社會組織參與機構養老服務問題研究

摘要：隨著北京市老齡人口的日益增多，對養老機構的需求也日益擴大。然而目前運行的社會組織性質的養老機構存在各種各樣的問題，本文通過對21家社會組織性質的養老機構進行實證調研，發現養老機構存在制度保障缺乏、資金運作壓力大、監管不到位和養老服務人員年齡大學歷低且綜合技能不足等問題，并針對存在的問題，提出要明確準入門檻，建立便捷通道、健全資金扶持體系、加強對機構運行管理的監管、加強養老服務人員隊伍建設的對策建議，切實解決養老機構存在的問題，促進養老服務業的發展。

關鍵詞：社會組織 機構養老 問題 對策

中圖分類號：D669 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2019）08-0043-05

一、機構養老模式發展中的社會組織

（一）養老模式比較研究

養老模式指養老方式的類型化。[1]以老年人養老的居所或居住方式為分類依據，我國養老模式主要分為家庭養老、機構養老、居家養老。[2]家庭養老是我國最普遍的養老模式，由子女、配偶或者親屬承擔老年人的經濟供養、生活照料及精神撫慰需求，以家庭作為老年人日常的生活居所。機構養老是指老年人集中居住在同一機構，由該機構為老年人解決日常生活困難，并收取一定費用。居家養老是以家庭為中心、以社區為依托、以專業化服務為依靠，為居住在家的老年人解決日常生活困難。

歐美國家的老年人大多生活在老年社區和老年公寓里，能夠享受到政府提供的基本補貼，或者進入私人的養老機構中獲得更好的服務。美國的養老機構分為由政府和教會成立的公立機構和私人運營的個人機構，形成了一個多層次的社會養老服務體系，能全面覆蓋各階段護理需求的老年人。英國是人口高度老齡化的國家。由于老年人口眾多，英國的家庭養老功能已經明顯衰弱，更多的是通過社會養老的方式來解決人口老齡化的問題。目前有養老院和療養院約1.8萬家、護理機構近6000個。日本作為亞洲的發達國家的代表，人口老齡化問題也十分嚴重，超過65歲的老人占總人口數的25%，然而人口老齡化如此嚴重的日本，卻并沒有爆發非常嚴重的老齡化危機，主要是由于其存在多種運營模式的養老機構，主要分為政府福利性質的、低收費的養老機構，正常收費的養老機構，以及多功能老年住宅。

我國當前“4+2+1”的家庭模式使得家庭養老的壓力逐年增加，面對日益增長的老年人人數，發展機構養老顯得尤為重要，國外的養老經驗也表明機構養老在老齡化問題中發揮了不可替代的作用，具有借鑒意義。

（二）社會組織在機構養老模式中的作用

1.社會組織的概念和特征

社會組織指具有一定社會屬性承擔一定社會公共職能，代表一定社會群體共同利益或公共利益的組織。[3]根據民政部門的分類，我國社會組織被分為民辦非企業單位、基金會和社會團體。社會組織主要有三個特征：①非政府性，其是社會組織最重要的屬性，也是社會組織根本區別于政府部門的基本屬性；②非營利性，不以純粹營利為目的，承擔一定的社會責任；③志愿性，社會組織原動力來源于志愿和自愿精神，組織成員從心底里愿意付出。[4]

2.社會組織參與機構養老服務的作用

隨著人們生活水平的提高，老年人的需求也隨著時代的變化而變化，重點體現在養老服務質量與內容上。在大力推進社會治理的背景下，社會組織作為多元治理主體之一，其在參與養老服務的過程中起到舉足輕重的作用。

