青島海灣大橋PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理研究

● 肖曉慧 趙 雪

一、引言

PPP（Public Private Parternership）項(xiàng)目是政府和社會(huì)資本的一場(chǎng)“聯(lián)姻”。隨著社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施需求日益增加，而政府資金有限，社會(huì)資本參與成為必然趨勢(shì)。PPP模式日益得到關(guān)注，由于國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)匱乏，國(guó)內(nèi)對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理研究重視程度不夠，在具體項(xiàng)目實(shí)踐過(guò)程中，PPP模式自身具有特殊組織結(jié)構(gòu)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目本身?yè)碛械奶厥庑裕呤荘PP融資模式下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目多種風(fēng)險(xiǎn)誘因的主要原因，有復(fù)雜多變且影響后果重大的特點(diǎn)，因此，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理狀況在很大程度上決定了PPP融資模式下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成功與否。

青島海灣大橋作為一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，具有耗資大，影響范圍廣，建設(shè)難度高的特點(diǎn)。對(duì)青島海灣大橋PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行研究有助于豐富國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目研究的寶庫(kù)，有利于有效控制PPP項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)豐富并完善我國(guó)PPP模式應(yīng)用理論框架、未來(lái)跨海大橋PPP項(xiàng)目建設(shè)等富有重要的指導(dǎo)意義。

二、青島海灣大橋PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

（一）PPP模式概念理論概述

PPP英文全稱(chēng)為Pubilc-Private-partnership，中文名稱(chēng)為“公司合伙制”，是指由公共部門(mén)與私人部門(mén)建立伙伴關(guān)系來(lái)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種方式。PPP概念分為廣義PPP和狹義的PPP。廣義的PPP是指在提供公共物品和服務(wù)的基礎(chǔ)上，公共部門(mén)與私人部門(mén)建立的各種類(lèi)型的合作關(guān)系。狹義的PPP是指一系列項(xiàng)目融資模式的總稱(chēng)，包含建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓?zhuān)˙OT）、私人融資啟動(dòng)（PFI）、移交-經(jīng)營(yíng)-移交（TOT）等多種模式。國(guó)外普遍采用廣義PPP概念。我國(guó)對(duì)PPP的理解多為狹義的PPP。

（二）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

風(fēng)險(xiǎn)管理的第一個(gè)步驟是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)。“正確識(shí)別出自身所面臨的風(fēng)險(xiǎn)有助于PPP項(xiàng)目實(shí)施方、主辦方主動(dòng)的去選擇適當(dāng)有效的方法對(duì)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行的防范和處理：一方面可以通過(guò)感性認(rèn)識(shí)和歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)判斷，另一方面可通過(guò)對(duì)各種客觀的資料和風(fēng)險(xiǎn)事故的記錄來(lái)進(jìn)行分析，其識(shí)別內(nèi)容主要包括：環(huán)境、市場(chǎng)、技術(shù)、生產(chǎn)、財(cái)務(wù)、人事風(fēng)險(xiǎn)。”在具體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別需要綜合利用一些專(zhuān)業(yè)技術(shù)和方法，這些方法包括頭腦風(fēng)暴法、風(fēng)險(xiǎn)檢查表法、德菲爾法等。

本文以風(fēng)險(xiǎn)檢查法對(duì)青島海灣大橋PPP項(xiàng)目籌劃、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)三大過(guò)程為主體環(huán)境對(duì)其存在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。

（三）青島海灣大橋風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別清單

本文以顧曼教授的風(fēng)險(xiǎn)核對(duì)清單為基礎(chǔ)，結(jié)合青島海灣大橋PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，對(duì)清單進(jìn)行分析和補(bǔ)充，同時(shí)參考國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)，識(shí)別出16項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)得到本文的青島海灣大橋PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)清單。

表1 青島海灣大橋風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別清單

“系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)分為政治與法律風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。”其中包含的6項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素貫穿青島海灣大橋項(xiàng)目籌劃，建設(shè)，經(jīng)營(yíng)過(guò)程始終。

1.法律變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。主要指由于國(guó)家法律變更完善，對(duì)青島海灣大橋PPP項(xiàng)目中關(guān)于融資建設(shè)等方向的影響。國(guó)家政策變更，比如對(duì)城市交通政策的稅收優(yōu)惠政策取消；青島市政府領(lǐng)導(dǎo)人員更換，新一屆領(lǐng)導(dǎo)層與往屆領(lǐng)導(dǎo)層執(zhí)政理念差異，都會(huì)影響青島海灣大橋項(xiàng)目的實(shí)施。對(duì)PPP項(xiàng)目中合作的私人部門(mén)會(huì)有制度上致命的影響。

