鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項目管理亂象及治理

□趙 杰 喻 堅

一、引言

2006年廢除農(nóng)業(yè)稅后，國家主要以項目制的方式向基層輸入大量資源完善基礎(chǔ)設(shè)施，提供公共服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為項目制的直接執(zhí)行者和國家與社會的連接點對于項目落實成果起著至關(guān)重要的作用。近年來，在全國實行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與進行脫貧攻堅戰(zhàn)的背景下，國家發(fā)改委、水利部、扶貧辦等各部委加大了對基層項目建設(shè)的輸入力度，各項目資金直接撥付至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實現(xiàn)了財政資金全方位下移。全國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年實施項目建設(shè)數(shù)量直線上升，例如宜昌市A鄉(xiāng)鎮(zhèn)2014年全鎮(zhèn)實施項目15個，2017年激增至98個。面對陡然增加的財政資金投入與項目數(shù)量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身管理水平未能及時提升至相應(yīng)水平，導(dǎo)致出現(xiàn)項目建設(shè)延期、投資失控、工程質(zhì)量不達標(biāo)、資金未發(fā)揮預(yù)期效益等各種項目管理亂象。其中最嚴(yán)重的問題為各縣市區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均普遍存在財政資金長期滯留在政府賬戶上并未使用的現(xiàn)象，造成財政資源的極大浪費。例如根據(jù)宜昌市秭歸縣審計局公布的數(shù)據(jù)：截至2018年2月底，上級下達該縣2016年度和2017年度財政專項資金269,216萬元，已撥付使用193,826萬元，專項資金結(jié)存75,390萬元，占資金總額的28%。全國財政專項資金大范圍滯留反映出了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財政資金使用與項目管理中存在問題，這種普遍現(xiàn)象導(dǎo)致財政專項資金及時效應(yīng)發(fā)揮不力、精準(zhǔn)扶貧效果不佳以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施困難。目前亟需對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項目管理模式進行優(yōu)化，保障財政資金及時高效發(fā)揮預(yù)期效益，助推鄉(xiāng)村振興與打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。因此，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項目管理亂象問題，無疑對于當(dāng)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項目管理具有極其重要的意義。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項目管理亂象

造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項目管理亂象的原因是多方面的，既有權(quán)責(zé)配置失衡的客觀原因，也有管理人員能力欠缺的主觀原因。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項目管理亂象主要有以下方面。

(一)權(quán)責(zé)配置失衡。如今，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在“責(zé)任大于權(quán)力“的現(xiàn)象。例如，在宜昌市B區(qū)，一個以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為業(yè)主投資200萬元的工程項目由區(qū)發(fā)改局立項審批，由區(qū)財政局評審，但項目的責(zé)任單位卻僅為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。從管理邏輯上進行分析，一個項目的實施進度不僅受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理水平的影響，同時還受上級審批部門審批速度的影響，但結(jié)果追責(zé)卻往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方，這本身就是邏輯悖論。而項目資金的不完整控制權(quán)限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對項目的管理，同時也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目實施積極性造成了打擊，從而導(dǎo)致了項目實施緩慢的現(xiàn)象。

財政投資項目實施程序復(fù)雜一直以來是行業(yè)內(nèi)公認(rèn)的問題，圖1為宜昌市B區(qū)投資額50萬元(含)以上的房建項目實施流程圖。從圖中可以看出，一個投資金額80萬元的房建項目實施就需要11個部門，共計20道審批程序。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理項目時面臨的問題之多，耗時之長。根據(jù)實地調(diào)研數(shù)據(jù)，宜昌市A鄉(xiāng)鎮(zhèn)的房建項目從申報至開工所用時間平均為1年以上。基于這些現(xiàn)實情況，財政資金常常滯留2年以上不使用也就不難遇見。在全國深化“放管服”改革的背景下，這些現(xiàn)象反映出基層政府仍然存在放權(quán)力度不夠的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)限不足，對項目管理無絕對控制權(quán)導(dǎo)致項目實施緩慢、財政資金滯留。

