新時代促進靈活就業政策及其實施效果評價

吳江

摘 要：經濟發展的新態勢影響著就業市場的變革，決定著靈活就業人員多元化就業形態的選擇。本文以中低端人員的靈活就業狀況為切入點，通過實地調研獲取數據并進行針對性分析，對相關人員的靈活就業政策知曉度和關注度、靈活就業崗位認可度、公共就業服務滿意度等進行客觀描述，分析和評價靈活就業的實施狀況及其政策在目的性、適配性、有效性和持續性等方面的效果，進而提出新時代下促進靈活就業發展及優化其政策實施效果的建議。

關鍵詞：新時代;靈活就業;政策實施效果;就業市場

中圖分類號：F120.4;C913文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2019）02-0105-08

一、 新時代經濟發展新態勢及就業市場的變革

（一）新常態下就業發展的基本狀況

黨的“十九大”報告在提高就業質量和人民收入水平方面明確提出，就業是最大的民生。就是要堅持就業優先戰略和積極就業政策，實現更高質量和更充分的就業;就是要保證在經濟發展和推進體制改革時，能夠使民生不斷得到改善，而且這種改善必須是漸進的和可持續的。“十八大”以來的五年就業狀況持續改善，創造了超過6 500萬就業崗位;解決了2 790多萬下崗失業人員和880多萬城鎮困難人員的就業問題，其中28萬戶“零就業”家庭實現了動態清零;在化解過剩產能過程中妥善安置了近百萬職工;解決了480多萬農村建檔立卡困難人員的轉移就業問題[1]。中國的就業形態已經發生明顯改變，就業模式也逐漸呈現為正規就業和靈活就業并重的二元化就業模式，對緩解就業困境發揮了重要作用。

在經濟新常態下，中國傳統行業將通過新一輪的洗牌，鋼鐵、煤炭等行業將通過化解產能過剩實現脫困;與此同時，供給側結構性改革帶來的產業重組、企業發展模式轉變等還將持續進行，而創業創新型企業的發展和產業升級，則具備了新常態下就業促進將進入新階段的全局性特征。特別是伴隨著互聯網技術的迅速發展，新業態、新模式的組織用工形式隨即出現，靈活性的工作越來越多元化，網絡就業、平臺就業、兼職就業普遍存在，更加符合時代特征、包容性更強、更加靈活彈性的工作安排方式被納入新的就業形態。根據統計數據分析，2014年中國城鎮就業人數為39 310萬人，靈活就業人數為11 458萬人，占城鎮就業人員總數的29%[1]。在這種形勢下，靈活就業模式將成為再就業促進的新取向，靈活的就業政策再次成為新經濟下靈活就業人員獲得就業安全的有效保障。由此可見，以新常態解讀當下的中國經濟發展階段，以不斷改善民生作為目標，并通過新常態透視中國就業促進未來的選擇，已經成為制定新時期就業政策的重要背景。而現行的靈活就業政策是基于新常態之前的傳統思維模式而制定的，在一定程度上已不可能很好解決當下社會經濟發展階段靈活就業發展變化中的深層次問題，靈活就業政策執行效果的延續性也會因此受到相應的影響。因此，把握好經濟新常態下就業市場的變革趨勢，研究和制定靈活就業發展中的問題和對策意義重大。

（一）靈活就業領域相關研究述評

學者們對經濟社會不同發展階段的靈活就業進行了多視角的研究，分析了這種非傳統就業形式的性質、類別與存在的主要職業領域，認為非正規就業或靈活就業是全球性經濟結構調整和就業結構深刻變革中的就業崗位創造的途徑選擇;開展了全球范圍內的靈活就業維權活動以實現“體面就業”。隨著中國靈活就業實踐的不斷推進，學者們對靈活就業的研究也逐漸深入，主要概括以下幾方面：

一是對靈活就業形態與發展狀況的研究。科技進步和新興產業發展所引起的傳統就業方式的變革促使新就業形式的產生，引導著就業形態向更加靈活、更為自主的方向轉變。中國勞動保障科學研究院課題組[1]曾對靈活就業部門及人群分布進行了估計，認為國有、集體和大中型私營單位占靈活就業的40%，人群主要為農民工;個體工商戶和中小型私營企業占50%，人群主要為農民工和年輕人;社區就業占10%，人群主要為城鎮下崗、失業人員;自由職業和閑散勞動者數量很少。研究還表明，城鎮靈活就業人員的群體構成具有多樣性，靈活就業層次異質性程度高，靈活就業中既存在一些收入高、令人羨慕的崗位，也存在“生存經濟”的低收入崗位[2];有研究者利用全國普查性數據描述中國城鎮非正規就業的規模和特征，并分析其對收入分配差距的影響，得出非正規就業人員收入顯著低于正規就業人員，并對勞動者整體收入不平等產生較大影響，主要是因為非正規就業人員較低的人力資本等稟賦水平，以及市場對非正規就業人員的歧視，非正規就業人員內部的收入不平等程度高于正規就業人員，認為實現非正規就業的正規化，是縮小中國收入差距的有效政策之一[3]。在實踐中還發現，靈活就業人員合法權益保障體系不健全，市場無序性侵蝕了勞動者在雇傭關系、收入安全性、工作穩定性以及生活水平等比較重要的領域的合法權益，如社會排斥、勞動安全和健康缺乏保障，勞動權益受到侵犯等問題嚴重威脅著靈活就業人員[4]，從靈活就業制度的視角分析了中國靈活就業的問題與癥結，并且從路徑、設計、操作等方面提出了相應的策略[5]。