2.利率變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。由于利率變動(dòng)引起PPP項(xiàng)目融資資金實(shí)際價(jià)值變動(dòng)，運(yùn)營(yíng)期間收益變動(dòng)。

3.通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)。由宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化引起貨幣貶值，使得籌資時(shí)預(yù)計(jì)資金與實(shí)際建設(shè)時(shí)期所需資金不符，甚至產(chǎn)生供應(yīng)不足或運(yùn)營(yíng)期間收益過(guò)低無(wú)法彌補(bǔ)成本使私人部門(mén)遭受損失的風(fēng)險(xiǎn)。

4.不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)包括由于洪水，海嘯等自然災(zāi)害或恐怖分子暴力襲擊等人為災(zāi)害引起項(xiàng)目無(wú)法順利進(jìn)行，造成損失的風(fēng)險(xiǎn)。

三、青島海灣大橋PPP項(xiàng)目各階段風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

（一）青島海灣大橋PPP項(xiàng)目籌劃期間風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

1.融資可行性風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目籌劃過(guò)程中預(yù)計(jì)所耗費(fèi)資金是否可以獲得。 PPP項(xiàng)目可在籌劃期間合理估計(jì)項(xiàng)目所在地可能財(cái)力狀況，對(duì)項(xiàng)目所需金額進(jìn)行合理估計(jì)，二者結(jié)合制定恰當(dāng)融資方案，避免過(guò)高無(wú)私人部門(mén)承擔(dān)，過(guò)低引起其他風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

2.招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)不完全風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)私人部門(mén)招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的公正性，信息充分性是否完善。PPP項(xiàng)目中公共部門(mén)對(duì)招標(biāo)內(nèi)容應(yīng)“坦誠(chéng)布公”、“不存私心”。

3.設(shè)計(jì)方案變更風(fēng)險(xiǎn)。由于公共部門(mén)改變招標(biāo)時(shí)規(guī)劃方案而發(fā)生的方案更改，工期延長(zhǎng)等費(fèi)用。PPP項(xiàng)目中，公共部門(mén)應(yīng)合理進(jìn)行規(guī)劃方案，及時(shí)與私人部門(mén)溝通。避免后期更改造成多余費(fèi)用的產(chǎn)生。

4.設(shè)計(jì)方案可行性風(fēng)險(xiǎn)。公共單位PPP項(xiàng)目管理部門(mén)的設(shè)計(jì)方案與私人部門(mén)尋找的建筑商在實(shí)際施工是否可行。PPP項(xiàng)目中，私人部門(mén)應(yīng)對(duì)公共部門(mén)提供的設(shè)計(jì)方案進(jìn)行細(xì)致研究，并于施工方溝通恰當(dāng)，避免造成施工方“心有余力不足”的情況。

（二）青島海灣大橋PPP項(xiàng)目建設(shè)期間風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

1.技術(shù)水平風(fēng)險(xiǎn)。青島海灣大橋在我國(guó)青島市寒冷冰凍海域建立，全41.58公里，為世界第一跨海長(zhǎng)橋。在寬闊海域進(jìn)行橋墩建設(shè)，不破壞已有建筑和海域環(huán)境的情況下進(jìn)行跨海大橋建設(shè)需要較高的技術(shù)水平，施工人員不僅要面對(duì)冬夏海域狀況變動(dòng)，海水腐蝕性等自然問(wèn)題，還要面對(duì)在施工過(guò)程中出現(xiàn)的任何意外狀況。建設(shè)期間技術(shù)水平是否達(dá)到建設(shè)需求是該P(yáng)PP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素。PPP項(xiàng)目的施工方應(yīng)與技術(shù)人員緊密合作，實(shí)時(shí)掌握施工狀況并對(duì)下一步施工計(jì)劃技術(shù)能力進(jìn)行合理評(píng)估，努力把技術(shù)水平風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

2.施工成本風(fēng)險(xiǎn)。由于青島海灣大橋自身的特殊性，系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的存在均容易造成施工成本實(shí)際與預(yù)期不符，甚至超支的可能性。PPP項(xiàng)目在日常建設(shè)過(guò)程中設(shè)置成本低線，將發(fā)生的成本應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)控制在合理范圍內(nèi)，以做好應(yīng)對(duì)不可預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備。

