政策性農業信貸擔保服務優化研究

明星 李欲曉 舒星源

[摘要] 發展政策性農業信貸擔保是我國財政轉移支農政策的重要創新，也是完善城鄉金融體系的現實要求。國家自2015年開始在全國布局建設政策性農業信貸擔保公司體系，優化政策性涉農信貸融資服務供給。但就當前實際來看，政策性農業信貸擔保公司及財政轉移支農服務在發展中普遍面臨包括市場、制度和技術等方面的困境，表現出服務供需銜接失準、擔保政策扶持不足、技術平臺發展滯后等問題。對此，文章圍繞全國農業信貸擔保公司體系建設發展的整體情況，以四川省農業信貸擔保有限公司為樣本，聚焦關鍵問題，就強化政策宣傳、深化產品創新、推進技術運用和完善制度機制等提出對策。

[關鍵詞] 農村金融;財政支農;農業信貸擔保;創新

[中圖分類號]F830. 58 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-0694（2019）06-0059-08

[作者] 李明星 四川省農業信貸擔保有限公司 成都 610000

李欲曉 四川省農業信貸擔保有限公司 成都 610000

舒星源 四川省農業信貸擔保有限公司 成都 610000

一、引言

加快實現農業現代化是我國現代化建設的重要內容之一。長期以來，我國農業發展的弱質性始終難以扭轉，主要原因之一就在于對農業發展的資本支持不力，城市工商資本下鄉缺乏利益驅動，而農村自有資源價值變現又普遍面臨制度約束，農業資本邊緣化問題突出。為引進金融“活水”，助力“三農”發展，國家積極轉變財政支農方式，大力發展農業信貸擔保，力圖通過政策性擔保為涉農經營主體提供融資支持，改變傳統“大水漫灌”式資金扶持為政府引導和社會金融資本協同的精準式扶持。但是，由于政策本身的不完善和市場主體認可度不足，農業信貸擔保政策在具體實踐過程中仍然面臨一些困境，有待進一步創新探索和優化完善。

二、發展狀況

自2015年成立國家農擔聯盟和省級農擔公司以來，傳統的政策單方面支農模式得到歷史性轉變，市場化手段和機制被放大，金融資本的涉農投入發生了明顯轉變。根據國家農擔聯盟通報，①截至2018年12月，全國先后成立33家省級農業信貸擔保公司，注冊資本共計500余億元。就在保情況來看，全國在保余額共計為684.7億元，實現了資本金放大1. 28倍。其中，河南、黑龍江、湖南、北京和四川等10個省（直轄市）在保余額均超30億元，河南省以60.7億元位列首位，四川省以32.5億元位列第十，實現資本金放大約1.5倍。

1.政策性信貸擔保業務發展情況②

整體上講，大部分省（自治區、直轄市）農業信貸擔保業務發展都呈現出遞增的態勢。其中，2018年業務投放較多有河南省、云南省等，四川省業務投放總量為30.9億元、涉及擔保6300余戶，擔保額度增量位列全國第十（詳見表1）。

2.戶均額度

符合“雙控”要求的，全國統計占比不足70%，在保余額排名前列的黑龍江、河南、北京等占比均不足50%，甚至低至30%左右，而四川這一占比為95%，水平位列全國第一，就戶均額度而言，黑龍江省單戶300萬元以上的項目占大多數，戶均額度較大。此外，江蘇和湖南等地方戶均余額也相對較大，而四川農業信貸擔保項目在保余額為戶均45. 98萬元，居全國中間水平（詳見表2）。

3.體系建設

全國除湖南等地農擔系統機構組建較早、發展較成熟外，其他地方都相對較晚，大多還處于探索階段。就機構數量而言，重慶的分支機構較多，已經實現了對市域范圍全覆蓋。四川省自2015年底正式組建省農擔公司以來，到2018年底已完成了9個市（州）分（子）公司、近100個縣（區）辦事處等分支機構的組建工作，全口徑分支機構總數在全國排名第三。按照規劃，2020年前將實現省域內市（州）分（子）公司及縣（區）辦事處等分支機構的全覆蓋（詳見表3）。