二是對靈活就業市場效率方面的研究。研究者提出了轉型期中國靈活就業的可行性理論模型，對就業彈性、正規與非正規部門從業人數等進行了實證分析，并通過靈活就業與GDP增長、固定資產投資、行業發展、城市化水平等關系，初步構建了靈活就業統計指標體系[6];通過部門分布和人群分布對中國城鎮靈活就業規模及其增長率進行了測算，并通過回歸分析得到城鎮就業人員與靈活就業指數之間呈顯著正相關關系，靈活就業規模增長率與GDP增長率呈負相關關系，認為宏觀經濟的高速增長會促進就業形式的正規化[7];通過政府就業支出數據從失業金、最低生活保障金以及生活補貼等消極就業政策方面的支出，以及就業補助、減免稅收、小額貸款等積極就業政策方面的支出進行了描述性分析和時間序列分析，闡釋落實積極或消極就業政策的支出變動對下崗失業人員再就業量的變動關系，認為應盡快建立積極就業政策的效果評價體系[8]。還有學者從就業層次、準入條件、雇用成本、市場調節能力等不同視角論證了靈活就業與傳統正規就業的差別，對靈活就業與傳統正規就業的關聯性進行了分析，得出靈活就業對傳統正規就業在一定程度上存在替代作用[9];從理論與實證角度的分析說明靈活就業規模與中國城市化發展進程呈強正相關關系，靈活就業的發展對城市化進程起著重要推動作用[10]。

三是對靈活就業政策及就業機制的調整。李會欣[11]對發達國家的靈活就業政策進行了梳理，通過發達國家靈活就業政策給予的啟示并立足于中國國情來考慮和解決靈活就業的各種相關問題。從宏觀經濟政策、法律法規、服務體系等方面分析了靈活就業形式;闡釋了歐盟一些國家“靈活保障”就業政策的制定原則并進行了模式比較[12]，分析了就業靈活性的世界趨勢及中國就業靈活性不足、勞動合同法制度不健全及全球化靈活就業趨勢的應對問題[13];通過構建靈活安全性就業政策平衡二者的關系，從建立統一的勞動力市場、加大執法力度、完善社會保障制度以及加強技能培訓等四個方面提出了構建靈活安全性就業政策的基本路徑[14]。學者們提出應規范和促進中國的城鎮靈活就業政策，規范靈活用工的彈性就業機制，其運行模式的核心目標是靈活用工和個人創業，具有彈性的就業政策是保護靈活用工的指導要件、勞動法律是承認靈活用工的約束要件、社會保障是支持靈活用工的輔助要件、社會服務是發展靈活用工的基本要件[15];鑒于靈活就業在中國發展的現狀，需要重新設計政府、企業、家庭和個人在勞動力市場中的角色，應該以多重思路構建靈活就業的政策體系[16]。

（三）新時代下靈活就業形態的特征

靈活就業作為一種新就業形態[17]，它是在新一輪工業革命的帶動下出現的虛擬與實體緊密結合的工作模式，是伴隨著互聯網技術進步而出現的去雇主化、平臺化的就業模式，其工作內容及崗位也是靈活多變的且涵蓋高中低端各層次。

從人員類型、從業領域、就業能力、收入狀況、用工關系等方面來看，高端靈活就業主要由高技術人才、自由職業者構成，分布在高科技領域、文化領域和高層次咨詢服務機構。這類人員擁有較高的技術技能水平，收入報酬比較高、就業機會比較多，其薪酬收入狀況不易被國家政策監管和控制;就業模式不固定，擁有更多屬于自己的時間和空間。中端靈活就業主要由小企業業主、中初級專業技術人員、大中專畢業生及有技能的退休人員等構成，分布在小型高科技產業、流通行業，一般游離于正規就業和靈活就業的邊緣地帶，薪酬收入相對較高但收入水平不穩定，其與用工單位的勞動關系不穩定。低端靈活就業主要包括企業下崗人員、微型企業主、個體從業人員、失業人員等，基本在社區服務業、商業服務業領域就業，職業技能水平低，就業競爭力小，不得已從事靈活就業，勞動報酬低，缺乏足夠的生活保障。