（1）滿足多樣化養老服務需求。社會組織在養老服務的供給方面可以根據自身的特點，靈活策劃服務的種類、范圍及目標客戶群。[5]比如，針對60～70歲老人，其身體狀況通常較好，提供的服務可以是棋牌或打乒乓球、羽毛球等休閑娛樂活動；針對70～80歲的老人，生活基本能夠自理，但由于身體機能的衰退，生活節奏比較慢，提供的服務可以是定期的健康檢查，一名護理人員對口幾名老人，提供緊急救助；針對80歲以上老人，應該重點照料，如24小時專人看護或一些陪伴活動。社會組織的參與有效地促進了養老服務社會化和專業化，同時也滿足了老年人的差異化需求。

（2）鼓勵社會力量進入養老服務體系。民辦非企業單位創辦養老機構是當前社會組織參與養老服務的主要力量。隨著“社會責任”理論的發展，越來越多的企業在營利性之外注重承擔社會責任。養老需要全社會的共同參與，因此將滿足要求的企業納入進來能更好地分擔社會養老的壓力。同時社會組織可以將社會力量和養老資源積極引入到社區，在社區層面對其進行鏈接、整合和協調，促進政府、社區、機構和家庭發揮各自的優勢，保障了各類養老服務自由靈活的輸送和傳遞，促進養老服務體系的完善，提高老年人的養老生活質量，一定程度上緩解養老服務上的供需不平衡的狀況。社會組織在參與機構養老服務時，還可以為其他參與養老服務的組織和群體提供培訓和指導，提高養老服務的專業化水平。

二、發展機構養老模式中的政府、組織定位

（一）當代政府在社會養老中承擔責任的理論依據

隨著人權理論、服務型政府理論等理論的發展，當代政府的角色也在逐漸轉變。在社會養老問題中，政府扮演著極為重要的角色，承擔養老責任，政府責無旁貸。多重理論支撐體現了政府承擔責任的必要性與合法性。

1.政府是實現公民社會權的主要義務主體

任何權利的實現和維護都離不開國家的行為。公民從社會獲得基本生活條件的權利需要借助社會資源才能實現，其中涉及的利益的再分配、矛盾沖突的協調等問題只有政府這一主體才能良好地調動社會資源，提供權威的支持。可以說政府行為的現實支持是公民社會權實現的保證。我國《憲法》第45條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”而從《世界人權宣言》《聯合國經濟、社會和文化權利公約》等一系列國際人權公約來看，政府也均是實現公民社會權的主要義務主體。

2.新公共服務理論下政府職能發生轉變

20世紀末，以羅伯特·B·登哈特為代表的公共管理學者在反思新公共管理理論，特別是批駁“企業家政府”理論固有缺陷的基礎上，提出了更加關注民主價值和公共利益、更加適合現代社會和公共管理實踐需要的新的理論選擇，即新公共服務理論。[6]該理論強調，公共管理者的重要作用是幫助公民和表達、實現他們的共同利益，而不是對社會的控制或駕馭，強調政府政治角色轉變，由管理型向參與型、服務型過渡。這一理論體現了政府職能的重新定位和轉變，為服務型政府的構建提供了理論基礎。在養老體系建設中，政府服務職能尤為重要，只有政府發揮服務作用，提高服務能力和效率，協同各方面力量，才能為老年群體提供優質的養老服務。

3.行政法第三形態下形成社會治理新模式

政府權能伴隨行政法形態的發展而改變。我國行政法的發展歷程可以概括為以“國家行政權——公民自由權”為主軸的第一形態、以“自由權和社會權——國家行政權”為主軸的第二形態和以“自由權和社會權——公共行政權”為主軸的第三形態。從階段上講，我國行政法已經完成了從第一形態到第二形態的轉變，正處于第三形態的形成期。第三形態是應社會治理新模式的產生而產生的。其理論核心在于“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”。這一模式是回應有限政府的國家任務瘦身與服務型政府的國家任務擴展要求之間的沖突。[7]服務型政府是合作政府，行政主體的社會化轉變對政府控權和擴權的平衡起到促進作用。在社會養老中，政府發揮服務作用的模式體現的尤為明顯。無論是家庭養老、居家養老還是機構養老，政府都應當在其中擔負養老責任，實現與社會治理新模式的契合，促成服務型政府的構建。

