淺談我國中央政府與地方政府的關系

楚琪蕓 劉柳

【摘 要】中央政府與地方政府是我國政府體制中的兩種不同而又有著密切聯系的兩種機構。中央政府與地方政府兩者在作用上不可替代，要求兩者在明確劃分兩者權限的同時，賦予中央控制地方政府的相應權力，是中央與地方關系中不可分割的兩個方面。當代中國中央與地方的關系是在特定的歷史條件和體制因素的條件下形成的，這種關系隨著中國社會的發展和體制的轉型，正在發生改變。為此，在當前我國進行政治體制改革的大背景下，在我國進行政府職能改革的趨勢下，研究中央政府與地方政府的關系就顯得尤為重要和必要了。

【關鍵詞】中央政府；地方政府；關系

從政權的根本組織原則來說，中國的整個政權體系是按民主集中制原則確立的。就中央政府與地方政府關系而言，中央政府既要保證有足夠的權威來實現統一領導，又要保證地方政府應有的自主性和創造性，從而使中央政府和地方政府兩方面的積極性都得到充分的發揮。這一原則完全符合象我國這樣一個單一制國家協調中央政府與地方政府關系的基本規律。然而，這一原則在指導具體的制度設計中，并沒有徹底轉化為科學的制度規范和法律規范，還主要停留在非操作化、非制度化的原則層面上。也就是說，民主集中制原則下形成的中央政府與地方政府關系并非是一種完全制度化和法律化的關系，而主要是一種靠權力和信仰來維系的政治關系。

一、如何研究中央政府與地方政府關系

研究中央政府與地方政府的關系，有助于我們了解它們之間的關系，了解它們的職能，有助于我們認識它們之間職能發揮的機制，從而更好的進行政府職能的改革，提高我國政府的行政效率，并且建立一個較好的政府決策機制，促進我國政治水平的發展。可以說，當中央政府與地方政府關系比較協調時，這個國家或社會的發展就會比較興旺和強盛；而當中央與地方之間關系相互對抗矛盾時，這個國家或社會的發展就會受到一定的阻礙，陷入動亂和衰退之中。研究中央政府與地方政府的關系主要從兩個角度進行，即對中央與地方在權限劃分的角度和從中央控制的角度。

（一）權限劃分的研究角度

中央政府與地方政府關系的主要內容是權限劃分。但是中央政府與地方政府的地位與作用，規定了它們存在的相互不可取代性，也規定了兩者的某些權限是不可缺少的。因此，中央政府與地方政府關系中的權限劃分，實際上是在一定的范圍內進行的。中央政府與地方政府在權限劃分上必然存在一個極限，即有些權限必然只可能由其中一個來承擔，即存在一種應有的權限。例如有些維護國家統一和獨立的權限只能由中央政府來行使。同樣的，如一些與居民的日常生活直接密切相關的社會事務，它只可能由基層地方政府完成。如何處理好中央與地方的權限的劃分，這與一個國家的社會制度、地方體制、政府層次、歷史傳統相聯系。我國的中央政府與地方政府是在國家結構、地方體制相同，在其他權限劃分的差異上進行比較，權限劃分上主要涉及兩個領域：政治的和行政的[1]。

（二）中央控制的角度

中央政府對地方政府的控制，是指中央政府對地方政府權限行使（或不行使）所實施的控制。中央政府對地方政府的控制主要有立法控制、行政控制和財政控制三種手段。此外中央政府與地方政府的關系還體現在溝通與合作上。政府間的合作有政治上的合作，行政上的合作，財政上的合作；政府間的相互溝通與影響的渠道：議會機關中的地方代表，非官方的地方政府聯合組織以及其他非正式渠道等。

二、西方國家中央政府與地方政府關系特性

西方國家中央政府與地方政府關系模式大體有三種：聯邦分權模式、單一集權模式、單一分權模式。這三種模式的典型代表國家分別是美國、法國、日本。現代西方國家由于社會歷史、文化、宗教、民族精神以及社會組織和結構的差異，使他們的中央和地方關系在國家結構和中央與地方權限范圍內有各自不同的特征。但仔細考察其中央與地方的關系，可發現有明顯的共性：