從勞動者對組織的隸屬關系、勞動合同規范性及從就業組織類型角度進行分類[18]，包括在標準型組織中不簽訂勞動合同且與組織無隸屬關系的靈活性用工;依托平臺型組織實現靈活性的就業創業;家庭或個體通過自身經營實現自營型、自雇型就業;與一個或多個單位簽訂非全日制勞動合同的靈活就業，以及多種形態的靈活性兼職就業，如正式就業勞動者的兼職，兼職多個平臺的就業如開淘寶網店同時兼網約車司機等，勞動者對工作自主性的要求使得他們選擇了不同的靈活就業形態。

二、靈活就業政策執行狀況調研分析

本次調研以北京市XC區人力社保局為依托，選取中低端靈活就業人員為主要研究對象，針對符合就業政策的再就業群體發放問卷總計1 200份，回收問卷1 136份，回收率為94.70%。有效問卷為1 090份，有效率為96.00%。并選取三個比較具有代表性的街道，對街道社保所負責人和相關工作人員采取實地走訪、座談研討等方式，詳細了解社區就業的現狀、就業政策的實行和他們在實際工作中遇到的問題和困難。本文在問卷發放前已就調研內容等方面向相關專家、政府管理人員等進行咨詢并得到肯定，是建立在問卷具有良好信度和效度基礎上進行的，研究結論具有較高的客觀性。

（一）靈活就業人員調研數據分析

1.人口統計特征分析

本次調查中，已靈活就業人員共806人，從人口學統計特征來看，靈活就業人員男女性別比重基本均衡;平均年齡為44.68歲，以“4050”人員為主，占86.10%，年齡明顯偏大;文化程度主要集中在高中學歷，文化水平不高;從技能水平來看，在所有被調查的靈活就業人員中，沒有技能的占74.01%，有低技能級別的占20.68%，有高技能級別（三級及以上）的占5.31%。可以看出，大部分靈活就業人員都沒有獲得職業資格認證，而有此認證的人員也以初、中級別為主，技能水平較低。

2.失業情況分析

從失業持續時間來看，1999年由國際勞工局編著的《勞動力市場主要指標體系》中明確定義了長期失業的時間為失業一年或以上。按照此定義，如果將長期失業人員定義為一年以上，從數據可以明顯看出，參與調研的靈活就業人員多數屬于長期失業人員范疇。失業持續時間主要集中在兩年以內，而長達五年的失業人員也占到了一定的比重。從失業前單位性質來看，這批大多都是“4050”人員，由原來的吃大鍋飯到要在勞動力市場依靠自身能力競爭上崗，這樣的轉變無疑給這些人帶來了許多困境和障礙，這些人也是靈活就業群體中的始終處于低端勞動就業的人群，因此，對于該群體就業問題的處理，有必要在就業政策上給予傾向，在靈活就業中所能容納該群體的領域、行業、崗位，有必要在崗位開發中為他們進一步挖掘就業機會。

3.靈活用工形式分析

在失業人員靈活就業形式的選擇中，自主創業占25.70%，家政服務占26.70%，社區服務性工作占29.10%，臨時工作占18.50%，而這四種用工形式占靈活就業人員總數的85.00%。這說明，城鎮靈活就業人員的用工形式較為集中，以此四種方式為主。其中，40歲以下人員當中自主創業所占的比重較其他靈活就業用工形式的比重大，占到了50.00%。而40歲以上人員當中從事社區服務性工作和家政服務的比重明顯要比其他用工形式大。由卡方檢驗可知，不同年齡的靈活就業人員其用工形式呈顯著差異（P<0.01）。且由相關分析可知，年齡越低越會選擇自主創業形式的靈活就業。因此，就業服務機構應該根據失業人員不同的年齡拓展不同的就業渠道。

大專及以上學歷的失業人員愿意自主創業，而小學、初中文化的失業人員更趨向于從事社區服務性工作。卡方檢驗可知，不同文化程度的靈活就業人員在用工形式選擇上呈顯著差異（P<0.01）。由此可以看出，具有較高學歷的失業人員更愿意自主創業，而學歷較低的人員更愿意服從分配，從事社區服務性工作。這主要是由于，學歷較高的人員具有一定的專業、文化素養，其自身就業競爭力也較其他人員高，對其就業自信心的樹立也有一定的幫助，因此該群體更愿意嘗試自主創業，一方面是自我價值的體現，另一方面可以為其帶來更多的收入。與其相反，文化程度較低的失業人員選擇社區服務性工作，主要是由于就其工作復雜性而言，與他們的學識較為相符，該類崗位不需要過多的能力，更趨向于體力勞動獲得薪資。因此，對于該類群體，一方面需要就業服務機構開辟更多、更好的社區服務性崗位，另一方面要切實加大對該群體的技能、知識的培訓與提高。

