支持農房改造項目的模式探索

李先鋒/中國農業發展銀行宿遷分行宿豫支行

宿豫新莊鎮朱瓦村新建的農民集中居住區 徐明國/視覺江蘇

實施鄉村振興戰略，是新時代做好“三農”工作的總抓手，作為服務鄉村振興主力軍的農業發展銀行，如何結合各地實際，拓寬業務，加快創新金融產品和服務模式，是各級農發行面臨的一項現實而又緊迫的課題。

宿遷農發行支持農民集中住房建設探索

宿遷是江蘇省經濟發展相對落后地區，為貫徹落實實施鄉村振興戰略的要求，順應農民群眾對美好生活的向往，宿遷市委市政府、宿豫區委區政府相繼出臺了農房改造實施意見和三年行動計劃。宿豫區大興鎮政府根據宿豫區委區政府統一規劃，建設周馬新型社區，主要安置周馬村、先進村、桃源村三個村村民。農業發展銀行宿遷市分行創新思路，主動對接，探索了政策性金融支持農民集中住房建設的“村委會統規代建模式”。

新型農村社區建設充分尊重農民意愿，可以“統規代建”，也可由農戶按照統一規劃自行建設。宿豫區大興鎮按照“2+2+1”模式確定了建設計劃，周馬新型社區列入鎮政府2018年度實施計劃，并被市政府列為全市示范項目。按照村民自愿的原則，周馬村、先進村、桃源村三個村村民分別召開村民大會，經討論，確定周馬新型社區住房建設選擇“統規代建”方式，由村民委員會委托宿遷市宿豫區城鎮建設開發有限公司全過程代建。該公司根據政府統一規劃、建設標準等要求，與大興鎮周馬村、先進村、桃源村簽訂“統規代建”協議，并由大興鎮政府監督實施。公司依據代建協議向農發行申請貸款，主要用于農房建設。按照統歸代建協議約定，住房全部建成后，大興鎮政府受村民及村委會委托將村民拆遷款及購房尾款直接支付給宿豫區城鎮建設開發有限公司用于回購房屋，公司以房屋回購款歸還貸款。

“村委會統規代建”模式分析

村委會代建符合法理。依據《中華人民共和國民法總則》第九十六條“本節規定的機關法人、農村集體經濟組織法人、城鎮農村的合作經濟組織法人、基層群眾性自治組織法人，為特別法人”，第一百零一條“居民委員會、村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動”；依據《中華人民共和國村民委員會組織法》第八條“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境”。村民委員會依據村民大會決議，與宿豫區城鎮建設開發有限公司簽訂統規代建協議，協議合法有效。

項目建設符合政策要求和農民意愿。江蘇省《關于加快改善蘇北農民群眾住房條件推進城鄉融合發展的意見》,要求“農民居住去向、建設或安置方式、房屋形式和具體戶型等，應由農民自主選擇，重要事項須經村民代表會議審議同意”。村民委員會依據村民大會決議，自主選擇在村民集體所有的土地上按照政府統一規劃、建設標準等要求建房，鎮政府作為監督管理方對項目進行監督管理和服務，保證該項目符合鎮村布局規劃、土地利用總體規劃和鄉村振興戰略，符合相關政策要求。

信貸資金風險可控。宿豫區城鎮建設開發有限公司受村委會委托，代建周馬新型社區，屬該公司自營性經營行為，村委會屬村民自治組織，委托行為與政府無關；貸款還款來源于村民拆遷補償資金和購房價差款，資金性質為村民自有資金，不違反現行的政府負債相關規定，不涉及政府債務；代建房屋均落實了回購對象，還款來源資金由鎮政府監管并支付，能夠確保資金專款專用，代建資金來源可靠。宿豫區城鎮建設開發有限公司公司作為國有平臺公司，實體化運作能力較好，具有相應的工程建設資質，自身現金流狀況良好，并有國有公司對貸款提供擔保，貸款的第一、第二還款來源可靠，貸款風險可控。

“村委會統規代建”模式可行，但也有其局限性：一是項目模式的適用范圍有限。項目建設用地性質為集體建設用地，村委會只能在村集體建設用地上統規代建，對在鄉鎮建設、以國有出讓或劃撥用地的農民集中居住項目不適用。二是項目公共配套設施未納入支持范圍。新型農村社區配套的服務中心、幼兒園、衛生醫療中心等公共配套暫時無相關配套政策，未納入信貸支持范圍，需要政府進行配套建設。