（二）機構養老中政府與社會組織的關系

在研究社會組織參與機構養老服務的問題時，我們應當先厘清社會組織與政府之間存在的三種狀態或關系，即政府與社會組織的合作關系、經濟扶持關系、監管關系。這三種關系在機構養老中政府對于社會組織相關的立法制度、資金扶持、監管和培訓都有著至關重要的作用。

（1）合作關系，即政府與社會組織合作承擔養老責任。政府與社會組織作為國家治理體系的兩大主體，兩者之間合作關系的成熟與完善是國家治理能力現代化的重要體現。當前政府與社會組織對于養老類“公共物品”補給理論主要有兩種模式，一是政府中心的合作模式遵循政府中心論，主要基于政府在社會體系中的職能定位和政府與社會組織力量的對比現實進行建構；二是多元中心的合作模式遵循治理思維，主要基于理想的最優合作模式和社會管理創新探索進行建構。[8]多元中心的合作模式更符合服務型政府的發展需求。

（2）經濟扶持關系，即宏觀調控中的經濟支持關系，具體指政府為養老服務社會組織提供相應的財政補貼。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，如何利用有效的財稅政策推動社會組織的健康發展對于完善國家治理體系、深化財政分權化改革、提升國家的治理能力至關重要。養老服務領域的國家財政支持有助于強化養老社會組織的自我治理能力，提高整個養老資源配置效率；有助實現政府職能的轉變，降低政府提供公共服務的交易成本。[9]

（3）監管關系，即政府與養老社會組織之間存在的監督、管理關系。監管在古漢語中意為“監視管理”，而英文regulation的含義則為監督管理，即保持一定距離、為保證事物正常運行而進行監督和控制。在養老服務領域，完善機構養老中政府對于社會組織的監管關系顯得尤為重要。這里的政府監管主要指政府行政機構依據法律授權，通過制定規章、設定許可、監督檢查、行政處罰和裁決等行政行為對養老領域社會經濟個體的行為實施的直接或間接控制。[10]

三、社會組織參與機構養老的調研概況

通過北京市民政局網站，查詢到北京市海淀區共有49家養老機構，通過對49家養老機構電話預約調研，只有21家養老機構同意調研，其他養老機構均以各種原因拒絕調研。因此，本文只能通過對21家社會組織性質的養老機構進行調研，主要的調研形式為填寫調查問卷和訪談。調研的數據雖然不是北京市海淀區的所有養老機構，但其反映的問題應該具有普遍性，可以代表整個海淀區養老機構的情況，某種程度上也能反映出北京市的養老機構狀況，調研結果如下：

（一）享受政府優惠類型

通過調查結果了解到，21家民辦非企業養老機構只在民用水電價格是統一的。雖然北京市的政策是要給予刪掉養老機構運營補貼、床位補貼、減免稅政策，但實際有將近一半的養老機構并沒有享受到政府政策的優惠。

（二）運營情況

1.機構盈利情況

在調查的21家養老機構中，有57%持平，不虧損也不盈利；有29%略有虧損，會導致養老機構一直入不敷出，沒有多余的資源為老年人提供其所需的個性化服務；只有14%微利經營，占比很低。

2.運營成本高主要原因

根據調查結果，養老機構運行成本高的主要原因中，用人用工支出和各種設備設施投入占比最大，分別有17家和14家。其他比如老人收費水平偏低，水電煤氣費用、房租成本也是一些養老機構運營成本高的原因。臨時性支出和老年人入住率不高只是個別養老機構運行成本高的原因。

（三）房產來源情況

通過對21家養老機構調研，有62%是通過租賃的方式獲得房產，10%是自有房產，14%是政府資助，14%是合資合作。

（四）老年人入住率

通過對21家養老機構的調研，有12家老年人入住率在70%以上，4家老年人入住率在50%～70%，2家老年人入住率在30%～50%，只有2家老年人入住率在30%以下。