高技能靈活就業人員更愿意自主創業，而低技能靈活就業人員更愿意從事家政服務，沒有技能的人員則大多會選擇從事社區服務性工作。由卡方檢驗可知，不同技能等級的靈活就業人員其用工形式呈顯著差異（P<0.01）。說明，技能等級越低的人員越愿意從事簡單勞動;技能等級高的人員由于自身就業競爭優勢，所以更愿意從事有一定挑戰性的工作。因此，就業服務機構應根據不同的技能等級將失業人員分門別類，按照個人就業意愿，因材施教。

4.自主創業形式分析

參與調查的靈活就業人員中在是否愿意從事自主創業的選擇中，自主創業人員還希望從事自主創業的占78.50%，無此意愿的占21.50%;家政服務人員希望從事自主創業的占27.30%，無此意愿的占72.70%;社區服務性工作人員愿意自主創業的占37.70%，無此意愿的占62.30%;臨時工作人員愿意自主創業的占32.30%，無此意愿的占67.70%。由此可以看出，目前從事其他靈活就業形式的人員近1/3都更愿意嘗試自主創業。但為何沒有嘗試，一方面與自我創業能力相關以及自我獲取信息能力相關，另一方面與政府的創業資金資助相關。

（二）對靈活就業相關政策的了解程度

1.靈活就業人員對相關政策的了解程度

此項調查包括對靈活就業、自主創業、社會保險補貼和小額貸款四項政策的了解程度。從調研數據總體來看，失業人員對于靈活就業相關政策的了解為一般，對小額貸款政策的了解最少，對社會保險補貼政策的了解相對較多。

從對靈活就業政策的了解程度來看，很不了解的占9.00%，較不了解的占15.10%，一般了解的占31.60%，比較了解的占24.20%，非常了解的占20.10%。可以看到，不了解該項政策的人員比重占到了1/3，而較為了解的也未超過1/3。從對自主創業政策的了解程度來看，對該項政策很不了解的占11.10%，較不了解的占20.30%，一般了解的占33.80%，比較了解的占21.90%，非常了解的占13.00%。總的來看，對自主創業政策不了解的人員（31.40%）要明顯多于對靈活就業政策不了解的人員（24.10%）。從對社會保險補貼政策的了解程度來看，對該項政策較為了解的人明顯多于對靈活就業和自主創業兩個政策了解的人，比重占到了近一半，且被調查人員對社會保險補貼政策的了解在對所有靈活就業相關政策的了解程度中占比最高。從小額貸款政策的了解程度來看，對該項政策不了解的人員占到了40.00%，在對所有政策的不了解程度中所占比重最高。由于小額貸款政策及實施過程中存在的一些問題，如投資風險及保守觀念，在一定程度上使靈活就業人員忽略了該項政策的存在，導致該項政策并未落到實處，真正受益的人員也不是很多。由K-W檢驗可知，未就業人員與靈活就業人員在對小額貸款政策的了解程度上存在顯著差異（P<0.05），且后者對此項的了解程度要高于前者，而在對其他三項政策的了解程度上沒有明顯差異。

2.不同用工形式人員對靈活就業政策的了解程度

用工形式主要為自主創業、家政服務、社區服務性工作和臨時工作。調研數據顯示，自主創業人員對于靈活就業政策不了解的比重明顯多于其他人員，為36.90%，家政服務人員為27.00%，社區服務性工作人員為21.60%，臨時工作人員為10.40%。由卡方檢驗可知，不同用工形式人員對于靈活就業政策的了解程度呈顯著差異（P<0.01）。這主要是由于，雖然自主創業是靈活就業用工形式中的一種，但就政策而言，兩個是相互獨立的，不包含于靈活就業政策之中。所以導致自主創業人員只關心自主創業政策。對于家政服務、社區服務性工作、臨時工作而言，就屬于靈活就業，自然而然這部分人員對該政策就較為了解。

