芻議公益二類公園的資金管理

于文彥

摘要：隨著市場經濟的迅速發展，物質文化水平的提高，人們渴望更加美好的生活，社會公益性需求強烈。公園按照國家確定的公益目標和相關標準開展活動，在確保公益目標實現的前提下，依法開展相應經營活動，依法取得的收入主要還是回歸到公益事業發展中。公益二類公園，為更好發揮社會公益服務職能，需要通過有效的資金管理，滿足公園可持續發展，為公眾游覽、觀賞、休憩、開展科學文化及鍛煉身體等活動，提供完善的設施及優美的環境。當前，政府對事業單位資金管理的監管力度加大，不以營利為目的的公益二類公園，因沒有經營的壓力，資金管理工作相對滯后，存在資金配置不合理，資金使用效率低，甚至有些公益二類公園由于資金活動管控不嚴，出現資金被挪用或被侵占等問題，嚴重制約了公園的發展。如何在保證公園正常運轉的前提下，合理高效實施資金管理工作，優化國有資源配置，是擺在公益二類公園財務管理工作中的重中之重。文章旨在通過分析現階段公益二類公園資金管理存在的問題，從加強內控管理、營造良好資金運行環境、推動預算資金管理水平、完善內部監督體制等方面展開探討。

關鍵詞：資金管理；公益二類公園；社會效益；環境效益；經濟效益

2011年我國推行事業單位分類改革，2012年將改革后保留在事業單位序列的公益類事業單位，細化為兩個類別，包括公益一類和公益二類。事業單位公園，其公益性的特點突出，因資金收入來源不同，分為兩類：資金全部來源財政的公益一類公園；資金部分來源財政，部分需要市場資源配置的或者全部通過市場資源配置資金的為公益二類公園。本文針對由財政和市場配置資金共擔的差額預算公益二類公園，探討其資金管理存在的問題及解決措施。

一、公益二類公園資金管理的涵義及其重要意義

（一）公益二類公園資金管理的涵義

公益二類公園的資金，就其來源可分為外部資金和內部資金。外部資金主要由財政、上級主管部門或其他單位撥入，由財政和上級主管部門提供的資金，可用于公園人員經費、公用經費、行業業務經費及項目支出，其他單位撥入資金則僅用于項目；內部資金則是由公益二類公園自身創造積累形成的，可用于公園經營與發展的各個方面。

公益二類公園資金管理是對單位資金來源和資金使用進行計劃、控制、監督、考核等項工作的總稱，是財務管理的重要組成部分，一般涵蓋固定資金管理、流動資金管理和專項資金管理三個方面。

公益二類公園的固定資金管理，指的是長期性資產的管理，其實物形態表現為固定資產。公益二類公園固定資產全部為國有資產。

公益二類公園的流動資金管理，指的是對具有流動性的貨幣資金、存貨、應收賬款、應付賬款等管理。貨幣資金中財政資金的管理，要嚴格按照財政國庫集中支付相關政策規定管理和使用。

公益二類公園的專項資金管理，因涉及資金金額較大，要求對項目資金的使用，嚴格按項目資金使用流程規定，專款專用，不得隨意支配，避免貪污腐敗等廉政風險的發生。公園內部積累形成用于項目的資金，例如公園計提的修購基金和文?；?，可用于公益二類公園專項購置、專項修繕等，因已全部納入預算管理，要按預算資金管理規定執行。

（二）公益二類公園資金管理的重要意義

1. 防范資金使用風險

資金管理的風險，強調對資金使用的合法性、合理性、合規性的把控。要求在執行各項財經制度前提下，嚴格管控資金運動環節各項活動，通過有效的資金管理手段，加強對經濟活動的財務控制和監督，防范財務風險，保障公園資金安全及有效使用，推進財務管理的整體水平。

2. 體現社會公益服務價值

公益二類公園，大多屬于財政差額撥款單位，其經營管理歸根結底是不以盈利為目的。在公園正常運轉的前提下，提高資金的使用、分配及管理水平，提高財政資金使用效率，落實好政府各項惠民政策及折子工程，為社會公眾提供更好的服務，是擺在公益二類公園財務管理工作中的重點。

3. 提高國有資產使用效率

公益二類公園的資產，除部分是國家政府通過不同方式投入形成的，還有一部分是事業單位自行組織收入形成的資產，由于組織收入的過程基本上是運用國有資產進行的，也應當屬于國家所有。因此說，公益二類公園的資產全部為國有資產?？茖W高效的利用國有資產，減少資產閑置及浪費的現象，使資金使用結構更加合理，也是對公益二類公園資金管理工作提出的更高要求。

4. 提高社會公眾關注度

隨著我國社會經濟文化水平快速發展，人們對公益事業的需求日益強烈，對公益二類公園的關注和重視程度提高，公園資產狀況的透明度也更趨于公開化，對公園資金管理工作提出更高的要求。