（五）養老服務人員情況

根據統計數據，21家養老機構共有養老服務人員598人，按性別劃分，男性160人，占比27%；女性438人，占比73%，女性在養老機構服務人員中占七成多。按年齡劃分，40～50歲有301人，占比50%，50歲以上養老服務人員155人，占比26%，養老服務人員呈現高齡化的特點。按學歷劃分，高中以下學歷479人，占比80%，專科學歷83人，占比14%，本科及以上學歷36人，占比6%，可以明顯看出養老服務人員學歷普遍偏低。

四、社會組織參與機構養老存在的問題

（一）制度保障匱乏

雖然憲法中規定了老年人有獲得物質幫助的權利，但并沒有法律明確規定政府在養老中的責任，因此，中國的養老很大程度上依賴于政府對養老的重視程度，多為政策性規定。而社會組織參與養老服務的門檻過高，嚴重打擊了社會組織參與養老服務的熱情，阻礙了社會型養老服務的發展壯大的速度。目前主要由民政部門負責社會組織的管理，登記注冊的手續要求很高，體現為嚴格控制社會組織的活動范圍，在一定程度上制約了社會組織參與社會養老服務活動。并且就審批手續上看僅僅成立一個民辦非企業單位，就要提交十幾種資料檔案及備份文件，很多辦理環節還需要其他部門的參與協助，例如需要與銀行、驗資機構、衛生、消防、環保、質量技術監督局等相關單位進行多次溝通并取得各種資質才能辦理。社會組織設立登記手續之復雜，讓很多有意參與社會養老的民辦企業或個人望而卻步。這與希望吸收社會資金、先進技術服務經驗完善養老服務的初衷背道而馳。

（二）資金運作壓力大

對于民辦養老機構，日常收入絕大部分來自于老人的入住費用，只有很少一部分來自政府財政投入，社會捐助更是少之又少。為了保證入住率，很多養老機構不會過高收取老人的入住費用。而且養老機構還要支付高昂的人工成本和設備投入成本，最后導致民辦養老機構的盈利情況很不樂觀，根據前面調研數據，超過八成的養老機構沒有盈利。一些養老機構為了改善目前的不盈利狀態，想通過融資來提高養老機構軟硬件設施，然而效果很不理想。因為養老行業還處于初級發展階段，其收益的風險比其他成熟的行業要高。相對的高風險、低收益，使得養老對社會投資的吸引力有限，融資困難成為限制養老機構發展的重要原因。硬件上，資金匱乏使得養老機構不能很好地改善環境和設施，從而不能吸引老人入住，創收能力低；軟件上，資金匱乏導致機構沒有多余資金去研究老年人的多樣化需求，不能開發多種多樣的文化活動、心理輔導等服務，也會降低其吸引力。入住率不能得到保障，機構收入就會比較少，進一步加劇資金匱乏的局面，形成惡性循環。

（三）監管責任不到位

在對21家社會組織參與的養老機構進行實地調研時，發現在安防問題上有40%的養老機構并未對老人設置定位攝像機等設備，有些養老機構出現半失能老人在無專人看護時獨自坐在輪椅上的情形，而且部分養老機構也承認和老人或其家屬發生過糾紛。而現實中經常發生的是只要老人在養老機構中出現摔傷、意外死亡等事故，親屬都認為是養老機構的責任，而養老機構也很難提供確切的證據證明盡到了足夠的看護義務。由此可見，政府部門對于養老機構的監督檢查并不到位。

