日本農村土地管理制度對中國鄉村振興的啟示

于喆

摘 要：鄉村振興是我國應對“三農”問題發展而提出的戰略舉措，是保證城鄉均衡發展、縮小城鄉差距的必然要求。全面提高鄉村建設與農業發展水平，是決定中國全面建設小康社會和現代化進程的關鍵。現階段，我國已進入經濟發展與社會轉型的關鍵時期，各個領域的改革不斷深化。特別是農村土地制度改革工作，對農村地區發展以及我國現代化建設具有重要價值。本文依據相關文獻資料的整理，在研究日本農村土地政策的基礎上，了解了日本在面對土地私有、土地流轉與投機以及為開發而侵占農業用地等問題時，是如何有效解決并能對農用土地進行更加充分合理的利用，使人多地少的局面得到改善。結合日本對農業土地制度規劃的先進經驗，提出對中國順利推進鄉村振興戰略下農村土地發展的啟示，切實實施具有中國特色的鄉村振興之路。

關鍵詞：日本； 中國； 農村土地制度； 鄉村振興； 啟示

中圖分類號：S-01 文獻標識碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20190530074

基金項目：國家重點研發計劃項目 （項目編號：2018YFD0300204）引言

農村土地管理制度作為農村制度體系的基礎與核心，其優化與否，既是有效破解“三農”問題的前提，也是深入實施鄉村振興戰略的關鍵，應該是下一步全面深化農村改革的重點[1]。近年來，以家庭聯產承包責任制為載體的農村土地制度改革效應逐漸弱化。農村土地制度改革必須站在更高的起點謀劃和推進各項工作，服務于鄉村振興戰略的全面貫徹落實。日本和中國同屬于農地資源稀缺的國家。在現代化進程中，日本有效地使用并保護耕地，成為目前世界上土地利用最為合理的國家之一。日本每一次農地改革，都是從制定相關法律開始，依靠法治進行約束和管理，使所指定的相關法規在實施時有法可依。根據不同的經濟與管理需要，不斷完善更新相關法律法規，同時附加相關法律說明，使法律具有較強的操作性，從而形成結構科學、體系完整的農地制度。其經驗可為我國提高農村土地制度改革、加強農村土地資源優化利用提供決策參考。鄉村振興戰略是十九大以來黨中央在深刻認識我國城鄉關系變化趨勢和城鄉發展規律的基礎上提出的重大戰略，是促進農村繁榮、農業發展、農民增收的治本之策。按照十九大報告提出的產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，完善農村土地管理制度是重要一環[2]。實施鄉村振興戰略，就是要堅持農業農村優先發展，加快農業農村現代化，關鍵要抓住“人、地、錢”3個環節，破除一切不合時宜的體制機制障礙，土地資源無疑是其重要載體[3]。當前，我國農村土地利用和管理仍然面臨建設布局散亂、用地粗放低效、公共設施缺乏等問題，土地增值收益“取之于農，用之于城”與農村土地“不能用，用不好”等問題越來越突出[4]。鄉村振興戰略的提出意味著，農村新產業用地需求將出現較大幅度增長，這對土地利用規劃與管理將是一個更大的挑戰。亟需建立完善合理的土地制度，而借鑒國外一些國家農地制度改革的先進經驗為我所用就十分必要[5]。基于此，本文立足于鄉村振興的戰略背景，依據日本農村土地管理制度有效成果，探索現階段農村土地制度改革工作新舉措，以期為中國鄉村振興戰略開展提供借鑒。

1 日本農村土地管理法律制度

日本國土總面積約為3778萬hm2，而農業用地僅占總面積的13.3%，人均耕地面積只有0.04hm2，屬于人多地少，土地資源匱乏的國家。為解決這一問題，日本對土地資源利用與管理方面極為重視，并推出一系列的法律條文來進行強有力的約束。在農地政策方面，于1946年修正《農地調整法》，制定《自作農創設特別措施法》，并于1946年2月及1947年3月進行了2次農地改革[6]。農地改革的主要目的在于開設創建自耕農，提高農民的經收益，穩定農民生活，提高農民勞動熱情，振興農業地域。2次農地改革使自耕農地占全日本的農地比例從改革前的50%提高到90%；自耕農戶占全農戶的比例從改革前的30%提高到60%，建立了“耕者有其田”的自耕農制度。