（一）中央集權化和地方分權化

中央集權化和地方分權化始終貫穿于西方國家中央和地方關系的發展過程。現代西方國家中央和地方關系演變有兩種不同傾向：第一，中央和地方由分權走向集權。美國初始建立的是相對松散的邦聯制，后過渡到相對緊湊的聯邦制，以后又在經濟發展中多次出現集權化趨勢。20世紀初，又由雙重聯邦制過渡到合作聯邦制。第二，中央和地方關系由集權走向分權。法國大革命后建立的是高度集權制國家。隨著經濟發展逐步放權，到20世紀80年代日臻具備了地方自治的集權制國家結構特征。

（二）協調關系手法為法制和財政控制

西方國家協調中央政府與地方政府關系的基本手段是法制和財政控制。法制原則是西方在協調中央政府與地方政府關系中被奉為基本原則的一項，體現著“法治不斷加強，人治逐步弱化”的趨勢。這主要是因為西方國家法治化發展進程比較快，法治化歷史比較悠久，各種法律也比較成熟，全面和完善，大部分事件都有法可依。西方國家中央和地方的關系不僅都建立在明確而廣泛的憲法和法律基礎之上，而且都努力通過法律化、制度化、程序化的手段來協調中央政府與地方政府關系和矛盾。這使中央和地方關系能在法律基礎上保持相對的穩定。相對于“人治”而言，“法治”更加規范，也更符合時代發展的需要。另外，西方各國中央政府還建立了一套比較完整的“財政制約和推動機制”，并以此來調控地方財政和行政，引導地方政府的決策。這一機制以中央政府通過分稅制控制一部分收入，然后通過財政撥款、財政補貼來推動地方政府執行國家政策和協調社會發展。

（三）地方政府的職能不斷擴大

現代西方國家地方政府的職能不斷擴大，普遍存在著有限自治。隨著國家壟斷資本主義的發展，在福利經濟的推動下，西方國家地方政府的職能不斷擴大，有的西方國家地方法律甚至與國家型法律相沖突。聯邦制國家一段時間的集權趨勢使中央包袱沉重、效率低下，美國推行的尼克松“新聯邦主義”及克林頓的“政府企業化”改革等等，都是將部分中央權限和事務還于地方政府的嘗試。單一制國家戰后經濟的發展也促使中央政府將大部分管理公共事務的職能下放給地方政府，使地方政府成為社會提供服務和管理的主要機構。隨著地方職能的擴大，打破了傳統中央與地方相互隔離、完全地方自治的局面，使完全自治走向在中央監控下的有限自治，也使傳統中央集權國家賦予地方政府一定的自治權，有限地方自治是戰后各國普遍存在的現象[2]。

三、影響中央政府與地方政府關系的因素

（一）非政治因素

我國是一個幅員遼闊、地理環境復雜的國家，許多地方被分割成彼此隔離、經濟上相對封閉且有獨立性的區域。這些地理環境方面的因素影響了政府間縱向關系。為了確保國家的領土完整統一，中央政府給予地方，特別是落后偏僻地方更優惠的財政補貼。也因為地理環境的巨大差異導致各地方發展極不平衡，在資源貧乏的地方對中央政府的依賴就更多，所以，在這些地方實行中央政府的政策和方針更容易，而在資源豐富的經濟發達地方，往往對中央政府的權威構成極大挑戰。改革開放后，經濟體制和經濟發展水平都發生了翻天覆地的變化，市場經濟體制作為配置資源的主要手段在發展中起了不可替代的作用。從中央到地方有效的實現由計劃經濟體制轉變為市場經濟體制，是我國保持經濟持續發展的根本所在。經濟發展水平也是影響中央與地方關系的重要因素。還有科學技術發展等因素也影響著中央與地方的關系，由于科學技術的發展拉近了各地的距離，在信息資源共享方面發揮了極大的作用，方便了公民與政府之間的溝通，使中央政府的政策和方針能更有效實施[3]。