4.風險控制情況

2018年底，全國農擔業務綜合累計代償率約為1.98%，代償總額約為12億元。其中，代償率最高的是天津市農擔，為11. 12%，其次是新疆、湖北、黑龍江等，達到4%左右。同期，四川省農業信貸擔保公司（簡稱“四川農擔）累計發生擔保業務代償共計881.7萬元，綜合代償率0.61%，低于全國平均水平，同時也低于同行業絕大部分擔保公司，風險防控效果居全國前列。

三、模式創新——以四川省農業信貸擔保有限公司為例

橫向對比來看，全國各省（自治區、直轄市）的農業信貸擔保公司建設大體分為兩類：一是傳統擔保公司通過轉制組建而成的，相對來說，具有較為成熟的機構體系和業務渠道，但業務模式單一陳舊;二是全新成立的公司，雖然體系建設還不夠成熟，但在發展思路上具有較強的創新力。四川農擔公司屬于新組建成的，相較于全國其他地方來看，在合作模式、產品設計、項目準人、業務結構等方面，不僅具有較強的代表性，同時還走在發展前列。

1.合作模式穩固可靠

圍繞“政府主導、多方分險”的基本思路，四川農擔搭建了穩固的兩級業務合作模式。一級模式即基礎的“銀一擔”模式，即“銀行十省農擔”合作分險，針對不同的產品項目劃定不同的分險比例，目前主要包括兩種：一是對銀行存量項目合作分險，設定了綜合代償比例上限不突破2%，以及代償總額不超過既定閾值;二是對銀行增量項目進行分險，在既定額度范圍內，約定單筆項目擔保公司承擔的責任比例（一般為70%）。二級模式即在一級模式的基礎上增加擔保分險主體，進而細分為“政一銀一擔、銀一企一擔、銀一擔一擔三類模式，二級模式的本質是除擔保公司與銀行外增加分險主體，其中，“政一銀一擔”是指合作地方政府參與分險，“銀一企一擔”是指合作龍頭企業參與分險，“銀一擔一擔”是指合作的市場化擔保公司參與分險。

2.產品設計較為系統

擔保產品體系方面，主要針對合作模式，分險機制、行業劃分和主體類型等差異，就不同的側重面進行相應的設計，這在全國來看都較為通適。四川農擔的產品體系大體包含三個維度：一是從合作分險的維度，分別劃分了批量型業務產品（例如“集合擔保”“惠農擔·富農e貸”）和單個直保型業務產品（即比例擔保類項目）;二是從政策導向的維度，劃分了一般型“惠農擔·助業貸”、針對助力脫貧攻堅的“惠農擔·扶貧貸”和針對鼓勵扶持糧食生產的“惠農擔·糧易貸”三類產品;三是從行業主體和產業類別的維度，以全省糧、豬、茶等特色優勢農產品為核心，劃分了包括“惠農擔·川糧貸”“惠農擔·川豬貸”“惠農擔·川茶貸”等在內的“10+3”專項產品體系。

3.項目準入科學合理

自四川農擔成立以來，為確保擔保業務開展科學、高效、合理，在相關研究機構的幫助下，通過反復實踐探索，認真分析總結農業信貸擔保工作的基本特點，就服務范圍廣、服務半徑大、體系網點少、專業人員不足、擔保金額分散、客戶數量眾多等特點，本著“低門檻、廣覆蓋、高效率、好口碑”的服務宗旨和確保“高效率、低成本、不違農時”的服務原則，最終選擇了借助合作銀行機構的比較優勢，由銀行對客戶進行征信和生產經營盡責調查，擔保公司錯位進行政策性審查的操作模式。同時，針對涉農經營主體在產業、產品、自身原始積累、生產經營能力、外部支持渠道、抵御風險能力等方面水平低、標準化程度低的特點，經專門調查研判后，形成普遍涵蓋農業經營主體性質、特點、信用、生產經營能力、資產負債等方面上百個評價因素，并最終經有效性測試后制定出“5+ 3+ 2"政策性準人標準，通過《項目入圍初審表》和《項目評分表》統一設定項目準入條件。此外，聯系實際情況，在反擔保要求方面，還分別設立了經營主體的信用保證、農村“三權”或生物質資產協議抵押，以及其他輔助性反擔保措施。