3.失業時間長短對靈活就業政策的了解程度

根據交叉分析，靈活就業人員就業前持續失業的時間越長，他們對于靈活就業政策、社會保險補貼政策、自主創業政策、小額貸款政策的了解程度越低，且均呈顯著差異（P<0.01）。由調研可知，對靈活就業政策不了解的，失業時間在半年以內的僅為20.80%，1—2的為27.90%，5年以上的為32.30%。而非常了解的和比較了解的，半年以內為57.40%，1—2年的為41.80%，5年以上的為38.60%。出現這樣的現象，是由于剛失業的人員相對于失業時間較長的人員對于就業的意愿更加強烈，他們更希望早日找到工作。而對于失業人員來說，在一定程度上是要依靠相關政策就業的，因而對于政策的了解很重要，不僅可以在求職的過程中更順利，而且又能很好地保護自己的合法權益。而長期失業人員會產生求職倦怠，他們對于政策的了解會越來越淡忘。

4.不同技能級別人員對靈活就業政策的了解程度

根據交叉分析，不同技能級別的靈活就業人員對于靈活就業政策、社會保險補貼政策、自主創業政策、小額貸款政策的了解程度都比較低，均呈顯著差異（P<0.01），且技能級別越高對于政策的了解程度越低。由調研數據顯示，在對靈活就業政策不了解中，五級/初級人員占20.50%，三級/高級人員占24.10%，一級/高級技師占55.50%。而非常了解和比較了解中，五級/初級人員占52.80%，三級/高級人員占37.00%，一級/高級技師占27.80%。出現這樣的現象，是由于技能級別較低的人員由于自身的競爭能力不強，更希望從政府那里獲得更多的幫助，所以就會去主動了解政府在就業方面出臺的相關政策，以便于自己在未來求職道路上更加順利，也同時為了更好地保護自己的合法權益。而技能級別較高的人員，自身就業競爭力就比較強，所以對一些就業政策也會比較淡漠。

（三）對靈活就業政策執行狀況分析

1.靈活就業人員對靈活就業崗位扶持程度的評價

對806名靈活就業人員進行了有關靈活就業崗位扶持程度評價的統計分析，主要從對靈活就業人員再就業的幫助程度、崗位提供的滿意程度、對工作的愿意接受程度這三方面進行評價。從評價的結果上可以看到，靈活就業人員對于靈活就業崗位扶持程度的整體評價一般，尤其是對就業崗位提供滿意程度相對較低（參評799人，均值3.22），不滿意的占26.20%，較為滿意的占41.10%，一般滿意的占32.70%。另兩項的評價，對再就業的幫助程度較為滿意的比重為46.80%，而不滿意的比重為21.00%。對工作的愿意接受程度較為滿意的比重為46.00%，而不滿意的比重為22.60%。

2.不同用工形式人員對靈活就業崗位提供的評價

由K-W檢驗可知，不同類型靈活就業人員對再就業的幫助程度、崗位提供的滿意程度和對工作的愿意接受程度的評價上均存在顯著差異（P<0.001），且評價結果由高到低的順序依次為社區服務性工作人員、家政服務人員、臨時性工作人員、自主創業人員，其比重分別為50.70% 、50.50%、42.10%和28.60%。社區服務性工作人員、家政服務人員以及臨時工作人員對就業服務機構提供給自己的工作崗位滿意程度比較高，而自主創業人員對各項不滿意所占的比重是最大的，達到33.70%。這種現象可以很好地解釋為什么靈活就業人員中有一部分人員很愿意嘗試自主創業。這部分人員對于就業服務機構提供的崗位不滿，所以才試圖尋找適合自己的工作而走上自主創業的道路。

失業人員在沒有其他更好的就業選擇的情況下，靈活就業只能被接受。靈活就業人員對就業服務提供的崗位滿意程度較低，主要是由于這些崗位大多都是以家政服務、社區服務性工作和臨時性工作為主。這類工作的共同特點就是穩定性差，工資水平低。而再就業的幫助程度不高的原因，主要是該項評價在一定程度上受到了崗位提供的影響。因為，在失業人員心中，他們所需要的最大幫助就是能為他們提供一份穩定的工作，安排一個穩定的崗位。目前，為積極響應靈活就業政策，各職業介紹機構為該群體提供崗位，已經成為就業服務中的本職工作和考核指標，所提供的崗位也只做到了保量未能做到保質。這與目前的靈活就業發展水平密切相關，靈活就業并不能保證就業人員不再失業，甚至連在短期內不失業都無法做到。而靈活就業的發展水平在一定程度上與政府就業政策的支持和導向不可分割。政府的靈活就業政策是否切實考慮了該群體的利益，是否做到了人文關懷、政策關懷，是否落到了實處，從這些評價結論中可以窺見一斑。