圖1 投資額50萬元(含)以上房建項目實施流程圖

(二)項目管理非專業(yè)化運行。項目管理本身程序性、法律性、專業(yè)性較強，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項目管理人員多為行政干部，均無專業(yè)基礎(chǔ)，存在“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”的現(xiàn)象。而管理人員對項目實施流程不熟，導(dǎo)致業(yè)主單位審批手續(xù)重復(fù)申請、推動項目緩慢，人為增加管理成本。項目實施中所涉及的施工圖、造價預(yù)算以及設(shè)計變更等內(nèi)容均有較高的專業(yè)性要求，但目前管理人員均不具備相應(yīng)專業(yè)素質(zhì)，從而導(dǎo)致業(yè)主判斷失誤，投資失控。例如某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目管理人員無法看懂系統(tǒng)的施工藍圖，對工程造價無法作出合理性判斷，尤其是工程量變更隨意許可，這些因素均會導(dǎo)致投資失控與項目預(yù)期目標(biāo)未實現(xiàn)。同時艱苦的環(huán)境與繁重的工作任務(wù)形塑了人員匱乏的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)狀。目前基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍存在身兼數(shù)職現(xiàn)象，項目管理人員也不例外。以宜昌市B區(qū)為例，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)無專門項目管理部門，即使有項目管理辦公室，也無法做到專人專責(zé)，多數(shù)情況為一套班子對應(yīng)多個部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無專人專心管理項目導(dǎo)致項目進展緩慢。且行政體系存在輪崗制度，項目管理人員變動頻繁也不利于項目實施。

(三)部門“碎片化”運行，管理流程被分割。由于部門本位主義的組織結(jié)構(gòu)與各自為政的文官體系，目前行政機構(gòu)多實行“碎片化”運行。從圖1中可以看出，一個項目實施過程中涉及到多個部門的審批，單環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，整體項目推進就可能會出現(xiàn)停滯。但目前各職能部門并無高效溝通機制，對于項目審批仍堅持部門本位主義，并未考慮項目實施整體性流程。以宜昌市B區(qū)為例，區(qū)交易中心實行權(quán)力下放，投資額400萬元以下的工程項目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行組織招標(biāo)，因此要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加快項目實施速度；但區(qū)發(fā)改局要求投資金額達30萬元以上的工程項目須由區(qū)發(fā)改局立項審批，2個部門對項目權(quán)限下放不一致，導(dǎo)致雖然項目招標(biāo)流程簡化，但整體推進速度并未明顯加快。同時不同部門提出的不同要求也體現(xiàn)出了邊界嚴(yán)格的公共事務(wù)屬性，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進項目時困難重重。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為項目管理業(yè)主，也存在管理流程不暢，未形成項目管理體系。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目實施情況為：項目立項由區(qū)發(fā)改局審批、施工圖設(shè)計與造價預(yù)算由業(yè)主單位自行聘請有資質(zhì)的的單位進行、預(yù)算評審由財政部門負(fù)責(zé)、招投標(biāo)由鎮(zhèn)招標(biāo)辦負(fù)責(zé)、建設(shè)管理由業(yè)主單位負(fù)責(zé)、驗收由鎮(zhèn)級驗收組負(fù)責(zé)、審計結(jié)算由業(yè)主單位與區(qū)審計局負(fù)責(zé)。各部門在管理項目時，呈現(xiàn)出信息溝通缺位和整合能力不足的現(xiàn)象，導(dǎo)致項目管理中的行為失范。

(四)施工環(huán)節(jié)管理缺位。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理項目普遍存在重視項目開工前的前期手續(xù)，項目開工后的進度、質(zhì)量、投資監(jiān)管不足的現(xiàn)象。圖2為A鄉(xiāng)鎮(zhèn)2018年移民項目投資完成統(tǒng)計圖，從圖中可以看出幾乎每個項目投資都超出了項目合同金額，以此可以反映目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在施工環(huán)節(jié)中的管理缺位。由于政府投資項目前期手續(xù)的復(fù)雜，多數(shù)業(yè)主單位將主要精力用于項目開工前的程序推動，例如項目立項、規(guī)劃審批、財政評審、招投標(biāo)等，但項目開工后業(yè)主對于項目管理力度卻有所下降，僅僅依靠監(jiān)理單位進行項目監(jiān)管。這種“重手續(xù)，輕建設(shè)”的管理現(xiàn)象導(dǎo)致了項目建設(shè)進度緩慢、投資失控以及因為部分設(shè)計變更而項目暫停的現(xiàn)象。

圖2 A鄉(xiāng)鎮(zhèn)2018年移民項目投資完成統(tǒng)計圖

(五)項目管理應(yīng)急機制缺失。由于項目建設(shè)存在一定周期，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目建設(shè)地點復(fù)雜，因而項目實施過程中可能出現(xiàn)意料之外的情況。例如項目施工過程中出現(xiàn)土石塌方，或因天氣原因出現(xiàn)邊坡滑坡等應(yīng)急搶險類情況。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多數(shù)處理方式為簡單地將這部分建設(shè)內(nèi)容作為工程量變更納入該項目統(tǒng)一結(jié)算審計，因此往往會出現(xiàn)投資超出預(yù)期的結(jié)果。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的根本原因在于應(yīng)急機制的缺失，目前關(guān)于項目實施過程中的應(yīng)急情況處理措施并未明確。市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項目管理辦法中僅有一句“按照國家法律法規(guī)執(zhí)行”，并無具體要求，因此導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對應(yīng)急情況無法提出處理措施，只能將其納入已實施的項目中統(tǒng)一結(jié)算。