4.服務流程高效便捷

政策性農業信貸擔保相較于傳統農業擔保而言，體現出更加明顯的政策性和非營利性特點，具有較強的準公共產品屬性。因此，四川農擔在業務流程上進行多重簡化，以扶農、惠農、為農為核心，以政策性審查為導向，實行風險錯位把控，業務流程大體劃分為“項目推薦一錯位審查一放款審批一保后管理”四個部分。其中，“項目推薦”主要以合作單位為依托，采取地方政府主管部門、合作銀行及龍頭企業等進行項目推薦，擔保公司后置于銀行貸款審批進行擔保審查審批;“錯位審查”主要以銀行盡職調查信息為基礎，擔保公司針對推薦方提供的信息進行項目政策性標準審查，將符合業務標準的項目納入擔保，同時行使非準入項目的免責權;“放款審批”即在確保錯位審查條件得到滿足落實的前提下，出具相應的放款通知函件，完善相應的法律文書等項目資料要件;“保后管理”重點針對成功發放貸款的項目進行動態監測，對擔保項目進行風險預警、代償、追償等。

四、問題聚焦

通過對全國農擔體系業務發展的宏觀分析和結合四川農擔的現狀實際考察，我國政策性農業信貸擔保體系建設基本實現“見實效、有突破、漸規范”的初衷。但不可否認的是，無論是全國系統還是四川農擔，政策性農業信貸擔保行業發展和體系發展，都還面臨一些亟待解決的現實問題。

1.市場方面問題

盡管國家舉多方之力協同推進政策性農業信貸擔保行業加快發展，但是，基于其金融業的行業本性，需要依靠并順應市場發展的基本規律，也就不可避免地面臨政策導向和市場規律之間的權衡與博弈，尤其體現在以下幾個方面：一是獲取客戶渠道保障不足。農業信貸擔保公司業務產品推廣大多是以合作機構為依托，其中，合作銀行機構和地方政府是獲取客戶的主要渠道，被動獲取客戶容易導致公司面臨客戶數量不足和項目質量不高兩大問題。二是擔保模式單調固化。從當前全國農業信貸擔保業務的模式來看，表現出極強的同質化，核心模式基本上都還是沿襲傳統擔保行業的做法，即為借款主體提供單一固化的融資擔保產品，同時提出抵質押或信用反擔保要求，缺少為借款主體的貸款引致需求提供配套服務，產品服務內涵拓展不足，對財政轉移支農和踐行惠農為農的價值深化明顯不夠。三是盈利機制難以為繼。基于政策性、非營利性的定位，農業信貸擔保公司的業務發展始終遵循財政資本托底和促使增效降費的原則，這不僅要引導合作金融機構放貸利率保持低位，還要盡可能確保擔保費率更加低廉，但其自身成本又基本依靠財政補貼。因此，長期來看，隨著擔保業務量的不斷增加，必然會增加財政投入的負擔，在缺乏持續有效盈利機制的情況下，公司長遠發展將面臨嚴重困擾。

2.制度體系問題

基于風險管控的基本要求，農業信貸擔保在為涉農經營主體增信的同時，需要實施相應的反擔保措施，最主要的就是納入標的反擔保物或提供信用反擔保。但是，從現行相關制度來看，還面臨一些困境。一是農村產權抵押市場基礎缺位。受城鄉“二元結構”體系和市場發育差異的影響，農村集體資產資本化一直沒有實現較為實質性的發展，盡管在城鄉一體化戰略的引導下，意圖通過農村產權制度改革實現突破，但在缺乏資產處置機制的情況下，農村產權抵押缺乏市場基礎，無法實現其抵押和反擔保的效用。二是涉農經營主體征信體系不全。信用擔保作為抵押擔保的重要補充，對涉農經營主體具有重要價值。但是，從當前實際情況來看，我國的信用制度尚未健全，涉農經營主體的征信體系建設則更加滯后。因此，對于農業信貸擔保行業發展而言，在相當長的時間里仍然面臨信息不對稱的困境。

