供給側改革背景下土地優化配置研究

明亮

摘 要：土地作為所有經濟活動的基礎資源，是“供給側改革”中必不可少的要素。如何通過土地政策手段推進區域土地要素優化配置是亟需進一步思考的問題，改進土地供應結構，真正做到讓供給引導需求。本文在概述了土地資源優化配置的概念、原則，以某市某區為例，運用 spss 軟件對某區三產與用地結構進行相關性分析和回歸性分析，采用多目標規劃法建立了優化配置模型、確定了土地資源的配置方案，最后從耕地保護、建設用地利用、農村土地制度改革及土地稅制優化等角度提出了相關建議。

關鍵詞：供給側改革；土地資源；優化配置

中圖分類號：S-3 文獻標識碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20190515013

1 背景

“供給側改革”已成為當下時政熱點話題之一，在 2015年 11 月召開的中央財經領導小組第十一次會議上，習近平總書記首次提出要“著力加強供給側結構性改革”； 2015年12 月閉幕的中央經濟工作會議強調，今后一個時期，要在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革；2016 年 1 月召開的中央財經領導小組第十二次會議研究供給側結構性改革方案，供給側改革即將進入具體實施階段。踏入“十三五”開局之年，圍繞推進供給側結構性改革的主線來做好全年經濟工作，無疑成為當前重要而重大的命題。土地資源是所有經濟活動的基礎，是“供給側改革”中的必需要素。怎么通過土地政策手段推進區域土地要素優化配置是亟需進一步思考的問題，改進土地供應結構，真正做到讓供給引導需求，從而提高經濟增長的質量和效益。

2 土地資源優化配置原則

2.1 效益最大化

對于土地開發利用主體而言，追求開發利用土地的最大經濟效益是無可厚非的。但隨著人口不斷增長、環境與資源問題的惡化，更需要實現城市土地的生態、社會、經濟綜合效益最大。因此在土地資源開發利用的過程中，要避免對土地進行掠奪性經營，要通過合理的利用結構促使土地生態系統處于一種周期性的動態狀態。

2.2 替代性

在既定的科學技術和綜合因素前提下，城市土地利用不同用途之間進行替代轉化，通過用地結構的轉變及區域土地利用差異性的替代，達到資源和經濟的最優效果，用以保障社會經濟的可持續發展對資源的需求。

2.3 動態持續性

土地可持續利用是土地優化配置的最終目標和行動準則。土地資源的自然要素和社會經濟要素是動態變化的，因此在特定的經濟和社會環境下，導致原定的土地利用配置方案可能隨之發生變化，需要在動態變化中不斷進行調整，以保持相對優化的狀態。

3 土地資源配置機制

3.1 市場配置

依靠市場配置土地資源的模式能夠真實的反映土地的使用成本，使用方依據市場價格選擇合適自己的區域位置開展社會、文化、經濟活動。各類土地都在土地市場公開交易，各種土地供應和需求的相關信息都能公開查詢，土地價格隨市場供需狀況的改變而改變，用地者以市場競價形式取得土地使用權和其他權利，通過價格、供求、競爭3種機制的共同作用達到合理布局和土地最有效率的利用。

3.2 政府調控

政府調控在孕育形成市場調控體系上占據主導地位，又可在市場調控失靈時發揮重要作用。政府的宏觀調控手段主要是通過土地規劃及用途管制控制具體地塊的用途、利用方式、開發強度等，以土地收購儲備土地、按利用計劃供應土地、土地稅收等政策和方式，實現土地一級市場的壟斷和對土地交易、收益的有效調節，通過這種對市場供求關系適度影響，從而實現調節控制土地價格。

3.3 群眾參與

群眾參與可以糾正不完全信息造成的政府失靈或非理性經濟沖動造成的市場失靈，是城市土地實現可持續利用的有效保障[1]。群眾參與是促使市場機制和政府調控目的的社會性得以實現的保障條件。適合的群眾參與模式、順暢的群眾建議反饋渠道可以提醒市場和政府在調整土地利用上的偏差，實現土地資源優化利用的最終目的。

4 優化配置方案

4.1 研究區概況

某市某區位于江蘇省北部，地處淮海經濟區中部，屬隴海經濟帶、沿海經濟帶、沿江經濟帶交叉輻射區。某區屬于暖溫帶季風氣候區，四季分明，氣候溫和。區位優越，交通便利，是全市政治、經濟、文化、交通中心。現轄10個鎮、4個鄉、4個街道、2個社區，總面積91669.8hm2，總人口81.3萬人。