為維護2次改革的成果、保護耕作者權利以及更加合理利用農地，1952年，日本政府頒布《農地法》。具體措施包括：以市街化調整區作為劃分標準，將農業用地規劃為調整區域以內、外2大類，并且對這2類的農地又進一步做了細分。根據該法規定，農業用地不能任意被占且不許任意轉用；將市街化調整區以內的農地又分為甲種和乙種農地2類。甲種農地指產量高質量優的農田，乙種農地指除甲種農地外的農地。在原則上，甲種農地不得隨用動用，乙種農地則可以。凡是違反《農地法》中的規定使用農用地者，將會受到法律的嚴厲制裁；將市區街化調整區以外的農地又細分為土質優良、生產效率高的農地；市街化發展占用、生產效率低的農地；都市建設區域內較為零散的農地3種。為了讓農業更好地適應經濟發展，日本政府于1961 年修訂《農業基本法》。其目的在于促進國民經濟快速發展，提高農民生活水平，縮小農業與其他產業的差距。

1960—1980年是日本經濟高速發展期，由于工業化、城市化急速發展，給非農民提供更多的就業崗位，因此大批農民拋棄自家的農地而選擇進都市謀生發展，促使人口、產業急速向都市集中，同時都市范圍不斷擴大，以至于占用大量都市周邊的農業用地。日本政府為了激勵農民務農而發布了一系列積極的惠農政策與措施，其中包括年金制度、農業補貼、扶持農協、農業金融體系、農業保險以及農業稅收優惠政策。并在1969年出臺《農業振興地域整備法》。其主要目的是在綜合考慮自然、經濟及社會各種條件的基礎上，確定需要進行綜合農業振興的區域，有計劃地推進該地區整備，推動農業健全發展與國土資源合理利用。其主要內容是：以發展農業和合理利用土地為宗旨，對農業振興區域進行合理規劃[7]；為了避免農民與非農涌入都市而荒廢農業，制定以擴大農業經營規模為目的的法律；為了方便管理，進行土地調換以使土地連片；為防止土地投機并確保農用地的土地用于農業而進行確定使用權、限制開發行為和農地轉用等辦法。為完成以上計劃，日本政府出臺一系列相關法律，使農用土地可以更加高效合理的利用，促進農地流動，鼓勵農民之間相互合作以實現農地的合理利用。

2 日本農村土地管理法律制度對中國鄉村振興的啟示 在現代化進程中，日本所制定的一系列農地制度，不僅推動了農地的高效利用以及農業經濟的快速發展，而且對日本社會經濟迅速崛起和社會順利轉型做出積極貢獻[8]。我國雖在政治制度和經濟狀況與日本有所不同，但在農地資源稟賦上卻與日本存在共性。因此，日本農地利用與保護的經驗對中國具有很大的借鑒意義，我國應大力進行改革，從立法強化耕地資源保護、完善國家土地征收制度、規范現代化農地建設與資金保障機制、實施土地合理開發和綜合治理及資源的可持續利用等方面不斷完善農地管理制度。

2.1 盡快完善國家對土地的相關法律管理制度

日本的國土資源管理都會從制定相關法律開始，依法指導和管理工作，并且法與法之間相互聯系、相互支撐與約束，為了使法律內涵更明確并便于實施，每項法律之后一般都附有相關的解釋，這樣便于人民的理解，實施起來也更加便利。日本的農地管理相對法制化、規范化，而我國雖在1998年出臺的《土地管理法》中將土地政策上升為法律，承包關系具有了法律保障，但還不夠完善，沒有形成相互約束的法律條文[9]。習近平總書記在講話中說過“中國將在堅持農村土地集體制的前提下填補現行制度的漏洞”，可見中國的農村土地制度亟需完善。制度健全、結構科學、體系完整是土地資源能更加合理開發和利用的根本保障，只有用法律制約才能更好地進行管理，避免在實施時因法律的漏洞而導致的不必要的爭議。因此，我國應加強農村土地立法工作，通過立法嚴格規范農村土地的所有權、使用權、處分權和收益權，為農村土地制度改革提供切實、充分的法制保障。

2.2 保護耕地資源

為避免因經濟發展進行城市擴建而造成的侵占農地現象，日本頒布相關法律來進行約束，國土資源的利用活動都在嚴格的法律規定和系統監督之下，并且制裁嚴厲一切違法行為。同時，日本為保護國土資源，用法律手段依法監控各類土地，將土地使用者、土地所有者、土地用途變更的申請者和審批者等都納入法律監管的范圍內，對違法利用土地者嚴懲不貸。我國目前正處于高速發展期，因此必須控制農地范圍。耕地的社會保障功能仍發揮著巨大的作用，既能有效保障農民的利益，又能維護社會穩定。因此，在建立完善的農村社會保障體系以前，仍要適度的強化耕地社會保障功能[10]。由于我國許多城市的布局和結構不夠合理，城市土地集約化利用不高。因此我們應立即著手制定城市再開發方面的專項法規，解決城市擴張占用耕地的問題[11]。在頒布相應的法律同時，執行力度也要相當嚴格，否則法律將形同虛設。

