公共服務供給的共享制創新：類型、風險及其規避

李利文 易承志

內容提要 公共服務共享制是共享經濟模式在公共服務領域的復制和推廣，也是一種公共服務需求主體利用移動互聯網、云計算、大數據、物聯網等信息技術，在政府機制和市場機制共同支配下，對閑置的、分散的、零碎的公共服務資源進行配置和重組，以實現更加高效、個性和精細的公共服務供給的運作模式。根據公共性由弱到強的變化，可以將服務供給共享模式劃分為私人服務共享制、準公共服務共享制和純公共服務共享制三大類。不同類型的公共服務共享制創新分別面臨脆弱性、再碎片化、適用性、依賴性、外部性、人性化和公平性等潛在風險，這些風險可以通過兼容性激勵、差異化監管、靈活性推廣、正確性辨識和適度性共享等策略來予以規避。

關鍵詞 公共服務 共享制 碎片化 風險

〔中圖分類號〕D63 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2019）05-0109-10

一、問題的提出

共享經濟又被稱為分享經濟、協同消費等，是最近幾年借助移動互聯網、云計算、大數據、物聯網等信息技術而產生的新的經濟形態，其對人們的生產、生活等行為產生了深刻影響。最初共享經濟主要集中在競爭性和排他性比較強的私人市場領域，如共享專車、共享餐飲、共享住宿、共享快遞、眾創眾籌等，緊接著共享發展模式迅速擴展至共享單車、共享醫療、共享教育、共享體育、共享知識等公共服務領域。“共享經濟模式并不一定只適用于市場領域，政府也可以將其作為一種實現經濟和社會目標的政策工具”。①共享經濟作為一種新的經濟發展模式，其不僅在迅速攻占私人服務市場，而且也在公共服務領域迅速蔓延，已經成為一種具有較強復制性和推廣性的運行機制。

在“互聯網+”的大背景下，2015年中共十八屆五中全會首次提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，在堅持“共享”發展的理念上，強調增加公共服務供給，從解決人民最關心最直接最現實的利益問題入手，提高公共服務共建能力和共享水平。2016年政府工作報告強調“支持分享經濟發展，提高資源利用效率，讓更多人參與進來、富裕起來。”2017年政府工作報告中繼續強調“支持和引導分享經濟發展，提高社會資源利用效率，便利人民群眾生活。”2018年政府工作報告中直接指出要在醫療、養老、教育、文化、體育等多

領域推進“互聯網+”。2019年政府工作報告繼續強調促進平臺經濟、共享經濟健康成長，加快在各行各業各領域推進“互聯網+”。由此可見，共享機制在公共服務領域的潛在價值也得到政府部門的高度重視。

目前關于共享機制的研究，從學科上看，主要集中在經濟學和法學領域;從主題上看，主要集中在共享經濟的內涵、特征、價值、風險、分類和監管等方面;從服務領域上看，主要集中在專車、共享單車等方面。而且現有研究主要集中在共享機制的商業模式方面，缺乏對共享制在公共服務領域的分析，尤其缺乏從公共服務類型學角度分析共享制的特點及風險問題。因而，本文擬從公共服務類型學角度來探討不同類型公共服務共享制的特點、風險及規避策略。

二、文獻綜述與分析框架

1.文獻綜述

現有關于共享機制的成果主要集中在商業模式方面，主要體現在以下三個議題：

一是共享經濟的內涵與價值。共享經濟被認為是傳統經濟的顛覆者，劉根榮：《共享經濟：傳統經濟模式的顛覆者》，《經濟學家》2017年第5期。具有開放性和民主性、可復制性和海量性、分享與產權多元化、收益與價值多樣性、社區與邊界模糊性、低風險與高互動性、低成本與高效率性等復雜特征。張玉明、管航：《共享創新模式：內涵、特征與模型構建》，《科技進步與對策》2017年第13期。共享經濟主要有三個理論來源，分別是交易成本理論、協同消費理論和多邊平臺理論。基于這些理論，有研究認為共享經濟實質上是交易成本最小化;盧現祥：《共享經濟：交易成本最小化、制度變革與制度供給》，《社會科學戰線》2016年第9期。也有研究認為共享經濟實質上是一種極大化的共享人次、邊際成本遞減的過剩產能和低負擔的匹配附加費的結合;張梟：《有哪些“經濟”不可共享？——共享經濟平臺基礎條件與匹配行業探析》，《云南社會科學》2018年第3期。還有研究認為共享經濟本質上呈現共享、合作和按需三個主要特征。謝新水、劉曉天：《共享經濟的迷霧：叢生、真假及規制分歧》，《江蘇大學學報》（社會科學版）2017年第4期。總之，現有研究對共享經濟的潛在價值都給予了充分肯定。

