國有企業參與PPP項目的機遇與挑戰

張迎明

【摘 要】在社會經濟快速發展的今天，作為中堅力量的國有企業已經成為推廣PPP模式中的主要力量。鑒于國有企業資金力量雄厚，技術條件成熟，發展空間巨大，在PPP項目推廣中，相比民營企業及其他各類企業更具競爭優勢，因此地方政府更愿意與之進行深入合作，以獲得穩定可靠的合作關系和充分的利益保障。本文從分析PPP模式的特點及核心要素出發，結合我國國有企業現狀，論述了國有企業參與PPP模式面臨的各種挑戰和現實短板，剖析了國有企業的優勢和面臨的機遇，進而提出了保持這種參與優勢應采取的有效對策。

【關鍵詞】國有企業；PPP；機遇；挑戰

PPP項目是指政府公共部門通過社會資本方或與社會資本方一起組織高效完成的目標，從而實現政府公共部門的職能。一方面PPP項目一定是公共投資項目，其目的是為了實現政府公共部門的目標，進一步實現政府公共部門的職能；另一方面，PPP項目一定是通過社會資本方參與來實現。社會資本方包括國有企業、民營企業以及其他各類企業，國有企業作為我國國民經濟發展的重要支柱，在PPP模式的推廣實踐中扮演著提綱挈領的作用。

一、PPP模式的特點與核心要素

PPP模式作為一種科學的合作模式，其建立在平等合作的基礎之上，通過市場機制運作，達成政府資源的高效利用、公共產品的豐富和公共服務的優化，在實踐應用過程中具有明顯的特點。

（一）PPP模式的特點

首先，PPP模式具有多樣性的特點。當前，我國的PPP運作模式主要包括三大類十種形式：一是管理外包類：主要采用MC、O&M兩種形式。二是特許經營類：又分為租賃類BLT形式和期限內剝離類的BOT、BOOT、ROT、TOT和BTO五種形式。三是永久類：主要采用BOO、TOO兩種形式。國有企業在參與PPP項目的過程中，應該根據不同分支的輻射和覆蓋范圍存在的顯著差異，結合各種模式的不同側重點，采取相應的形式和策略實現企業最優資源配置。

其次，PPP模式具有復雜化的特點。PPP模式之所以復雜在于牽涉政府部門、國有企業、民營企業等多元化的利益主體，這些利益主體的訴求是不同的。政府部門作為項目開展主體，在PPP項目實施過程中，更傾向于自身職能目標的實現以及公眾利益的維護；國有企業在項目參與過程中，在追求自身利益最大化的同時也會在乎公眾反響與社會形象；國有企業與民營企業等多類型企業同時合作開發的項目，由于涉及到各自利益的實現，在項目實施過程中就可能出現利益摩擦、利益紛爭，甚至利益沖突，所以要求國有企業在運作PPP項目時，必須掌握項目復雜性的焦點、節點，以便順利推進并提升合作項目的經濟效益和社會效益。

最后，PPP模式還具有長期性的特點。由于適宜采用PPP模式運作的項目，大多是基礎設施項目、交通設施項目、生態環保項目以及公共服務和社會事業項目，這類項目一般建設周期比較長，短則五六年，長則數十年，甚至上百年，建設、運營周期越長的項目，投資回報越難預測，受政策沖擊的風險越大，國有企業在參與PPP項目時，要對項目的建設周期與投資回收期進行充分的調研、客觀的測算和理性的分析，確保項目建設的高質量、運營的高效率和未來的零風險。

（二）PPP模式的核心要素

首先，伙伴關系是PPP運作模式的核心與關鍵。無論是政府部門還是社會資本在合作過程中都應該保證平等和諧的關系，通過完善平等的制度來有效營造良性互動的關系，以便推動項目的有序開展。其次，風險共擔是PPP運作模式的前提和基礎。無論是政府部門、國有企業或者民營企業都應該秉持風險共擔的原則，任何一方都不能過度追求自身的經濟效益，而忽略應該承擔的責任和義務。第三，收益調節是PPP運作模式的目標與焦點。企業的存在就是一個追求成本最小化、利潤最大化的過程，因此在PPP項目運作過程中，政府部門應該充分發揮調控者的角色，兼顧各方利益，確保企業收益符合規范，確保社會大眾利益有效實現。最后，監督管理是PPP運作模式的保障與支撐。PPP項目作為公共基礎設施項目，關系到公共服務的效率和質量，必須設置有效的監管體系，以保證項目進度、服務質量和公共利益，同時還應該保障公眾享有相應的輿論監督權利和信息知情權等。

二、國有企業參與PPP的挑戰

作為社會主義市場經濟中的主體，國有企業在國民經濟的關鍵領域和重要部門處于支配地位，因此在參與政府PPP項目競爭中存在著較大的規模優勢、資金優勢、技術優勢和信用優勢，但是面對國內外復雜的經濟環境，國有企業被置于緊迫的競爭局勢之中，市場壓力、競爭壓力遠大于其他類型企業，面臨著更為嚴峻的挑戰，必須清醒地正視劣勢和不足，直面現實的困難和短板。