（四）養老服務人員年齡大學歷低且綜合技能不足

根據調研數據，養老服務人員明顯呈現女性為主、年齡高以及學歷低的特點，養老服務人員要為入住老人提供生活照料、技術護理、康復護理以及心理護理。日常生活照料和技術護理是最基本的，其工作內容繁多，一般包括清潔衛生、飲食照料、睡眠照料、給藥、觀察、消毒、冷熱反應以及常見病護理等內容，從衣食住行以及日常醫療護理各個層面為老人提供服務。據調研訪談，普通的初級護理員每天平均工作時間達到12個小時，如果是一對一專職護理，則是24小時陪護。養老服務人員年齡較大，而人員又相對不足，所以每位服務人員照顧的老人較多，工作強度大，造成身體和心理雙重負擔。因此養老機構亟需大量服務人員，尤其是年輕的高學歷專業人才。

通過調研了解到，養老服務人員的工作基本可以滿足老人的基本生活需求，但對老人的心理疏導遠遠不夠，某種程度上反映出養老服務人員對該方面技能的缺乏。前面已經提及，由于養老服務人員的年齡較大、學歷較低，因此再次學習相關的心理、精神慰藉等服務技能難度較大，且由于養老機構的資金運作壓力大，也沒有能力提供相關的培訓服務。

五、社會組織參與機構養老發展的對策建議

（一）明確準入門檻，建立便捷通道

在老齡化問題日益突出的現狀下，政府應承擔社會養老責任，通過法律加以明確。但政府可以通過動員社會力量來共同分擔社會養老的壓力，如購買社會組織和企業的養老服務。

降低民辦養老機構的準入門檻。政府應轉變理念，引入市場競爭機制，充分發揮市場在資源配置中的重要作用，通過簡化程序降低社會力量登記注冊民間養老機構的門檻，讓更多社會組織投身于養老服務產業中來。[11]如制定養老機構應滿足的硬件和軟件設施的最低要求，實行“松進嚴管”，由此民營企業也可進入到社會組織的范圍中。同時簡化冗余的操作流程，提高辦公效率。建議市老齡辦或民政局專設崗位，協調相關委辦局和企事業單位，建立政策補貼綠色通道，從“管理”角色轉變為“服務”角色。

（二）健全資金扶持體系

政府應當承擔起拓寬養老機構融資渠道、健全資金扶持體系的主體責任。大部分的養老機構僅能維持經營現狀，在此狀態下希冀養老機構主動發揮創新性尋求市場化轉型及探索新型盈利模式是十分困難的，因此應當健全養老機構的資金扶持體系，使有意創新、能更好承擔社會職能的養老機構獲得資金支持。

政府應加大對養老機構扶持力度。政府要深刻認識到養老形勢的嚴峻性，明確主體責任，進一步加大對社會福利事業特別是養老保障的支持力度，提高資金投入比例，將對養老機構運營的扶持補貼作為一項經常性的財政支出，列入社會保障財政預算，從社保專項資金中劃撥專款，作為對養老機構的定向扶持資金，用于養老機構的補貼、援助，形成資金的長效投入機制。[12]可根據養老機構的實際情況設置階梯型補貼標準。

政府引導社會力量支持養老應以制度為保障。北京市政府抓緊制定和出臺關于銀行等金融行業扶持養老服務機構發展的政策性文件，明確要求地方銀行業為養老服務機構提供一定的信貸額度支持，制定具體幫扶措施，對財務狀況良好、資產信用度較高的民辦養老機構，辦理貸款貼息補助，提供資金支持。鼓勵引導更多的金融機構創新推出養老金融產品，支持社會養老福利事業發展，承擔起保障老年人“老有所養”的社會責任。

政府應構建信息平臺，拓寬捐贈渠道。從調研訪談得知，養老機構得到的社會捐贈以及社會服務非常少，特別是處于邊遠區域的養老機構基本處于空白狀態。現實情況中，有很多組織、企業、個人想捐助資金、衣服、書籍，但是不清楚養老機構需要社會捐贈的需求或者難以獲得有需求的養老機構信息，存在信息傳遞不通暢、無法對接的情況。因此，政府可以搭建一個養老機構網絡平臺，有需求的養老機構可以在網絡平臺發布自身的需求，并注明其地址和聯系方式，想捐款捐物的組織、企業、個人可以通過平臺了解養老機構的需求，直接與養老機構取得聯系，通過捐錢捐物的方式支持民營養老機構的發展。