二、公益二類公園資金管理存在的問題

（一）缺乏健全的資金管理制度

由于有些公益二類公園內控建設的不完善，存在不健全的內部資金管理制度，其結果表現為：資金管理及使用制度與單位實際相脫節，從上至下對資金使用沒有切合實際的操作標準，制度的可操作性較弱，更有甚者，制度形同虛設，制度的存在僅僅是為了應付監管部門的監督檢查。制度建設不完善，導致資金使用效率低下，最終可能帶來資金安全風險問題，不能很好發揮事業資金應有的功效，不利于公益二類公園事業可持續發展，不能更好的提升社會公益性職能發揮其社會效益。

（二）缺乏有效的資金管理環境

公益二類公園由于其社會公益性職能的限制，市場經濟的色彩不濃，更注重發揮其社會效益及環境效益，在資金獲取及使用方面有局限，其經濟效益的發揮，更多的是為了彌補國家供給的缺口，滿足事業可持續發展的需要。受事業單位體制的影響，有些公益二類公園的領導層和財務人員對資金管理認識不到位，財務資金管理意識淡薄，簡單的認為資金管理只是資金的收與付，只要按資金管理流程執行，保證單位收支平衡即可。

（三）預算管理不能更好的與資金管理融合

現階段，雖然大家已經有對全面預算管理的概念，但實際上大多數公益二類公園預算管理工作還不能達到全面預算。普遍存在的現象是：只注重預算年度當年的資金需求，忽視或很少考慮與其部門的整體發展戰略銜接及匹配，資金計劃性不強，還做不到事業近期及長遠發展的綜合統籌；由財務部門主導編制的預算，常常不能做到全員參與，領導認識程度不到位的同時，部門的意識也較為淡薄，不利于發揮單位內部工作的協調效能，不能科學、合理配置單位各項財務和非財務資源，使得有些部門沒有直接參與到預算資金管理工作中，造成預算編制偏離實際，預算實施有效性大大降低；預算編制過于粗放，導致不能真實反映各個部門和項目各個階段的資金需求，預算管理與資金管理不能很好地融合，不利于公益二類公園整體發展目標的實現。

（四）缺乏行之有效的資金管理監督機制

公益二類公園的內部審計工作，是對其單位資金管理實施監督、評價和改進的關鍵環節，通過完善財政資金使用管理，提高資金使用效益，發揮社會公益性功能。目前，尚有部分公益二類公園未設置專門的審計部門，單位缺乏有效的內外部資金管理考核評價機制，盡管部分單位設置有內部審計部門，但對于單位內部資金管理的考核評價也僅僅停留在事后的監督和控制，不能對資金管理事前、事中和事后全過程實施內部控制，發揮資金和監督管理作用不強，不利于單位資金使用效益的發揮。

三、完善公益二類公園資金管理的措施

（一）建立健全財務內部控制制度

資金管理制度是公益二類公園內控制度的一部分，財務內控制度建設是會計內控的關鍵，是加強財務資金管理制度性的保障，尤其是隨著政府對財政性資金使用監管力度的加大，公益二類公園資金管理制度需要進一步建設與完善，以適應新形勢資金精細化管理的要求。

首先，要積極學習滲透理解現行的法律法規及政策條款，尤其是對新頒布的或經過修訂形成的內容，針對不符合要求、不切實際、不適應公益二類公園發展需要的財務管理制度，要予以廢止，及時調整財務資金管理制度。

其次，調研公益二類公園資金運動的實際情況，及時對不同的資金活動及資金管理流程進行梳理，重點關注資金活動的過程和關鍵環節，找到資金管理的盲區，把控資金管理隱患關鍵點，修訂補充現有的財務資金管理制度。

最后，為保障財務內控制度在公益二類公園的貫徹落實，積極開展內部宣傳教育，使每一位職工知曉并在日常的業務活動中自覺執行制度，避免不合理的資金使用，減少資金管理風險，確保資金管理制度有效執行。

（二）法制人，人執法，構建有效的資金管理環境

法可以制約人的行為，人要通過守法的行為來遵從法的嚴肅性。資金管理的法就是各種財經紀律，淡漠的財經紀律意識，一經觸碰，就會受到法律的制裁。營造有效地資金管理環境，對于公益二類公園來說，迫在眉睫。

首先，在制度建設和崗位設定的環節上，要做到相互制約、相互牽制、相互監督，不留滋生腐敗的死角，保證財經紀律執行的嚴肅性。資金活動過程中，明確哪些行為可為，哪些行為不可為，如何做，怎么做，有明確的指向。