二是共享經濟的困境與風險。雖然共享經濟具有巨大的潛在價值，但現有研究也注意到其存在的問題和風險。有研究認為國外共享經濟主要面臨法律法規空缺、缺乏對參與者的權益保護、容易引發社會矛盾和信息不對稱等問題。《國家治理》周刊編輯部：《共享經濟治理：歷史鏡鑒與域外經驗》，《國家治理》2017年第1期。有學者從合作治理的角度提出共享經濟面臨著“集體非理性”困境。周雪梅：《以合作治理消解共享經濟中的集體非理性》，《江蘇大學學報》（社會科學版）2017年第4期。也有學者指出共享單車面臨著停放秩序、用車安全、交通規劃、市場競爭和押金管理等問題。郭鵬等：《共享單車：互聯網技術與公共服務中的協同治理》，《公共管理學報》2017年第3期。還有學者從專車視角指出共享經濟面臨消費者權益保護、勞動監管漏洞、信息反饋問題、市場競爭的外部性等缺陷。唐清利：《“專車”類共享經濟的規制路徑》，《中國法學》2015年第4期。

三是共享經濟的分類與監管。馬化騰根據參與主體將其劃分為P2P、P2B、B2B、B2P四類。馬化騰：《共享經濟：供給側改革的新經濟方案》，中信出版社，2016年。Schor根據平臺導向和供給者類型將其劃分為（P2P，非盈利）、（P2P，盈利）、（B2P，非盈利）、（B2P，盈利）四類。J.Schor， “Debating the Sharing Economy，” Journal of Self-Governance & Management Economics， vol.4，no.3， 2016，pp.1～14.趙景華等人根據市場定位和共享資源所有者性質，將其劃分為私人資源共享的營利型、組織資源共享的營利型、私人資源共享的非營利型和公共資源共享四類。趙景華、許超鳴、陳新明：《分享經濟業態下政府監管的差異化策略研究》，《中國行政管理》2017年第6期。葉林等人則根據主體和營利性將其劃分為八類。葉林、楊雅文：《共享經濟發展與政府治理挑戰》，《蘭州大學學報》（社會科學版）2018年第1期。這些類型劃分為深入理解共享經濟提供了分析框架。針對共享經濟的興起，蔡朝林認為要從分行業指導和管理、平衡創新與監管關系、改善基礎設施及制度環境等方面進行監管創新。蔡朝林：《共享經濟的興起與政府監管創新》，《南方經濟》2017年第3期。還有研究提出了差異化監管和創新友好型監管等。陳元志：《面向共享經濟的創新友好型監管研究》，《管理世界》2016年第8期。

由此可見，現有研究主要集中在競爭性和排他性較強的商業領域，但隨著共享機制在公共服務領域應用價值的凸顯，亟需對公共服務共享機制進行深入系統地分析。

2.從商業領域到公共領域：共享經濟模式的推廣

目前關于共享經濟的爭論還無定論，一些人認為共享經濟只是促進市場競爭和企業家精神的“點對點技術（peer-to-peer technology）”，Alexandrea J. Ravenelle， “Sharing Economy Workers：Selling，Not Sharing，” Cambridge Journal of Regions， Economy and Society， vol.10，no.2， 2017，pp.281～295.另一些人則認為共享經濟雖然和眾包（crowdsourcing）有很多共同特征，但其本質上是另一種經濟模式。Araz Taeihagh，“Crowdsourcing，Sharing Economies and Development，”Journal of Developing Societies，vol.33，no.2，2017，pp.191～222.從實踐形態上而言，共享制最早出現在私人市場領域，其主要是通過現代信息技術削減傳統市場無法降低的交易成本，從而實現擴大市場資源的配置范圍和豐富市場交易價值的經濟發展模式。市場機制中的定價機制是需要花費成本的，我們需要發現價格是什么，談判要進行、契約要簽訂、監督要展開、解決糾紛的安排要設立等等，這些費用就是所謂的實施成本或交易成本。[美]羅納德·H·科斯：《論經濟學和經濟學家》，羅麗君、茹玉驄譯，上海人民出版社，2010年，第9頁。“共享經濟能夠通過減少中間商從而大幅降低交易成本”，Andy Hira and Katherine Reilly， “The Emergence of the Sharing Economy：Implications for Development，” Journal of Developing Societies， vol.33，no.2， 2017，pp.175～190.尤其是隨著移動互聯網、大數據、云計算等信息技術的發展和普及，一方面，使得大范圍內的資源信息能夠在短時間內匯聚于統一平臺，另一方面，使得個體能夠根據自身需求選擇合適的匹配資源并發生交易。這就大幅降低了資源配置的信息收集成本、交易實施成本和交易監管成本等，使得傳統上無法交易的行為成為可能。