（三）加強對機構運行管理的監管

后續監管是推動社會力量參與機構養老建設的保障。《養老機構管理辦法》中對養老機構的服務內容作出了規定，如“養老機構應當提供滿足老年人日常生活需求的吃飯、穿衣、如廁、洗澡、室內外活動等服務”“養老機構提供的飲食應當符合衛生要求、有利于老年人營養平衡、符合民族風俗習慣”“養老機構應當建立入院評估制度，做好老年人健康狀況評估，并根據服務協議和老年人的生活自理能力，實施分級分類服務”等。該部門規章對養老機構的服務范圍的界定，同時也是對其責任范圍的劃定。在落實養老機構服務質量的考核方面，衛生、工商、消防等部門應當對其進行不定期抽查，對獲得不同星級評定的養老機構劃分不同檢查標準，在標準化建設、人員配備、設備安裝等方面進行不定期考核，對不達指標的養老機構采取責令整改、降級、退出名錄等考核手段。

（四）加強養老服務人員隊伍建設

養老機構自身作為服務性機構，也應當致力于完善服務、規范服務，嚴格按照法律法規、規章政策，落實服務協議中載明提供的服務內容，以開放的、透明的態度接受各界監督、采納相關意見，規范自身建設。

（1）明確多部門政策聯動及分管范圍。養老機構的主管部門為民政部，完善養老服務人才培養體系對于養老機構的發展有重要意義，由民政部牽頭帶動是其職責所在。此外，養老服務人才培養體系還涉及教育、就業、衛生等多部門的業務，需要協調和厘清責任。因此，應由民政部牽頭構建相應的補貼和獎勵政策，教育部制定在高等學校，職業技術學校培養開設養老服務相關課程及學位的教育政策。衛計委可以協助進行養老護理員職業資格體系和衛生專業技術人員職稱體系對接，暢通護理人員職業晉升渠道。

（2）確定多層次的養老服務人才培訓制度。由調研結果可知，現有養老護理員的年齡構成偏大，文化水平集中在高中及以下水平，從而存在對老人心理疏導不足，技能知識不充足的現狀。因此，在護理人才的培訓及激勵體系中，應復合多種分層標準。例如，從受教育程度進行分層，將接受過高等教育、中等教育或義務教育人群的培訓課程予以差別化設置。又或是結合年齡層，鼓勵中青年人群從事養老護理理論化研究。對于養老機構的運營者而言，也要鼓勵其進行現代經營理論、創新養老機構經營模式的學習，或者設立人才計劃，引入此方面的人才。

（3）形成多類型組織聯動效應。吸引社會資源進入養老服務行業不能單單依靠一種社會組織或一個行業的力量，應當充分發揮多類型組織的聯動作用。如在養老服務培訓的提供上可以聯系教育服務機構進行合作。政府亦可以通過購買服務的方式，鼓勵養老機構自身承擔養老服務人才的技能培訓。在養老行業中，亦可以聯合不同區域的養老服務行業協會或者醫療機構等，開展多方面的養老領域醫護人才培養活動。

六、結語

隨著北京市老齡化日益嚴重、人們生活消費觀念的轉變，老年人對養老機構的需求也越來越大。然而，現存的法規、政策等并不能良好地解決這一問題，沒有很好地激發社會組織參與養老服務的力量，而且目前運行的社會組織性質的養老機構還存在很多的問題。希望能夠通過政府法規、政策的調整，使越來越多的社會組織投入到養老產業之中，使目前的社會組織性質的養老機構存在的諸多問題得到切實有效的解決，讓更多的老年人可以達到“老有所養，老有所樂，老有所醫”。

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責任編輯：于蕾