3.靈活就業人員自主創業意愿程度與效果評價

自主創業人員對愿意接受自主創業的程度以及扶持效果的評價（參評人數174人）分別為3.11和3.05都較低。自主創業人員中不愿意接受自主創業的程度的占29.90%，較為愿意接受的占33.30%。而在對政府政策扶持效果的評價中，很不滿意的占12.10%，不太滿意的占18.40%，一般的占33.30%，比較滿意的占24.70%，非常滿意的占11.50%。由相關分析可知，自主創業人員對于從事該項靈活就業的愿意程度與對該項的效果評價具有高度一致性，兩者呈顯著正相關關系（P<0.01）。這說明，自主創業人員對于該種就業形式的接受程度與執行效果評價是相互關聯的，越愿意接受，對執行效果的評價就會越高。調研結果顯示，靈活就業人員接受自主創業意愿不高，一方面是由于自主創業要承擔一定的風險投資，另一方面也是由于調研中從事靈活就業的人員大多屬于生存型創業，以維持生計為目的開個小本買賣，其文化程度和就業能力都限制了真正意義上的自主創業。

4.社會保險補貼政策及執行效果評價

社會保險補貼是國家為了鼓勵用人單位吸納下崗失業人員，減輕靈活就業人員個人的經濟負擔，提高下崗失業人員從事靈活就業的積極性，對用人單位招用下崗失業人員并規定為其繳納社會保險費后，或從事靈活就業的下崗失業人員繳納個人社會保險費后，按規定從再就業資金中給予用人單位和靈活就業人員的資金補助。調研針對自主創業、家政服務、社區服務性工作和臨時工作四類靈活就業人員，主要從六個方面對社會保險補貼相關工作及經辦流程進行評價，分別為：對社會保險補貼政策的了解程度、對經辦流程的滿意度評價、對繳納過程的滿意度評價、對繳納方式的滿意度評價、對服務信息化水平評價、對服務人員的工作專業化水平評價。由均值數據可知，靈活就業人員對各項的評價為一般。由卡方檢驗結果可知：不同類型的靈活就業人員在對六個方面的了解程度上均存在顯著差異（P<0.001）。

根據相關分析，依照自主創業、家政服務、社區服務性工作和臨時工作四類靈活就業人員的評價次序：（1）對社會保險補貼政策不滿意所占的比重分別為32.70%、16.90%、17.10%和14.20%，而非常了解的比重卻分別為12.60%、25.70%、12.10%和24.60%;（2）對經辦流程不滿意所占的比重分別為32.80%、19.20%、19.10%和17.50%，而非常了解的比重卻分別為10.90%、21.30%、20.60%和15.10%;（3）對繳納過程不滿意所占的比重分別為31.80%、17.60%、17.60%和18.30%，而非常了解的比重卻分別為11.60%、21.40%、21.20%和19.80%;（4）對社會保險繳納方式不滿意所占的比重分別為30.40%、16.90%、17.60%和15.90%，而非常了解的比重卻分別為11.50%、27.90%、25.10%和19.80%;（5）對服務信息化水平的評價，非常不滿意的占6.90%，比較不滿意的占17.90%，一般的占35.80%，比較滿意的占24.70%，非常滿意的占14.80%。近1/4的人員認為不滿意，2/5的人員較為滿意;（6）對服務人員工作的專業化水平評價，非常不滿意的占6.40%，比較不滿意的占15.50%，一般的占33.20%，比較滿意的占27.10%，非常滿意的占17.80%。有近1/5的人員認為不滿意，2/5的人員較為滿意。對服務人員的專業化水平的評價結果，在所有項目中分數是最低的。

由上述各項結果可以看到，自主創業人員在各項評價中都要比其他幾類靈活就業人員的滿意度低。自主創業人員作為靈活就業人員中一個特殊的群體，對其實施的社會保險補貼政策在內容、條件的諸多方面不同于其他靈活就業人員。雖然在社會保險補貼的經辦流程上與其他靈活就業人員大體一致，但是在一些具體的操作上仍存在自身的差異。統計分析所展示的結果，說明在自謀職業（自主創業）人員社會保險補貼經辦流程上存在的問題要多于靈活就業上的。所以，對于社會保險補貼經辦流程效果的提高不僅僅要在靈活就業上做功課，還要更加關注自主創業方面。

5.公共就業服務政策執行效果評價

對公共就業服務政策執行效果的評價側重以下三個方面：

（1）職業指導。調查數據顯示，樣本人員對公共就業服務機構提供的職業指導政策執行效果滿意度的綜合評價在一般及以下的占57.50%，對職業指導服務方式的滿意度一般及以下的占59.60%，對職業指導服務流程的滿意度評價在一般及以下的占59.10%，對職業指導服務內容的滿意度在各項評價中最低，滿意度評價為一般及以下的占61.50%。