農發行支持農房改造項目的思考

農發行支持農民集中居住“村委會統規代建”模式是一次新的嘗試，沒有現成的經驗可以借鑒，最終效果也有待時間檢驗。但創新試點對基層農發行進一步服務鄉村振興工作，有一定的啟示和借鑒。

順應政策要求，增強發展意識。服務鄉村振興戰略是農業發展銀行新時代支農工作的總抓手和核心使命。從政府層面看，鄉村振興時間跨度長、實施范圍廣、涉及人口多，需要大量的資金支持。而加快改善農村住房條件，穩妥推進農民集中居住，是實施鄉村振興戰略的重要組成部分?；鶎愚r業發展銀行要認清形勢、把握趨勢，克服等待觀望情緒，把思想和行動統一到國家和上級行的政策要求上來。適應形勢要求，把農民集中居住作為支持鄉村振興的切入點，加大信貸支持力度。同時，積極圍繞農民集中居住后續的土地復墾、高標準農田建設、人居環境改善、產業融合發展等，延伸信貸支持鏈條?？梢哉f，農業發展銀行只要把握住鄉村振興的政策機遇，主動加大信貸支持，必將開拓出屬于自身業務發展的“藍海”。

抓住主要矛盾，創新發展思路。當前，國家嚴格清理規范地方政府債務、金融監管部門強化監管措施、外部政策環境持續收緊，農業發展銀行近幾年的中長期項目貸款主要采取政府購買服務模式，項目運作模式單一，受政府債務管理政策影響大。解決問題，最重要的是打通投融資通道，解決“融資模式”和“還款資金來源”兩方面的問題。在融資模式上，打破一放款就找政府兜底的觀念、打破放款就是十幾億、幾十億的大額度觀念、打破長期限的觀念，真正面向市場，遵循項目建設規律和銀行規律，按照自營性模式確定貸款品種、額度和貸款期限。在還款資金來源上，按市場化方式，將財政資金與項目還款資金有效切割，如農民集中住房的銷售收入、營業性用房的租金收入等，不擴大政府債務。

加強統籌協調，搭建發展平臺。首先，要加強上下級行之間的協調。宿遷農民集中住房建設的“村委會統規代建”模式能夠得到政府、銀監部門等多方面認可，離不開上下級行之間的協調溝通。項目推進期間，省、市行領導和相關專業部門多次赴宿豫調研，為基層行提供政策和業務指導；省、市、縣三級行在項目模式擬定、貸款方式選擇以及貸款流程申報等方面反復協商、密切配合，為項目順利推進打下堅實的基礎。其次，要加強銀行和地方政府的協調。農民集中居住項目離不開地方政府的推動，各基層行要主動向地方政府匯報，主動參與鄉村振興規劃編制，只有科學規劃、提前介入項目方案論證，加強相關制度和法律體系的建設等，為業務開展創造有利條件，才能更好的將項目融資模式與銀行貸款品種有效銜接，更好的從源頭上防控風險。第三，要加強銀行和企業之間的協調。銀企要暢通交流渠道，共同做好需求測算、手續落實和資金支付等相關工作。農業發展銀行應針對農村集體土地上住房項目的業務特點，完善制度體系，簡化操作流程，為企業提供針對性和個性化的金融服務。

堅持穩步推進，落實風控措施。在自營性項目模式下，由于缺少政府兜底，各基層行要樹立風險意識，落實風控措施，確保不留后遺癥。一是項目必須切實可行。農民集中居住項目本身必須符合鄉村振興規劃，各項行政審批手續必須合規齊全，能夠真正促進鄉村振興，改善農民生活條件和農村面貌。二是優選借款主體。選擇資產實力較強、實體化運作的客戶，加強對企業經營情況的分析，尤其是借款人綜合收益的還款能力分析。三是落實真實有效的擔保措施。能夠落實有效資產抵押和擔保的，應優先落實抵押擔保措施，包括落實政府擔保公司或國有企業的擔保。四是健全容錯糾錯機制。要有適當的創新容忍度，鼓勵創新，允許失誤，提升創新政策實踐活力，減少政策調整變動引起的創新阻力，加快信貸產品調整，充分調動和保護基層行干部職工的創新激情?！?/p>