論全面從嚴治黨背景下黨外監督的重要意義

倪頌文

【摘 要】在當前全面從嚴治黨的背景下，黨內監督與黨外監督在整個社會主義的監督體系中，相互補充、相互促進，共同構建起權力監督制約的兩大支柱。因此，相較黨內監督而言，黨外監督具有不可替代的重要意義。

【關鍵詞】全面從嚴治黨；黨外監督；黨內監督；重要意義

一、引言

黨的十九大報告指出“全面從嚴治黨永遠在路上，一個政黨，一個政權，其前途命運取決于人心向背。”蘇聯共產黨失敗的教訓亦表明：“任何一個組織如果沒有強有力的外部監督和推動，就會弱化自我約束，喪失發展動力，最終走向衰敗。” i正如列寧指出，馬克思主義政黨開展民主活動至少包含三個方面，即“完全的公開性、選舉制和普遍監督” ii。在這三個方面中，“監督”是最后的一道關口和防線。因此，在當前全面從嚴治黨的背景下，黨內監督基本制度雖已確立，但不足以為全面從嚴治黨提供有力的完備的保障，還需要與黨外監督相結合。尤其是從一黨執政來說，保證中國共產黨的各級組織和黨員干部自覺接受黨外的監督尤為重要。也即，中國共產黨的監督機制應當是以黨內權力之間的監督制約為基礎，黨外權力對黨的監督為保障的全方位的權力監督保障體制。

二、黨外監督的概述

（一）黨外監督的內涵

黨外監督是指依照國家的法律、法規和有關規定，由黨的統一體外的組織、單位或個人，對黨組織、黨員尤其是黨員領導干部的行為進行的監察督促的活動。根據黨內監督條例第三十七條、第三十八條、第三十九條的規定，黨外監督保障制度主要包括人大監督、監察監督制度、司法監督制度、民主黨派和政協監督制度、群眾監督機制、輿論監督機制。監督主體主要有人大監督、監察監督、司法監督、民主黨派和政協監督、群眾監督等。監督的重點對象是黨的領導機關和領導干部，特別是主要領導干部。

（二）關于黨外監督的文獻綜述

目前學界對黨外監督的研究內容較為分散，關于黨外監督保障的研究內容較為分散，主要從黨外監督的不同主體來分析，有人大監督、監察監督、司法監督、民主黨派和政協監督、群眾監督等。在人大對黨的監督的研究上，朱德清認為人大對黨的監督是加強黨執政能力建設的客觀要求。iii王忠祥指出需要通過對人大對黨的法律監督進行法理性、必要性、可行性以及操作性的綜合分析，增強黨接受人大法律監督的自覺性、主動性。iv朱文興指出應當找準人大監督在監督體系中的定位，創新發揮人大的職能作用。v郭道暉認為人大監督有利于提高黨的權威和改善黨的領導。vi

在對國家監察制度的研究上，馬懷德指出了國家監察體制改革的重要性和主要任務以及當前在國家監察體制改革中的難點是與司法機關的銜接以及如何對國家監察機關進行監督的問題。vii魏昌東指出國家監察制度的改革必須堅持立法體系建設的法治原則導向，進行系統規劃、科學設計。viii童之偉提出將監察體制改革全程納入法治的軌道，并制定監察委員會組織法和其他配套的法律。ix

關于司法監督制度的研究，當前研究的文獻多是對司法的監督，如梁平等提到司法監督主體眾多易影響司法權獨立公正行使，需要對司法監督資源優化整合。x王世勇指出在司法機關的多種監督方式中黨對司法機關的監督更具優越性。xi而涉及司法對黨的監督方面的內容，相對的文獻資料很少，散見于其他的文章內容中，如胡峻指出司法監督是實現社會公正與維護行政行為公信力的需要，是監督和制約行政權力運行的需要，是行政行為正當性的基礎，是保障公民正當權益的需要。xii

在民主黨派和政協監督制度的研究上，趙波從民主黨派和共產黨之間的關系分析，指出了民主黨派對共產黨的監督重大意義。xiii王芳芳指出必須充分發揮黨外民主監督的作用，改變民主黨派在發揮監督作用方面形同虛設的現象。xiv樊東光認為人民政協的監督職能應當具體化，形成一套相對獨立的監督體系。xv