3.系統建設問題

政策性農業信貸擔保作為金融機構與融資主體之間的橋梁，理論上應當具備金融工具和政策引導的雙重功能，但事實上，就當前系統建設發展現狀而言，還面臨較多的系統性困境。一是合作渠道建設受阻。農業信貸擔保是金融資本的引導工具而非投放主體，盡管具有政策性背景的相對優勢，但本質上仍然處于市場被動地位，再加上對借款主體的綜合融資成本設定上限，對銀行業金融機構的放貸積極性產生較大影響，進而導致在合作渠道建設方面面臨一定的談判困難。同時，在與地方合作過程中，基于財政資金的風險考慮，地方政府也存在一定的顧慮。二是服務效率提升不足。受農業行業特點的限制，以及信貸擔保合作模式與產品類型的影響，涉農金融服務在很多方面都難以實現標準化。因此，擔保業務的開展，很多環節都還停留在傳統人工操作的階段，網絡信息技術的運用不足，服務申請和業務辦理的智能化程度較低等，直接導致了業務效率不高，與農業生產經營資金需求的“短、頻、快”特點相去甚遠，也與當前市場經濟發展的宏觀態勢不相匹配。

五、優化策略

基于上述問題，結合當前我國政策性農業信貸擔保服務發展狀況，就轉變服務方式、豐富服務內容、創新服務載體、健全服務機制等方面提出如下對策建議。

1.強化政策宣傳，轉變服務方式

金融資本離農現象歷來有之，尤其是小微涉農生產經營主體與金融資本之間的服務障礙處于持續性深化的狀態，導致金融需求和惠農政策在信息傳導方面長期不暢。當前，政策性農業信貸擔保服務仍然依靠合作金融機構進行服務宣傳，必然存在一定的對象排斥效應，惠農政策無法直接傳導給融資需求主體，尤其是針對以家庭經營為基礎的小微涉農經營主體而言，仍然還處于信息獲取滯后，政策知曉不足等問題，自然也影響到公司穩定、高效獲取客戶。因此，要確保政策惠及時到位，保障服務穩定，就需要通過轉變服務方式強化政策宣傳，多渠道、多方式、多維度進行產品服務宣傳，從需求單向引導向供需雙向推動實現服務提檔升級。另外，線下還可多借助地方政府的宣傳，以及銀行等合作金融機構的宣傳渠道;線上宣傳可積極運用各種網絡渠道，通過自主創建或者聯合信息搭載等方式，創新宣傳形式，不斷更新適合網絡信息閱覽的公司、政策和業務宣傳內容。

2.深化產品設計，豐富服務內容

無論是從政策的設計初衷，還是從行業的長遠發展來看，農業信貸擔保的產品服務創新都是其核心所在。金融資本進入“三農”領域不僅是單一的融資滿足，更需要形成以融資為主的系統性服務體系，確保服務更加穩定、全面，彰顯價值。因此，政策性農業信貸擔保服務應當“產品”“服務”兩手抓、兩手硬，將產品作為載體，不斷豐富完善以創新產品為紐帶的生產技術、農產品市場、農業保險、農村經濟體系建設等多維度的服務供給，實現產品創新和服務深化的良性共進。例如，在進行主體擔保服務推廣的同時，可以探索適時開展職業農民技術指導、農業產業發展信息宣傳、農村集體經濟市場銜接等服務內容。

3.重視信息資源，創新服務載體

技術運用是業務向前向好發展的基本保障。但現實中，農擔業務還存在許多技術支撐不足的問題，進一步提高業務推廣、風險把控、信息宣傳、內審辦理等方面的效率和質量。主要需要進行兩個方面的強化：一是重視信息資源。既要強化外部資源的整合利用，尤其是征信、稅務、工商、銀聯等資源系統集成，又要強化內部數據創新開發，針對不斷累積的業務數據，重視分析研究，幫助把握行業領域的宏觀動態。二是創新服務載體。應注重網絡平臺和移動終端的運用，加快開發專業性的農業信貸擔保服務APP等信息服務終端，保證信息準確和服務高效。

4.加快立規立法，健全服務機制

目前，農業信貸擔保還處于探索發展階段，還面臨風險管理制度建設不完善，地方政策和資金配套不足，代償及追償機制不健全等問題，這給政策落實和服務供給帶來了一些困難，容易滋生各類系統性風險。對此，應當從國家各個層面，聯系地方實際情況，盡快完善相應的立規立法工作，不斷健全各類服務機制，確保擔保業務既符合市場規律，又嚴守法律和制度約束，推動政策性農業信貸擔保工作良性持續發展，助推農業現代化進程。

（責任編輯 肖華堂）