（2）職業介紹。為勞動力市場中供需雙方的有效匹配提供中介服務，可以更好地達成人職匹配，減少搜尋成本。靈活就業人員對職業介紹服務滿意度總體評價為一般及以下的占到61.80%，對職業介紹內容和方式的滿意度一般及以下的占59.80%和60.40%，對職業介紹服務所提供的勞動力市場供求信息質量滿意度的評價在各項評價中最低，滿意度評價為一般及以下的占63.50%。

（3）就業培訓。靈活就業人員對就業培訓服務滿意度的總體評價一般，尤其是就業培訓對再就業的幫助程度評價最低，有30.20%的失業人員對就業培訓服務幫助程度的滿意度為比較不滿意和非常不滿意。在就業培訓服務的內容和方式上，評價結果為一般及以下的比重也分別占到了62.60%和65.50%，不同用工形式人員在就業培訓幫助程度的評價上呈顯著差異（P<0.05）。自主創業人員在該項的評價中最低，社區服務性工作人員和家政服務人員的評價分居一、二位。這說明在就業培訓服務中，對于靈活就業人員必須參與的技能培訓效果更好，該群體認為就業培訓對自身再就業的幫助程度較大;而作為獨立出來的自主創業人員對參加的創業培訓評價結果顯示，該項培訓對其自身創業能力的提升幫助作用不大，說明該類培訓的確存在著一定的問題，因此，就業服務機構在提高整體就業培訓服務質量的同時，更應該努力提高創業培訓服務，使得自主創業人員能夠切實提高創業能力，為其在創業道路上發展的更加順暢。

三、靈活就業政策執行效果評價與分析

（一）從靈活就業政策的目的性看

北京市失業人員靈活就業社會保險補貼政策設計的目的是解決大齡就業困難人員的再就業問題，并彰顯社會保障兼顧公平與效率的政策目標。從政策實施的調查結果可以看出，這一類人員的群體特征明顯，大部分來自于正規就業部門的失業人員，主要為“4050”人員，年齡偏大，受教育程度不高，收入微薄，技能低下，幾乎不可能再回到原來正規部門就業，在就業市場上缺少競爭力，屬于勞動力市場上的弱勢群體。針對失業人員的靈活就業社會保險補貼政策，就是要幫助這些弱勢失業人員或就業困難人員在就業市場的選擇上得到了公平的起點機會，拓寬了就業形式，增強了靈活就業的穩定性，由社會保險補貼政策給予補貼維續自己的社會保險關系，增強了抵御年老、疾病等外在風險的能力，使靈活就業人員在中國經濟的市場改革中得到了應有的公平保障。

（二）從靈活就業政策的有效性看

由對靈活就業中的自主創業人員進行了有關靈活就業扶持政策執行效果評價的統計可知，自主創業人員對愿意接受程度以及扶持效果的評價都較低，尤其是后者。而在對政府政策扶持效果的評價中，自主創業人員對于從事該項靈活就業的愿意程度與對該項的效果評價具有高度一致性。這說明，自主創業人員對于該種就業形式的接受程度與執行效果評價是相互關聯、共進退的，越愿意接受，對執行效果評價就會越高。從自主創業人員愿意接受程度低的狀況來看，初期的失業人員選擇自謀職業的靈活就業形式，大多屬于生存型創業，以小本經營維持生計為目的，失業人員個人在文化程度、就業技能、創業素質、投資風險承擔方面普遍能力較低，創業培訓課程內容和質量對他們的實際幫助不大，小額貸款政策及創業培訓政策的落地效果與目標預期效果有一定距離。而目前的自主創業條件更加嚴格和規范，靈活就業政策的優勢也未能凸顯，在推進自主創業作用方面有一定的政策局限性。

（三）從靈活就業政策的適配性看

靈活就業政策總體上是適配現階段中國國情的。失業保險的職能體現在保障生活、促進就業、預防失業方面，以保障生活為主要目的支出長期以來居于首位;在發揮失業保險金起到積極促進就業方面，靈活就業提供了一個轉變角色的機會與平臺。通過靈活就業及其相關政策的運用，將失業人員再次領上就業崗位，將失業保險金的支出轉變成一種積極的促進作用而不只是消極的防御作用。隨著靈活就業人員的規模不斷壯大，靈活就業者的身份多元化，不僅包括低端層面的就業弱勢群體，更涵蓋了在中高端工作層次上不斷涌現的新職業和各類自由職業;用工形式更加靈活，平臺就業、零工就業、兼職就業等，靈活就業者獲得一種全新的謀生方式。更加寬松多元的新就業形態，需要更加適配性的靈活就業法律規范和政策涵蓋。對此，目前的靈活政策體系在對這一變化態勢方面顯得有些捉襟見肘。政府需要從實踐領域去面對就業市場發展中出現的新問題、新需求，適時地調整、完善靈活就業政策，使靈活就業的發展具有真正的靈活性和安全性。

