承擔相應的義務，包括依法進行財產申報和公開的義務。如果對于自身認為財產隱私受到侵犯，大可以放棄公職人員的職位。正如學者張新寶所言：“一個人在選擇以政治作為職業的時候，也就默示承諾了對自己過去、現在和將來隱私保護的部分放棄?！薄?2〕這并不意味著公職人員的隱私權被徹底剝奪，不在克減之列的這一部分隱私權仍應得到保護。與防治腐敗無涉的私人信息不需要申報。申報信息亦非全然公開，而是基于公職人員職位和工作內容等方面考量，有選擇有限制地公開。譬如，公職人員申報的不動產信息，如果依法應當公開以便社會公眾進行監督，仍應出于對其生活安寧權的保護，隱去其不動產的位置信息。

對公職人員以外的人，是否可以基于防治腐敗的目的，要求其進行財產申報呢？這里主要指兩類人：一是公職人員的近親屬②。公職人員身份和個人選擇，無法解釋公職人員的近親屬為何需要申報財產?；谘H或姻親關系，公職人員將名下財產轉移給近親屬，可以輕易規避財產申報的監督，導致制度失效。出于防治腐敗的考慮以及財產混同的不易區分性，不得不將公職人員的近親屬納入財產申報的主體范圍，以保障財產申報制度能夠有效運行。二是可能為公職人員提供隱匿財產便利的其他人。大多數情境下，要求公職人員及其近親屬進行財產申報，基本可以起到威懾作用并取得良好的腐敗防治效果，然亦不排除部分公職人員將貪污受賄所得藏匿在近親屬以外的人名下。公共利益優先并非公權力無限擴張的理由，公共利益背后是為了維護更為眾多的私權利。對擴張權力范圍保持謹慎態度，才能避免民主和自由淪為空虛的口號?！翱赡転楣毴藛T提供隱匿財產便利的人”具有極大不確定性，在具體適用過程中執法人員因而擁有較大自由裁量權，極易出現權力濫用。據此，不宜將此類人納入財產申報的主體范圍，在財產申報制度的管轄邊界之外，此類情形亦會受到應有的法律制裁。

三、公職人員隱私權的克減原則及克減進路

隱私權的克減應當遵循合法性原則和必要性原則?，F代依法行政原則的發展要求公權力的行使均要受到法治原則的拘束，〔13〕財產申報制度對公職人員隱私權的克減，類似于行政法對行政相對人權利的限制。在行政法乃至公法體系中，任何限制權利的事由均應當有明確的規定，并且必須履行嚴格的法定程序。隱私權的克減遵循必要性原則。必要性原則體現在兩個方面：一是對某一事項是否需要納入財產申報范圍進行必要性審查。審查的核心在于某一事項是否為防治腐敗的必不可少之信息。二是對隱私權的限制應盡量在可達到克減初衷前提下降到最低限度。必要性原則是合法性原則的延伸，超過必要限度的財產申報內容即由合法跨入不合法之境，構成對申報主體隱私權的侵犯。

在財產申報過程中做到恰當的隱私權克減呢，有以下三個方面：一是對于財產申報的內容進行明確的規定?？紤]到法律的滯后性，可以采取列舉式規定。列舉式的規定內容明確，具有較強的可操作性，在適用過程中需要進行解釋和自由裁量的情形不多，能有效遏制公職人員濫用公權力對隱私權進行侵犯。二是制定財產申報工作人員的職業規范，嚴懲不當使用財產申報信息的行為。財產申報涉及大量公職人員隱私信息，工作人員對這些信息的接觸，也可稱為一種權力。權力的存在就有腐敗的可能，反腐不僅要防治反腐機構外部的腐敗，亦要防治其內部的腐敗。構建財產申報信息泄露的預防和懲罰制度，才能避免財產申報信息成為公權力濫用的工具。三是明確拒不申報或者隱瞞不報的公職人員應承擔的法律責任，搭建財產申報與刑事訴訟銜接橋梁。按照違法程度的深淺以及危害后果的大小承擔責任，較為輕微可能僅涉及行政處分，嚴重者涉嫌犯罪，則通過與刑事訴訟的銜接程序進行移送。

隱私權克減的必要限度體現在具體的財產申報情境中。制度層面的科學設計、執行過程中的人員專業性、不當執法的懲罰規定以及相應的救濟機制等是財產申報制度良性運行的必要條件。其中執行環節是關鍵，沒有切實可行的失職懲罰機制和救濟機制，就相當于賦予執行者自由執法的權力，將對反腐行動造成毀滅性破壞。

四、結語

對于公職人員隱私權的克減超出必要限度，反腐制度便會淪為侵犯人權的工具。討論克減公職人員隱私權正當性，價值在于尋求對公職人員隱私權的限制在正當范圍內的有效措施。習近平在中共第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上強調：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”〔14〕財產申報制度作為反腐敗制度的重要組成部分，其主要作用在于預防腐敗，按其作用屬于“不能腐的防范機制”。在我國現有的反腐制度體系中，財產申報制度可與刑法中關于貪污賄賂犯罪相關規定的“不敢腐的懲戒機制”，公職人員工資待遇制度的“不易腐的保障機制”，構成閉合運轉的反腐系統。而監察委員會的成立和《監察法》的頒布，預示著我國財產申報制度實行條件逐漸走向成熟。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕〔4〕王利明.人格權法研究〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2005：567.

〔2〕王利明.隱私權概念的再界定〔J〕.法學家，2012，（01）.

〔3〕〔6〕〔12〕張新寶.隱私權的法律保護〔M〕.北京：群眾出版社，2004：16.91.92.

〔5〕王澤鑒.人格權的具體化及其保護范圍·隱私權篇（上）〔J〕，比較法研究，2008，（06）.

〔7〕〔8〕張初霞.隱私權的限制與公共利益〔J〕.中國社會科學院研究生院學報，2012，（03）.

〔9〕劉志勇.中國官員財產申報制度研究〔M〕.北京：中國社會科學出版社，2013：27.

〔10〕張千帆.“公共利益”是什么？——社會功利主義的定義及其憲法上的局限性〔J〕.法學論壇，2005，（01）.

〔11〕〔13〕李海平，劉孝光：論公職人員財產隱私權之克減〔J〕.凈月學刊，2016，（04）.

〔14〕習近平.在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上的講話〔N〕.人民日報，2013-01-23.〔責任編輯：張 港〕