(六)項目申報行為異化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在申報項目為保障項目獲批，往往可能存在罔顧項目實施難度、夸大項目效益的現(xiàn)象。由于項目申報階段無經(jīng)費保障，且無法確認(rèn)項目是否獲批，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般未對項目評估投入資金，也未聘請專業(yè)機構(gòu)進行現(xiàn)場踏勘并出具分析報告，項目申報材料多根據(jù)自身經(jīng)驗填寫。這種行為便導(dǎo)致項目獲批后，實施起來可能會困難重重。同時項目前期申報不精準(zhǔn)不僅體現(xiàn)在效益分析失判，還體現(xiàn)在設(shè)計圖紙不符合實際等。迫于項目申報的時限，業(yè)主單位有時甚至?xí)岢鲞`反基本規(guī)律的要求，導(dǎo)致設(shè)計單位為完成業(yè)主要求而草率出圖，人為增加項目實施難度。這種前期胡亂申報行為會導(dǎo)致項目實施過程中設(shè)計變更頻繁、建設(shè)進度緩慢、投資失控等不良現(xiàn)象，從而出現(xiàn)財政資金未能發(fā)揮預(yù)期效益的結(jié)果。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項目治理方略

(一)推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項目“代建制”。2004年國務(wù)院頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》提出“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行代建制”，代建制是市場經(jīng)濟條件下政府投資項目建設(shè)管理的創(chuàng)新探索，通過專業(yè)機構(gòu)代建，實現(xiàn)了政府投資項目模式由“投、建、管、用”一體向“投、建、管、用”職能分離的轉(zhuǎn)化，是我國政府投資項目管理改革的一項重大創(chuàng)舉。通過具有法律效力的代建合同，做到投資、建設(shè)、管理、使用分開，用內(nèi)行管理項目，促進政府部門轉(zhuǎn)變職能，從管理具體項目轉(zhuǎn)移到管理規(guī)范市場上來。在這種模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將項目管理工作委托給更加專業(yè)的代建單位，項目決策的科學(xué)性更能保證，利于提升項目管理水平及工作效率。

(二)深化“放管服”改革，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府效能。深化“放管服”改革，可加快推進服務(wù)型政府建設(shè)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簡政放權(quán)利于提升行政管理效率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為項目實施的第一責(zé)任人，理應(yīng)對項目實施具有主要決定權(quán)，整個項目進展應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制。因此從立項、評審、招標(biāo)到審計等項目主要環(huán)節(jié)的審批權(quán)應(yīng)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，全流程權(quán)力下放才能真正賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目管理實權(quán)，利于項目快速推進，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)一致。項目各環(huán)節(jié)可實行備案制，上級部門履行監(jiān)督職責(zé)，定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理項目進行抽查。這種管理模式便于發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主觀能動性，減輕區(qū)級部門工作量，實現(xiàn)行政體制高效化運轉(zhuǎn)，從而保障項目快速推進、財政資金及時發(fā)揮效益。

(三)實行項目申報專業(yè)化審批。優(yōu)化項目管理應(yīng)從源頭抓起，在項目申報之初進行嚴(yán)格審核，效益分析、建設(shè)內(nèi)容、前期條件未明確的項目不予審批，從根本上減少“問題”項目。通過完善項目申報流程，以制度化的方式要求項目申報單位進行專業(yè)化前期評估，提高設(shè)計概算精度，理性申報。例如資金供給單位可以要求項目申報時必須提供由專業(yè)機構(gòu)出具的可研報告、項目建設(shè)地實景照片、前期準(zhǔn)備情況報告書等申報材料。通過細(xì)化申報資料清單，使項目申報單位投入前期資金、進行專業(yè)分析、合理高效申報。同時對于申報資料也可以聘請專業(yè)機構(gòu)進行審核，無論是效益分析的合理性，還是項目建設(shè)的可行性以及工程造價的真實性都應(yīng)進行深度、專業(yè)、全面的評估。因此要保障財政資金效益最優(yōu)化與項目實施高效化，應(yīng)該追求項目質(zhì)量，而不是數(shù)量。