2.3 關于土地征收問題

為提高生產、加快現代農業建設，實施土地規模經營管理，中國將不得不面對土地征收問題。日本對土地征用單獨立法，如日本的《土地征用法》，嚴格規定土地征用必須在“公共利益”范疇內，并且明確規定了征地程序和補償標準，因此，日本的土地征用規范。而我國土地征用方面的法律法規相對缺乏導致濫用征地權利，并以極其低廉的價格征用農業用地用于非農建設的現象時常發生，耕地大量損失，同時加大了土地規模經營管理的難度。因此憑借日本的經驗，應該盡快制定我國有關征地的專項法律。土地征收必須符合公共利益的需要，國家應依法對土地實施征收或征用，嚴格按照土地征收審批程序以及補償標準進行征用[12]。

2.4 現代化農地建設與資金保障

日本的農地建設與設施離不開國家資金的支撐，并且根據不同時期農地建設的需要，相繼調整相關金融政策。1963年，日本關于改善農林漁業經營結構資金融資的制度為農民提供了開墾土地、改善園藝經營、擴大畜牧經營以及推動改善農業結構等發面所需的資金[13]。日本于1968年在出臺的《農林漁業金融公庫法》中創設 “綜合資金”，為自立經營在農地改善中給予資金上的幫扶，并為農業經營者提供獲得、改良農用地與購買農用設施等所需的貸款。而中國進行現代化農村建設與實施同樣需要金融上的支持，金融部門應對參與農地流轉、發展規模經營的業主提供信貸服務，允許業主使用土地經營權、地上附著物等進行抵押或擔保。為滿足鄉村振興巨大且多樣化的金融需求，迫切需要對涉農資金進行統籌整合，將社會資本與金融服務配置到農村經濟社會發展的關鍵領域。

2.5 土地合理開發與可持續利用

土地的開發與利用應以合理、高效、集約利用現有土地提高土地利用效率為宗旨，日本先后進行4次國土綜合開發，最后于1997年確定為“新計劃”，其基本目標是在國土利用中優先考慮公共福利，實現國土平衡發展。日本出臺《國土利用計劃法》，將全國土地劃分為5種土地利用類型區進行管理，包括城市、農業、森林、自然公園和自然保護區，并根據各種土地利用類型制定相關法規，以便指導、規范各類土地的合理開發和利用[14]。目前，我國土地利用面臨著經濟建設與人口增長的雙重壓力，迫切需要開展土地整理以協調人際關系。通過出臺土地利用規劃制度標準、細化耕地保護、整合農村各類土地開發利用。積極參與鄉村戰略規劃編制，科學布局農村生產、生活、生態空間，合理安排農村經濟發展、村莊建設、環境整治、生態保護、基礎設施建設與社會事業發展等各項用地，強化鄉村振興用地保障。

3 結論

本文根據相關文獻資料的整理，采用時政研究方法，在對日本農村土地政策研究的基礎上，了解日本在制定土地制度、土地合理利用等問題時的巧妙解決方式，結合日本對農業土地制度規劃的先進經驗，提出對中國順利推進鄉村振興戰略下農村土地發展的啟示。其結論如下。

制度健全、結構科學、體系完整是土地資源能更加合理開發和利用的根本保障。因此我國應加強農村土地立法工作，實現“依法治農”，為農村土地制度改革提供切實有效的法制保障。著手制定城市再開發方面的專項法規，解決城市擴張占用耕地的問題，合理依法保護耕地。

鄉村振興戰略必須依法合理解決土地征收和農地建設與資金保障問題，提高生產、加快現代農業建設。我國應對土地征用單獨立法，嚴格限制土地征用范圍，明確規定征地程序、補償標準。中國在進行現代化農村建設與實施需要金融上的支持，并根據不同時期的農地建設而不斷進行金融政策調整。

如何將有限的土地資源發揮更大的效益，以滿足鄉村振興的用地需求，是現階段必須探討的問題。健全完善可持續利用的土地利用總體規劃法律體系，突出土地可持續利用主題，對城市建設進行科學規劃，充分發揮土地效益，對土地結構進一步進行優化。力求通過對土地科學合理的整治，保證土地資源的持續利用，來持續滿足社會經濟發展對資源的需求。

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