2014年，全區農用地面積為61365.64hm2，占土地總面積的66.94%；建設用地面積為 22717.61hm2，占土地總面積的24.78%；未利用土地面積為7586.59hm2，占土地總面積的8.28%，土地利用結構情況如圖1所示。

4.2 研究模型

4.2.1 目標函數選取

從某種意義上講產業結構的合理程度就象征著土地資源的優化配置的水平。土地利用結構的優化配置數學模型有很多種，但其共性就是由目標函數和約束條件2個部分組成[2]。在近年的土地利用結構優化工作中，多目標規劃方法得到廣泛應用 [3-5]，本文在求取經濟效益目標最大時，同時兼顧生態和社會效益，目標函數表示為：

Max（經濟效益、生態效益、社會效益）=g（x1， x2，… xn）

參照《土地利用現狀分類》中對用地的分類，對比某市某區土地利用現狀的特點，本文綜合選取11個典型性用地作為函數因子進行分析，主要為耕地（X1）、園地（X2）、林地（X3）、其它農用地（X4）、城鎮用地（X5）、村莊用地（X6）、采礦用地（X7）、風景名勝用地（X8）、交通運輸用地（X9）、水域及水利設施用地（X10）、未利用地（X11）。

4.2.2 相關性分析

運用 SPSS 軟件分析從 2009年到 2014年某市某區三產（第一產值Y1、第二產值Y2、第三產值Y3）與城市各用地類型（X1-X11）的相關關系，得出相關系數如表1所示：

從表1可以看出，第一產值與耕地、園地、林地、交通運輸用地相關關系比較大（相關系數大于0.85），因此，耕地、園地、林地、交通運輸用地對某區第一產值產生較大的影響；第二產值與城鎮用地、采礦用地、交通運輸用地相關關系比較大（相關系數大于0.85），因此，城鎮用地、采礦用地、交通運輸用地對某區第二產值產生較大的影響；第三產值與園地、城鎮用地、風景名勝用地、交通運輸用地相關關系比較大（相關系數大于0.85），因此，園地、城鎮用地、風景名勝用地、交通運輸用地對某區第三產值產生較大的影響。

4.2.3 回歸分析

運用 SPSS 軟件，分別用三產與對其影響較大的因子做回歸分析，輸出結果如表2所示：

從表2可以看出，該3個回歸模型的決定系數都大于0.85，說明該模型擬合度很好，且經過方差分析，F檢驗均大于臨界值（經查表，顯著性水平a=0.05時，4個自由變量臨界值為9.117，3個自由變量臨界值為19.164），表明該回歸模型基本具有統計學意義。依據以上 SPSS 輸出結果，可做出如下模型：

Y1= 18.588-0.002*X1+0.007*X2-0.01*X3+0.12*X9

Y2= -226.23+0.047*X5+0.404*X7+0.007*X9

Y3= 380.391-0.071*X2+0.038*X5+1.089*X8-0.116*X9

4.2.4 確定模型

由以上的多元回歸分析結果，確定土地資源優化模型為：

F（x）= 172.749-0.002*X1-0.064*X2-0.01*X3+0.085*X5+0.404*X7+1.089*X8-0.011*X9

4.3 約束條件的設定

立足建設生態宿遷的角度，以尋求城市經濟發展為出發點同時兼顧社會效益，根據土地利用系統特點，按照規劃區域內的地域特點，設置如下約束條件。

4.3.1 用地總面積約束

根據《某市某區土地利用總體規劃（2006—2020）》，某市某區土地利用總面積為 91669.84hm2，因此，∑Xi=91669.84。

4.3.2 數學條件約束

變量非負各類用地的數值應為非負數，即Xi>0。

4.3.3 生態效益約束

根據林業發展規劃要求，某市森林覆蓋率不小于30%，根據相關換算系數（0.25），因此X2+X3≥6875.24hm2；根據土地利用規劃要求，耕地保有量保持在47770.4hm2，因此X1≥42270.4hm2（扣除可調整耕地面積5500hm2）；根據水利現代化規劃，遠期實現平均水面積動態平衡，因此X10≥860hm2。