在群眾監督保障的內容方面，王俊淇研究習近平的群眾監督思想，分析了群眾監督的觀念視野，實踐取向，價值追求這三個維度的內容。xvi崔新生從全面從嚴治黨的角度指出需要從法律規范、思想觀念、制度保障、組織機制等方面構建一個科學高效的人民群眾監督機制。xvii潘彩霞等指出構建黨的監督管理體系是加強黨的先進性建設的重要途徑，建立健全有效的監督管理機制。xviii

綜上所述，學術界對黨的監督保障的研究一直沒有間斷，特別是近年來更是一個熱點。但相對黨內監督制度的研究現狀，黨外監督的研究內容較為單薄，尚需進一步深入探討與實踐。

三、黨內監督與黨外監督的區別與聯系

黨的監督根據監督主體的不同有黨內監督與黨外監督之分，但兩者的根本出發點是相同的，都是為了服務于黨和人民群眾的利益。是故為了使黨外監督發揮高效的監督作用，需要對兩種監督的區別和內在聯系有深刻理解。

（一）黨內監督與黨外監督的區別

黨內監督是指以黨內民主為基礎，以黨的各級領導機關、黨員干部及其行使公共權力的行為為重點監督對象，包括全體黨員、各級黨組織等黨內各主體之間，依照黨章和黨內法規相互監察、相互督促，確保黨內生活按照既定的制度規范運行的活動。與黨外監督的區別主要在于：一是行使監督權的主體不同。黨內監督行使監督權的是全體黨員和各級黨組織，而黨外監督行使監督權的主體是黨組織體外的組織、單位或個人；二是監督的主客體關系不同。黨內監督是內部監督，監督主體與監督對象屬同一個系統，彼此聯系較多，存在一定的利害關系。黨外監督屬于外部監督，監督主體與監督對象來自不同的系統，彼此聯系相對較少，利害關系也相應較少。三是監督的地位不同。在整個監督體系中，處于核心地位的是黨內監督，黨外監督起到的只是補充和輔助的作用，處于監督的外圍和基礎。

2、黨內監督與黨外監督的關系

黨內監督和黨外監督是從不同視角來對公權力運行所進行的監督，確保公權力的廉潔公正，不斷提高黨的執政能力，鞏固黨的執政基礎。

（1）黨內監督與黨外監督互為補充。對于整個國家政治、經濟和社會生活而言，僅靠一個方面的監督是不可能承擔起全部的監督任務，而是需要構建起立體的網絡化的監督機制，使各監督機構在監督職能上互為補充，保障監督的無死角全面覆蓋。

（2）黨內監督與黨外監督互為條件。雖然監督體系是以黨內監督為核心，黨外監督為輔助，但兩者在發揮監督的作用方面是彼此聯系，互為條件的。黨內監督須以黨外監督如群眾監督等為基礎，以司法監督等為保證。同樣，黨外監督也必須依靠黨的領導，黨的監督，否則其作用也將難以充分發揮。

（3）黨內監督與黨外監督相互滲透。由于黨內與黨外監督的對象并非都集中在各自的監督體系之內，而是交叉分布在各個部門之中。比如在行政機關內既有行政干部，又有黨的組織和黨員，還有一般群眾。所以，在對行政機關的監督中既有行政監督對象，又有黨內監督、群眾監督和輿論監督、司法監督的對象。監督對象具有交互共同性，即你中有我，我中有你，相互滲透。

（4）黨內監督與黨外監督相互協調。作為監督體系的兩大支柱，黨內監督與黨外監督在監督過程中，并非各自為政，而是需要彼此協調，互相幫助。比如在遇到一些牽涉面廣、政策性強、監督對象互為交叉的疑難問題和案件，就需要各監督系統加強聯系，共同研究這些疑難問題和重大案件，協調各監督部門的工作關系。

當開展黨外監督時，發現被監督者有嚴重違反黨紀的情況，就應及時向有關黨組織通報，提供必要的信息材料。同樣，當開展黨內監督時，如涉及違法犯罪等黨內監督無法解決的問題，則需移交司法機關解決處理。