諾斯認為測量政治市場上的交易以及合同實施比經濟市場上的交易和合同實施更加困難。Douglass C.North， “A Transaction Cost Theory of Politics，” Journal of Theoretical Politics， vol.2，no.4， 1990，pp.355～367.私人服務不同于公共服務，私人服務的供給是基于市場機制的個體行為，而公共服務的供給是基于復雜機制的組織行為，前者是“經濟人”動機推動的，而后者則是“行政人”動機推動的，公共服務共享機制的啟用成本大于私人服務共享制的啟動成本。公共服務共享機制需要在私人服務共享機制的市場競爭的核心運作機制上引入政府機制，即通過政府補貼、政府強制或政府直接經營等方式推動市場機制在公共服務領域的運轉，其本質上是一種“市場機制+政府機制”的混合模式，是市場的自發性與服務的公共性之間的一種結合模式，但公共服務的公共性特征要求其在引入市場機制之前得到上級政府部門授權或法律許可。

公共服務共享制與私人服務共享制一樣，其正常運作需要三個要素：一是閑置資源，二是共享網絡平臺，三是眾多參與者。[英]亞歷克斯·斯特凡尼：《共享經濟商業模式：重新定義商業的未來》，郝娟娟、楊源、張敏譯，中國人民大學出版社，2016年，第70頁。具體而言，兩者具有以下六方面共同的典型特征。一是擁有與使用的分離。公共服務共享制并不轉移原有的所有權，只是一種暫時的租賃模式，僅轉讓短時段內的使用權。二是碎片向整體的轉化。公共服務共享制通過共享平臺將閑置的、分散的公共服務資源在整體上進行重新配置，在一定程度上優化了碎片化下的信息不對稱行為。三是空間與時間的拓展。公共服務共享制通過對公共服務供給方與需求方的信息匹配，擴大了原有的服務范圍，延長了公共服務的使用時間。四是存量向增量的轉變。公共服務共享制將原本閑置的資源調動起來，讓其充分發揮其功能和價值，實現有限資源的增值。五是從浪費到綠色的轉型。公共服務共享制有利于充分利用資源，減少浪費行為，實現服務消費的綠色和可持續。六是從契約到信任的轉變。公共服務共享制的時空拓展特征使得傳統的契約制約逐漸式微，而基于相互參與、相互信任和相互監督的社會資本日益重要。

3.基于公共產品類型的分析框架構建

由于公共服務涵蓋的范圍較廣，不同的公共服務類型在共享機制上的適應性特征不一樣，因而需要構建一個有效的分析框架來對公共服務共享制進行深入探討。曼昆根據消費的排他性和競爭性將物品分為私人物品、公共物品、公共資源和自然壟斷四種類型。[美]曼昆：《經濟學原理：微觀經濟學分冊》第5版，梁小民、梁礫譯，北京大學出版社，2009年，第233頁。基于該框架，本文將服務類型劃分為私人服務、排他性公共服務、擁擠性公共服務和純公共服務四種，再基于公共性強弱將其整合為私人服務、準公共服務（包括排他性公共服務和擁擠性公共服務）和純公共服務三類。其中共享經濟商業模式是共享機制運用于純私人服務領域的典型模式，而準公共服務共享模式和純公共服務共享模式則是共享機制在公共服務領域應用的兩種典型模式。基于互聯網、云計算、大數據和物聯網等信息技術的共享機制在嵌入服務領域過程中，會產生某些潛在風險，這些風險包括個性風險和共有風險（見圖1）。因而，基于該類型學框架分析不同類型共享模式的特征，剖析不同模式下存在的潛在風險，并提出相關規避策略是共享機制運用于公共服務領域必須探討的問題。