3.施工安全風(fēng)險(xiǎn)。青島海灣大橋建設(shè)技術(shù)要求水平高，面臨風(fēng)險(xiǎn)眾多，所謂“百密一疏”，施工安全風(fēng)險(xiǎn)必然存在。依據(jù)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，對(duì)施工人員匹配安全措施，公共部門(mén)做好相關(guān)保護(hù)工作，避免外界干擾施工，盡力將風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

4.施工資金供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。由于成本管理失策造成施工后期資金供應(yīng)緊張的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)PPP項(xiàng)目成本管理嚴(yán)加控制，由公共部門(mén)與私人部門(mén)共同監(jiān)管，控制風(fēng)險(xiǎn)。

（三）青島海灣大橋PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期間風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

1.過(guò)橋費(fèi)用定價(jià)風(fēng)險(xiǎn)。青島海灣大橋收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般于特許期內(nèi)由私人部門(mén)參考公共部門(mén)政策制定，企業(yè)以利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目的，公共部門(mén)以服務(wù)人民為準(zhǔn)則，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的高低易形成由于利率變動(dòng)等系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)造成的收益不足，或定價(jià)過(guò)高人民負(fù)擔(dān)過(guò)大的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于項(xiàng)目費(fèi)用定價(jià)應(yīng)及時(shí)與市場(chǎng)變動(dòng)結(jié)合，允許費(fèi)用在合理范圍內(nèi)波動(dòng)，切實(shí)保障私人部門(mén)利益的同時(shí)維護(hù)廣大人民利益。

2.項(xiàng)目維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)。跨海大橋的使用壽命主要取決于管樁壽命的長(zhǎng)短，橋墩基礎(chǔ)使用年限主要取決于樁基抗腐蝕性能的強(qiáng)弱。青島海灣大橋能否在特許期內(nèi)正常運(yùn)作，維護(hù)能力是否能與其壽命長(zhǎng)度相匹配是經(jīng)營(yíng)期間的主要風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)進(jìn)行定期維護(hù)，并不斷提高維護(hù)水平避免“執(zhí)陳方以藥新病”。

3.違約風(fēng)險(xiǎn)。主要指公共部門(mén)過(guò)度干預(yù)等違背合約的風(fēng)險(xiǎn)。公共部門(mén)應(yīng)以身作則，上級(jí)部門(mén)進(jìn)行合理監(jiān)督。同時(shí)對(duì)私人部門(mén)進(jìn)行合理建議。

四、PPP項(xiàng)目各階段風(fēng)險(xiǎn)管理建議

（一）PPP項(xiàng)目籌劃期間風(fēng)險(xiǎn)管理建議

1.公共部門(mén)。公共部門(mén)在籌劃期間的風(fēng)險(xiǎn)主要集中在對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施、投資狀況是否能準(zhǔn)確分析的可能性造成的風(fēng)險(xiǎn)。公共部門(mén)作為政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)著國(guó)家發(fā)展重任，在響應(yīng)國(guó)家政策的同時(shí)，公共部門(mén)應(yīng)盡可能準(zhǔn)確地對(duì)項(xiàng)目做出詳盡規(guī)劃，以便在日后政策需要時(shí)可以進(jìn)行“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)診治”，最大限度考慮私人部門(mén)的利益，構(gòu)建相對(duì)公平的項(xiàng)目環(huán)境以促進(jìn)合作。積極響應(yīng)國(guó)家“放、管、服”政策，避免因批準(zhǔn)手續(xù)繁瑣，時(shí)間長(zhǎng)而增加項(xiàng)目無(wú)謂的成本損失。