四、黨外監督的重要意義

黨外監督相對黨內監督而言，具有不可替代的作用。其重要意義在于：

1、由中國政黨制度決定的黨外監督的必要性。由于中國是共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，即一黨領導多黨合作、一黨執政多黨參政的制度，所以作為一個長期執政的政黨，僅靠黨內監督是不夠的，必須接受來自黨外的監督。尤其是對于一個擁有8900萬黨員的大黨來說，解決自身存在的問題，除了強化自我監督，外部監督是非常有必要的。

2、由中國共產黨的先進性決定。中國共產黨是先進分子組成的政黨，扎根于人民、權力來自于人民，是為人民服務的黨。其先進性決定了黨要自覺接受群眾監督，同時也決定了群眾有資格來監督中國共產黨。黨外監督主體的廣泛性和監督形式的多樣性，更好地保證了執政黨在決策時的依紀依法，體現政黨的先進性。

3、由中國共產黨執政的合法性決定。政治學上提到執政的合法性是指民眾對于現存政治政權和社會秩序的信任、支持和認同。用鄧小平的話說，就是人民“支持不支持”、“擁護不擁護”、“答應不答應”。中國共產黨作為執政黨擁有行使公共權力，關系廣大民眾的利益，所以其監督就不僅是黨內的事務而成為公共事務，需要受到社會公眾的監督，以保證其執政的合法性。

4、由黨內監督機制的局限性決定。黨內監督屬于“同體監督”，即監督的主體與客體屬于同一個系統中，監督主體之間存在利益關系，一定程度上影響了監督的客觀公正性：一是立場相同造成判斷上的局限。由于執政黨地位、立場基本相同，勢必在對問題的認識和把握上也會作出差不多的判斷，如此在監督中就不易及早發現問題加以解決。二是關系牽連造成難以監督的局限。黨內監督機構同黨的各級組織存在著上下級關系或隸屬關系，沒有獨立行使監督的權力，造成上級可以監督下級，對同級和對上級的監督難以進行，易使監督流于形式。如查處的黨內違紀違法案件中，很少有同級紀委檢舉同級黨委主要領導或黨委班子違法亂紀的案例。而黨外監督屬于異體監督，監督者與被監督者一般沒有隸屬關系，且監督主體廣泛、形式多樣，具有一定的超脫性，有助于保證監督的客觀性與公正性。

注釋：

i 陳國權：《政治監督論》，學林出版社2000年版。

ii 列寧：《列寧全集》，人民出版社1986年版。

iii 朱德清：《論人大的益督與黨的執政能力建議》，《陣地與熔爐》2005年第2期。

iv王忠祥、韋寶平：《試論人大對黨的法律監督》，《前沿》2012年第3期。

v 朱文興：《論提高黨的執政能力與發揮人大監督職能》，《山東社會科學》2005年第5期。

vi 郭道暉：《黨的領導與人大監督》，《理論法學》2001年第3期。

vii馬懷德：《國家監察體制改革的重要意義和主要任務》，《國家行政學院學報》2016年第6期。

viii魏昌東：《國家監察委員會改革方案之辨正：屬性、職能與職責定位》，《法學》2017年第3期。

ix童之偉：《將監察體制改革全程納入法治軌道之方略》，《法學》2016年第12期。

x 梁平、李慶保：《論我國司法監督資源的優化整合》，《法學雜志》2014年第11期。

xi王世勇：《淺析新形勢下黨對司法機關監督的優越性》，《法制與社會》2014年第12期。

xii胡峻：《對不良行政行為的司法監督》，《理論探索》，2015 年第3 期。

xiii趙波：《論我國執政黨與參政黨的監督關系》，《廣西社會主義學院學報》1998年第2期。

xiv 王芳芳：《從蘇共解體看黨的監督機制建設》，《社科縱橫》2012年第9期。

xv樊東光：《黨的監督工作中存在的問題及對策》，《長春理工大學學報》2015年第10期。

xvi王俊淇：《習近平群眾監督思想的三重維度》，《求實》2015年第12期。

xvii崔新生：《論全面從嚴治黨進程中人民群眾監督機制的構建及優化》，《理論導刊》2016年第9期。

xviii 潘彩霞、安雅麗：《構建黨的監督管理體系是加強黨的先進性建設的重要途徑》，《企業家天地》2006年第9期。