其次，從領導層面，要重視和掌握經濟管理和財經紀律知識，只有領導層面重視，才能保證單位的經濟工作順利推進，避免在經濟活動中出現大的偏差，同時帶來廉政風險。

最后，從財務人員層面，要主動、認真的對財務規章制度及業務知識進行學習補充，提升依法辦事的業務執行能力，更好的把控公園資金管理的各個環節。

（三）科學編制全面預算，強化預算執行，提升預算資金管理水平

全面預算編制工作的順利開展，需要公益二類公園通過預算工作由上至下的宣傳布置，推行到每個部門每項業務甚至落實到每個人。通過統籌公園整體發展戰略，將其分解到各部門各項業務中，優化公園資源配置，經過精細化測算，科學編制公園細化預算。

預算資金管理工作中，不能隨意改變已下達的預算資金的用途和預算批復金額。公益二類公園資金支出要按實際資金預算的內容進行，嚴格管理每一項經濟活動的支出，可以通過會計電算化系統對預算指標的控制設定，科學實施有效的資金控制，提高預算資金執行力度。

公園預算資金支出管理，除滿足基本的人員經費和事業發展公用經費外，還需要滿足行業業務發展需要。公園行業管理主要涉及綠化養護、園容衛生、護園安保、文化服務、票務服務、科普宣傳等業務。近些年，隨著國家提出“將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業等承擔，研究推進政府向社會力量購買公共服務”的發展方向，公益二類公園也在逐步加大行業業務向市場化發展的步伐。預算編制過程中，公益二類公園要充分考慮行業發展需要，與相關業務部門實地調研，結合以往資金需求，合理測算行業定額預算資金，將公園行業業務通過設立項目，按照政府購買服務實現社會化管理，推行市場化行業業務管理，增強行業競爭力，提升公園資金使用效力，更好發揮公園社會公益效益、環境效益和經濟效益。

項目資金管理，是公益二類公園資金管理的重要組成部分，項目資金使用效率的高低直接決定公益二類公園日常經營活動是否有效，它貫穿資金使用的全過程，包括預算項目的編制和審批，項目實施過程中的資金監管以及項目完成后的資金使用績效評價。為有效的降低項目資金使用的隨意性，減少資金浪費和濫用，科學有效的預算資金管理尤為重要。首先，結合公益二類公園事業發展長短期規劃需要，可以運用SWOT模型，分析公園內外部環境，確立項目，并據此進行數據等資料的分析收集，制定切合實際的公園預算管理體系，為資金的管控提供一定的標準。通過事先確立的預算標準進行項目資金的實施管理，預算標準不得隨意變更。其次，在項目資金管理中，項目資金的支出管理是整個管理過程的核心，對于納入預算管理項目庫中的項目，從立項、運行到完成全過程都應該重視項目的支出管理，平衡好項目資金預算與支出關系，發揮預算管理的作用。最后，通過建立項目資金績效評價體系，對已實施完畢的項目的資金使用進行分析評價，考核項目預算的完成情況，對未完成預算目標的項目分析其原因，對已顯現的問題進行歸納總結，提出解決的方案，避免不良情況再次發生，促進項目資金管理良性循環。

（四）建立有效地內部審計監管，增強資金管理規范性

隨著政府對事業單位資金監管力度的加大，每年外部審計逐漸增多，公園內部審計監督建設也被行業部門越來越重視。內部審計機構的設立，要保持高度的獨立性，保證不受公園內部權力和關系的干擾，認真履行審計職責，能夠在資金使用過程中對出現偏差的行為及時糾正，控制資金流向，發揮有效的資金監管。內部審計監管，可結合公園實際情況，開展資金定期審計和不定期審計，定期審計實行常態化，比如票務資金審計、資產盤點審計等，另外可以對項目資金的關鍵階段實施不定期審計。加強合同管理，對合同事前審批、事中執行、事后評價，進行嚴格地監控與分析。對資金使用各風險節點情況進行認真梳理，實時監控可能發生的風險，有效應對，將風險控制在最低。變過去的“事后監督”為事前、事中監督和適時監督，圍繞公園的發展目標和年度預算，對資金流向、財務狀況變動等情況實施全過程的跟蹤和監控，定期檢查，及時反饋，防微杜漸，確保預算的嚴肅性和公園發展目標的如期實現。審計人員要不斷加強自身業務知識學習和職業道德素質培養，通過規范的內部審計行為對公園資金管理和使用實施有效的審計監督，促使公園各個部門嚴格按照規章制度盡職盡責，提升資金管理效率。

四、結語

綜上所述，公益二類公園資金管理水平的高低直接影響公園事業發展，我們應該重視公園的資金管理工作，通過建立健全內控管理制度，營造良好的資金管理環境，推行全面預算管理及注重內部審計監督，加強職工財經知識和道德素質培養，不斷提升公園資金管理水平，通過資金高效使用為社會公益事業服務，促進公園事業可持續發展。

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（作者單位：北京市天壇公園管理處）