2.私人部門(mén)。私人部門(mén)在籌劃期間的風(fēng)險(xiǎn)主要集中在對(duì)施工合作方的選擇、項(xiàng)目費(fèi)用衡量、安全指數(shù)幾個(gè)方面。私人部門(mén)發(fā)展通常以企業(yè)利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，在PPP項(xiàng)目籌劃期間，私人部門(mén)要正視該項(xiàng)目的特殊性，充分理解與運(yùn)用政府在該項(xiàng)目中的作用，比如在考慮政府相關(guān)優(yōu)惠政策可以給予成本折扣的同時(shí)考慮該項(xiàng)目的社會(huì)受用期與政府所考慮的社會(huì)利益。本著為人民服務(wù)的態(tài)度，在項(xiàng)目費(fèi)用上進(jìn)行合理設(shè)置，及時(shí)與政府溝通；對(duì)相關(guān)合作方的選擇參考政府意見(jiàn)，相關(guān)文件簽訂正確并完善，對(duì)合作方進(jìn)行全方位的信用核查。參考施工專(zhuān)家意見(jiàn)，合理的對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行安全測(cè)評(píng)并上報(bào)政府，二者協(xié)力監(jiān)督項(xiàng)目安全度，在達(dá)到政府切實(shí)保障人民利益的同時(shí)保證自身利益。

（二）PPP項(xiàng)目建設(shè)期間風(fēng)險(xiǎn)管理建議

1.公共部門(mén)。公共部門(mén)在建設(shè)期間的風(fēng)險(xiǎn)主要是政策變動(dòng)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家政策是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指向標(biāo)，面對(duì)瞬息變化的環(huán)境格局，政府政策通常會(huì)與時(shí)俱進(jìn)，以大局為重，但不是所有的政策出臺(tái)都能夠支持以往的決策，PPP項(xiàng)目就是如此。公共部門(mén)在接手PPP項(xiàng)目后，要本著對(duì)項(xiàng)目日后負(fù)責(zé)的原則，在相關(guān)協(xié)議上，準(zhǔn)確的寫(xiě)出相關(guān)優(yōu)惠政策條例、私人部門(mén)獲利比例，公共部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)更換進(jìn)行交接工作時(shí)，闡明項(xiàng)目狀況，并對(duì)相關(guān)優(yōu)惠政策制定新的保護(hù)制度，比如在新規(guī)定下，保有原優(yōu)惠占比百分之幾。在保證政府新政順利進(jìn)行的情況下，最大限度保護(hù)私人部門(mén)的利益，使因政策變動(dòng)引起的項(xiàng)目成本增加的比例降到最低。

2.私人部門(mén)。私人部門(mén)在項(xiàng)目建設(shè)期間的風(fēng)險(xiǎn)主要為建設(shè)技術(shù)水平高低、建設(shè)安全系數(shù)等。這要求企業(yè)選擇了建設(shè)合作方后，要利用現(xiàn)有科技對(duì)可能發(fā)生的安全事故、自然阻礙、建筑師技術(shù)水平進(jìn)行合理的評(píng)估，對(duì)施工人員進(jìn)行合理保護(hù)同時(shí)保證項(xiàng)目質(zhì)量，對(duì)可能發(fā)生的自然阻礙比如海水侵蝕做好預(yù)防對(duì)策，對(duì)建筑師技術(shù)水平進(jìn)行嚴(yán)格檢測(cè)，使項(xiàng)目保質(zhì)保量。

（三）PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期間風(fēng)險(xiǎn)管理建議

1.公共部門(mén)。公共部門(mén)在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期間所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)主要有定價(jià)是否合理、后續(xù)審批程序過(guò)于繁瑣等。在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，公共部門(mén)作為項(xiàng)目“監(jiān)督方”，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目定價(jià)做出合理的限制，不可過(guò)低損害私人部門(mén)利益，努力做到簡(jiǎn)政放權(quán)，在后續(xù)審批程序縮短辦理時(shí)間，保證辦事效率。

2.私人部門(mén)。私人部門(mén)在經(jīng)營(yíng)期間所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)主要有定價(jià)是否合理、項(xiàng)目維修風(fēng)險(xiǎn)等。私人部門(mén)以個(gè)人利益最大化為出發(fā)點(diǎn)，公共部門(mén)以公眾利益為出發(fā)點(diǎn)，這時(shí)會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目定價(jià)不能滿(mǎn)足私人部門(mén)短期回籠資金的需求，私人部門(mén)要做好長(zhǎng)期打算，切忌“雞蛋放在同一個(gè)籃子里”，可以進(jìn)行多重選擇，保證自身資金運(yùn)作與基本盈利需求。由于存在不確定客觀因素，項(xiàng)目的維修費(fèi)用時(shí)高時(shí)低，對(duì)此，在經(jīng)營(yíng)期間要定時(shí)做出費(fèi)用衡量，避免因意外而造成資金周轉(zhuǎn)不靈或維修不及時(shí)等嚴(yán)重錯(cuò)誤。