4.3.4 社會效益約束

根據人口發展規劃，2020年某區常住人口約為 87.1萬人，人均城鎮工礦用地控制在95.0m2以內，因此，X5+X7≤8274.5hm2；根據土地規劃，2020年建設用地規模控制在20857.5hm2以內，因此X5+X6+X7+X8+X9+X10≤20857.5。

4.3.5 土地面積約束

一般來說，城鎮不斷開發使得建設用地增加，即X5≥6888.33hm2；農村土地復墾、增減掛鉤、萬頃良田等整理項目的實施使得村莊用地減少，X6≤11000hm2；風景名勝用地基本不變，即30.65≤X8≤37.3hm2；按城市發展的一般規律，其交通用地的比例不低于現狀，即 X9≥2740.32hm2；未來城市的發展用地會用到一部分未利用地，即 X11≤7586.59hm2。

4.4 結果

根據上述目標函數和約束條件，設2014年為基期年，運用 Lingo 11軟件（LINGO是用來求解線性和非線性優化問題的簡易工具，LINGO內置了一種建立最優化模型的語言，可以簡便地表達大規模問題，主要用于解線性規劃、非線性規劃、二次規劃和整數規劃等問題）求取該模型的最大值Max F （x）、求解多目標規劃。

如圖2所示，在規劃末期（2020年），某區各類用地面積如下：各類用地面積（X1-X11）分別為 44907.12hm2、5645.22hm2、680hm2、12000hm2、8094.5hm2、9011.9hm2、180hm2、37.3hm2、2740hm2、793.8hm2和 7580hm2。在該用地結構模式下，2020年最大目標值GDP為486.07億元（即從基期年到規劃期末年，GDP年均增長水平約為10%）。該用地結構不僅以追求GDP為終極目標，還強調生態用地的保護（尤其是耕地資源的保護），以及滿足社會上人們日益增長的物質文化需求。

5 政策建議

5.1 耕地保護任重道遠

耕地是十分重要的非可再生資源，在經濟社會的可持續發展戰略中，地位十分重要，但是某區的耕地總面積持續減少。耕地的重要地位無須贅述，過度追求經濟利益成為耕地減少的主要原因，政府必須要加強耕地保護力度，遏制非法占用耕地的勢頭。在大范疇范圍內，經過農轉用審批手續的耕地資源能通過占補平衡機制保持總量的不變，但是部分違法占用耕地的項目（住宅、工業項目、道路基礎設施等），導致耕地的絕對數值已在下降，保護耕地的工作還需加強。

5.2 清理閑置用地、盤活存量用地

通過基期和規劃末期建設用地的總量數值對比不難發現，新增建設用地空間有限。因此，某區應當以節約集約用地雙提升活動為契機，繼續清理一批批而未供和閑置的土地。在穩增長的大環境下，很多閑置土地得以釋放，其一是保障用地需求，有效增加了土地的供應，另外還改變了傳統依靠新增的用地模式，促進了經濟發展方式的轉變。盤活現有存量建設用地，通過“退二進三”、引進低污染低能耗型及科技研發型現代工業的模式推動產業轉型。鼓勵引導復合利用有限土地，土地用途兼容利用模式，出讓兼容用途的土地，按主用途確定供應方式。

5.3 加快農地土地制度改革

加快農村土地制度改革，是優化土地資源配套的重要改革舉措。盡快出臺有償使用宅基地制度和自愿有償退出機制，促進農村經濟的多元化發展；加速農村土地的確權流轉，以放活經營權流轉為目的，從而提升土地要素的流動性。

5.4 優化土地稅收體系

稅收是調節經濟的重要方式，在土地保有環節征稅，對土地資源的集約利用、優化配置有積極的促進作用。目前我國土地的稅種主要是城鎮土地使用稅、土地增值稅，對于處理閑置土地問題，我國目前施行的征收閑置費、無償收回國有土地使用權等制度經過實踐，目前看來效果并不明顯。土地閑置費屬于行政收費性質，可收可不收，隨意性較大，計費的起點也過低，而閑置2a后直接收回國有土地使用權則浪費了資源消耗了時間。將土地閑置費提高為征收土地閑置稅，將具有強制性。

參考文獻

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[6] 唐健.“供給側改革”這么熱，土地專家有話說[J].國地資訊，2015（12）：59-60.