（一）管理體制穩定性不夠

目前我國國有企業管理體制仍在深化改革過程之中，國有企業在發展壯大的同時，不斷暴露了一些制約企業可持續發展的因素，PPP項目特別是一些特許經營項目，經營期限長達20、30年，要求項目公司運行機制保持相對穩定，而部分企業財務審批監督機制不夠健全，貪腐現象嚴重，案件頻發，領導更迭頻繁，影響經營決策延續性；部分企業管理體制尚不夠穩定，國有企業之間甚至和私營企業之間的兼并、重組、聯合、承包、合資等經常發生，因此部分國有企業目前的狀態與PPP項目運作要求顯然存在差距。

（二）決策機制靈活性不足

由于國有企業在長期發展實踐中，受僵化體制的影響和禁錮，部分國有企業管理機制相對落后，其董事長和總經理等高級管理人員按照相應的行政管理模式來任命，在業務拓展中非常講究業務對應、級別對等，這與完全市場模式下的企業經營管理理念大相徑庭；部分企業存在著機關化、行政化傾向，官僚主義嚴重，業務審批戰線過長，這些無論是應對市場環境的演變，還是參與PPP項目的競爭存在難度，甚至在很大程度上增加了PPP項目推進的被動局面。例如：某縣城燃氣管網特許經營項目，經過公開競標，政府授予某國有企業和某民營企業的合資公司承建，由于經營理念的差異，國有企業與民營企業派出人員之間矛盾重重，致使項目無法推進，民營企業認為國有企業辦事程序太復雜，請示匯報審批戰線太長，項目招標、設備采購等事項，一旦超過核責權限，必須通過OA報請集團審批，從縣級公司到省級公司到區域公司到板塊公司再到集團公司有關部門和領導審批完成至少要1-2個月時間，往往在審批期間市場形勢已經發生變化，貽誤了戰機； 而國有企業認為民營企業不按規則辦事，不懂按層級進行請示匯報，決策隨意性較大，風險防控意識差。

（三）內部管理缺乏創新動力

國有企業在參與PPP的初期，可能會獲得一定的政策傾斜和資源優勢，但隨著PPP機制的日益完善，隨著相關法律政策的不斷構建，缺乏創新意識的國有企業的整體競爭劣勢也在逐漸暴露。在PPP項目的開展過程中，很多民營企業都愿意與國有企業進行合作與交流，但是由于部分國有企業還是沒有意識到提升自身核心競爭力的關鍵在于全面深化改革創新，創新動力嚴重不足，造成項目合作中的各種摩擦，甚至嚴重影響到項目推進。例如：某市城市內河整治項目，由某國有企業和民營企業聯合中標承建，在合作過程中，民營企業代表提出國有企業代表主導制定的人才晉升渠道和人才培養機制相對僵化，完全按級別分配薪酬的管理制度亦不夠合理，無法充分發揮每個員工的潛能和工作積極性，建議改革獎懲激勵和晉升機制，可一人多崗，按勞按績取酬，以吸引人才并提升企業的創新活力；但是國有企業代表認為民營企業的薪酬制度無統一標準，隨意性大，不好管理，同樣不代表公平合理，經常在工作中爭執不休，嚴重影響了企業的社會現象和工程進度。

三、國有企業參與PPP模式的機遇和對策

隨著我國城鎮化進程的提速，需要大量的基礎設施建設予以支撐，以滿足城鄉居民對更加宜居、更加幸福、更加智慧和更加現代的美好生活的向往，僅僅依靠地方政府的力量難以完成這一目標，為PPP模式提供了豐厚的土壤，國有企業應該抓住難得的戰略機遇，帶動和引領民營企業以及其他各類企業積極參與并發揮主力軍作用，幫助政府實現政策目標，這也是國有企業職責所在。首先，國有企業應該不斷完善市場化經營機制。國有企業作為獨立的市場主體，要健立權責對等、運轉協調、有效制衡的經營管理機制，要健全法人治理結構，特別是對PPP模式下的項目合作公司，要根據實際情況大力推行職業經理人制度，合理增加市場化選聘比例，將最優秀的人才選任到最合適的崗位，加強董事會、領導層的制衡約束，提高決策的科學性、合理性和穩定性。第二，國有企業應該努力提高決策效率。國有企業要積極改革決策機制，特別是參與PPP項目中，很可能涉及到與民營企業及其他類型企業的合作，更是要建立扁平化決策體系，縮短決策流程，既要保證決策的科學性又要提高決策的靈活性，既要保證決策的前瞻高度又要保證決策實用可操性，以增強對市場環境的適應能力。第三，國有企業應該全面提升創新驅動能力。國有企業作為國家經濟的重要力量，必須積極面對經濟新常態下的挑戰，帶頭實施創新驅動戰略，特別是在參與PPP項目中，要深入分析企業體制機制存在的不足和經營管理中的弊端，調整與民營企業合作的步調，加強技術創新，增強企業發展后勁；加強商業模式創新，提高企業盈利能力；加強內部管理機制創新構建多元化的獎懲考核辦法、多層次的薪酬激勵制度，使勞動者的主觀能動性成為企業發展的加速器；全面營造創新驅動的企業文化氛圍，不斷激發和釋放企業活力，提高企業競爭力和發展動力。

四、結論

國有企業在參與PPP的運作過程中，政府鼓勵各類社會資本積極參與公共設施建設，相比之下，雖然國有企業占有更多優勢，但國有企業也存在著一定的不足，管理體系有待完善，決策效率有待提升，創新活力有待激發，才能有效地參與PPP項目競爭中，并切實發揮應有的重要作用。

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