（四）從靈活就業政策的持續性看

根據調研結果分析，申請靈活就業社會保險補貼的人員迅速增長，其原因主要有兩個：一個是從緊的自謀職業政策。由于新的雙創政策的規定，使以往只要辦一個個體營業執照就能申請自謀職業的情況已經行不通。在該文件執行前，北京市XC區平均每個社保所每月新增申請自謀職業人員有七八十人，而在文件執行后，每個社保所每月新增申請自謀職業社保補貼人員僅幾個人至十幾個人。另一個是相對寬松的靈活就業政策。其重要的突破點是靈活政策對工作方式的覆蓋面擴大，將一些新發生的就業形態如工作單位靈活、崗位靈活、工作時間靈活、能夠取得合法收入的其他靈活就業工作列入了靈活就業范疇，這項規定極大地拓寬了靈活就業的工作邊界，促進了靈活就業人數的增長。顯示出在當前變革的勞動力市場和經濟新常態下靈活就業的發展及其政策的施行具有長遠的持續性。

四、結論與建議

本文以中低端人員的靈活就業狀況為切入點，通過實地調研獲取1 090份有效問卷，針對相關人員的靈活就業政策知曉度和關注度、靈活就業崗位認可度、公共就業服務滿意度等調研結果進行客觀描述，分析和評價靈活就業的實施狀況及其政策在目的性、適配性、有效性、持續性等方面的效果，進而提出新時代下促進靈活就業發展及優化其政策實施效果的建議，為相關部門制定靈活的就業政策提供實踐依據。

（一）開展政策前瞻性設計，推動靈活就業政策體系完善

靈活就業是新時代國家積極提倡的一種就業模式，也是政府推動與促進就業的一個明確的方向。靈活就業模式給予了人們對工作方式和生活方式的自主權，拓展了職業選擇的空間，獲得全新的就業體驗。政府因勢利導推動靈活就業的政策也應深入研究，為靈活就業的充分發展創造寬松的政策環境，做好政策體系的前瞻性設計，保障靈活就業的法治化與規范化，從頂端給靈活就業發展提供制度支持，并通過有效的政策措施與服務管理，扶持與鼓勵靈活就業的發展。

（二）健全靈活就業政策服務機制，完善靈活就業管理規范

政府就業管理機構應積極承擔更大的責任，建立靈活就業人員就業信息庫，掌握其就業需求和就業動態變化，摸清底數，規范統計口徑，認定統計標準，健全靈活就業統計指標體系，根據靈活就業人員特點開展有針對性的政策幫扶;組織靈活就業人員進行集中政策講解，針對他們的就業情況幫助落實扶持政策;對有培訓愿望的靈活就業人員開展技能培訓和創業培訓;針對就業困難人員提供傾向性的職業指導和職業介紹，提供與個人技能、就業意愿相適應的求職崗位;對有創業需求的靈活就業人員通過創業素質培訓、創業項目指導與評估，提供小額擔保貸款等為其成功創業助一臂之力。優化公共就業服務方式，充分調動靈活就業人員積極的參與市場競爭，促進靈活就業者通過多種靈活的、安全的雇傭形式實現品質就業。

（三）擴大靈活就業社會保險補貼范疇，提高民生福祉

靈活就業人員的社會保險補貼政策是當前新時代下的利國惠民之舉，更是促進靈活就業發展的政策推手。政府通過積極的靈活就業政策，不僅為其解決了后顧之憂，更是給靈活就業人員提供了更好的生存和發展機會;同時，財政補貼保障了社會保險基金資金來源并增強了其抵御風險的能力。從目前來看，靈活就業政策的群體范圍界定不夠寬泛，主要是接納個體身份的靈活就業者參保，個人承擔的繳費比重較高。建議進一步將靈活就業社會保險補貼政策的范圍覆蓋到更寬泛的群體，對非本地戶籍人員及農民工等靈活就業人員開放政策隘口，為其配置更多的就業保障權利，讓更多的社會成員享受靈活就業政策的福祉。

（四）加強社會保險補貼監察力度，嚴把政策入口關

政府部門要落實好靈活就業政策實施中的有效監管，對靈活就業人員的初次認定要進行實質性的審查和復核，通過社區、街道、區勞動保障部門對已認定的靈活就業人員要進行動態跟蹤監督;對享受靈活就業政策期滿人員和不再符合靈活就業條件的人員及時剔除，加大用人單位的監察力度，督促用人單位建立合法的勞動關系，規范用工行為，防范隱性就業，防止造成新的社會不公與公共財政資源的浪費;讓靈活就業政策的實施獲得最優的政策效果，讓靈活就業政策獲得最大的政策收益。

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（責任編輯：于振榮）