(四)嚴(yán)格入口篩選和專業(yè)培訓(xùn)，構(gòu)建專職項目管理機構(gòu)。一方面基于項目管理的專業(yè)性與復(fù)雜性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選定項目管理人員時應(yīng)盡量考慮其專業(yè)基礎(chǔ)，避免零基礎(chǔ)的行政干部直接管理項目，甚至在公務(wù)員招考時可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)定專崗職位，定專業(yè)招錄。另一方面項目實施具有一定周期，且連貫性較強，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減少項目管理部門的輪崗頻次。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)整合資源，成立專職專責(zé)的項目管理部門。例如宜昌市C鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了項目管理辦公室，由4人專門負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)所有工程項目，全流程控制，單主體推動，實現(xiàn)了“專業(yè)的人專心做專業(yè)的事”，全鎮(zhèn)項目實施速度大幅度提升，工程質(zhì)量得到提高。在保障項目管理人員專業(yè)化的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)定期對項目管理人員進行專業(yè)培訓(xùn)，組織學(xué)習(xí)最新項目管理相關(guān)法律法規(guī)，不斷提升項目管理人員綜合水平，推動政府投資項目快速高效實施。

(五)建立部門溝通聯(lián)合機制，實行項目管理“整體化”運行。項目實施涉及部門多、程序復(fù)雜，各職能部門要打破行政壁壘，建立互聯(lián)互通機制。既保障本部門的行業(yè)規(guī)定得以貫徹落實，也應(yīng)該為項目業(yè)主提供連續(xù)性服務(wù)，減少項目間斷性推動的現(xiàn)象。上級政府(市級、區(qū)級)應(yīng)該統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各職能部門職責(zé)與權(quán)限，整合資源，簡化重復(fù)性程序，建立連續(xù)性項目推動機制。圖3為建議可采取的項目推動機制，以項目業(yè)主為主要推動力，各職能部門信息共享、互聯(lián)互通，以服務(wù)意識來共同推動項目進展。各職能部門在完成審批職責(zé)之外，還應(yīng)主動與上、下環(huán)節(jié)審批部門溝通聯(lián)系。詢問上一環(huán)節(jié)職能部門近期項目審批情況，并獲得項目資料；同時通知下一環(huán)節(jié)審批部門已有項目進展，移交已批項目資料，加快項目推動。這種項目推動模式跨越了政府組織間的界限藩籬，加強政府組織間的合作與整合，發(fā)揮出了跨部門協(xié)作催化劑的功效。同時上級政府可對各職能部門互聯(lián)互通與項目審批情況進行量化考核，通過考核迫使職能部門加強溝通、快速審批，從而保障項目推動機制常態(tài)化運行。

圖3 項目推動機制圖

(六)建立全過程監(jiān)管體系，明確應(yīng)急處理措施。政府投資項目管理不僅要節(jié)約政府投資，更要注重工程質(zhì)量和社會效益。項目管理應(yīng)建立涵蓋施工前、施工中、施工后的全方位、立體化監(jiān)管體系，尤其是施工期間的施工進度、工程質(zhì)量、投資控制監(jiān)管。同時及時公開項目信息，接受主管部門、監(jiān)理單位及中介等社會力量的監(jiān)督，擴大群眾參與度。要求審計部門參與項目建設(shè)全過程，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資審計逐步走向制度化。且針對工程施工中可能出現(xiàn)的應(yīng)急搶險等特殊情況，各級政府在國家法律法規(guī)的基礎(chǔ)上應(yīng)出臺《應(yīng)急搶險類工程項目管理辦法》，細(xì)化處理措施，明確管理流程，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理應(yīng)急情況時有章可循、有據(jù)可依。應(yīng)急類工程量的剔除可減少項目變更頻次，保障項目投資得以控制，舒緩鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目管理壓力。同時上級政府還應(yīng)加強應(yīng)急搶險類工程項目的審核與監(jiān)管，以防鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借應(yīng)急搶險之名規(guī)避招投標(biāo)的自利性行為。

四、結(jié)語

隨著我國行政體制改革的深化，項目制成為了一種新的國家治理體制。項目資金作為基層維持公共服務(wù)供給的資金補充，以項目治理形式對當(dāng)前基層治理影響深遠。本文立足于鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目運作實際，分析了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項目管理亂象，從而提出治理方略。各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目管理亂象的主要制度因素為非專業(yè)化管理與部門“碎片化”運行，因此推動項目管理專業(yè)化、部門“整體化”運行、全過程監(jiān)管才能確保項目按期按質(zhì)完工，有效控制投資，真正實現(xiàn)國家項目資金公共效益的發(fā)揮。