（二）政治因素

中央集權和地方分權是權力在一個國家內部的劃分形式，但是卻深刻地影響了一個國家政策的形成機制和執行機制。在中央集權制條件下，中央政府集中國家權力是最主要的方式，地方受中央的制約，中央政府負責協調全社會的可持續發展。中央政府所制定的全國性的政策，在全國范圍內具有約束力，地方所制定的政策不能與中央政府的政策相違背。在地方分權的情況下，中央政府和地方政府都在憲法規定的范圍內行使權力，地方政府可以根據自身的發展條件獨立制定自己的政策。改革開放以前，中國沒有真正意義上的獨立的地方政府，所有的地方政府，都不過是中央政府的派出和代理機構。改革開放后，由于“放權讓利”，地方政府在很多領域內，獲得了較大的權利，而地方政府權力尤其是經濟權力的擴張，改變了它們在政府權力結構中的地位和角色，是一種優勢互補胡模式，而不再是完全的垂直管控模式。在實際政治生活中，處理政府間縱向關系已經成為世界各國政府運行的主要內容之一，但是，制約政府間縱向關系的影響因素各有不同，沒有兩個國家的政府間縱向關系發展模式完全相同。目前，我國需要根據經濟體制的變化，調整政治體制，一些在計劃經濟條件下建立胡政府管理模式，已經不再適應市場經濟發展的要求，與此相關的政府間縱向職能配置、權責分配、機構設置等方面的改革一定需要根據經濟的發展和社會的進步適時做出改革，才能逐步消除影響中國政府間縱向關系協調發展必須的癥結，在改革中進一步完善政府管理。

四、中央政府與地方政府關系調整應堅持的原則

（一）必須符合中國國情

不論中央政府和地方政府的關系如何調整，都要始終堅持一個重要原則，那就是必須符合我國國情。調整中央政府與地方政府的關系是為了讓中央對，國家更加壯大，社會發展更進一步，推動經濟發展更上一層樓。所以，中央政府與地方政府關系的調整必須從實際出發，根據我國當下的國情、矛盾、需求做出系列調整，才能算是對癥下藥，就我國而言必須堅持單一制國家結構形式下的中央和地方關系發展的基本方向。我國的中央政府與地方政府關系不論如何調整，都要守好相關底線，中央集權不能退回到高度集權制，也不能按聯邦制結構形式下的分權特點進行地方分權。中央政府與地方政府關系的調整必須反映出單一制國家的特點，并堅持和完善民族區域自治和特別行政區制度[4]。

（二）必須適應時代的發展

中央政府與地方政府關系調整必須適應時代的發展，要根據當時的時代背景與經濟基礎來做出一定的調整，所以中央政府與地方政府的關系必須適應一定時期內經濟、社會發展的需要，要有助于社會進步和生產力發展。我國中央和地方關系的調整要隨著經濟、政治體制的改革循序漸進地進行，適應一定時期經濟社會發展的需要，不應超越和落后當時的實際，這樣才能達到調整關系的目的。

（三）堅持“穩中求變、變中求穩”的方針

在新的形勢下，我國社會的利益分化和重新整合正在悄然進行，社會性矛盾和沖突日益突出，和諧與穩定是不變的方針。穩定也是改革和進一步發展的先決條件，正確處理改革、發展、穩定的關系尤為重要，只有確保國內穩定，社會和諧，才能為改革，為發展提供良好的環境與氛圍。“穩中求變”就是要求中央和地方關系調整必須在政治、社會發展相對穩定的條件下進行；“變中求穩”就是要求中央和地方關系調整要有利于政治、經濟、社會發展，決不能誘發社會矛盾的沖突。所以在調整中央與地方政府關系時，也要始終堅持“穩中求變、變中求穩”的方針。

五、我國中央政府與地方政府存在問題的原因

（一）中央政府和地方政府之間權責劃分不科學、不合理

中央政府與地方政府之間在許多問題上都沒有明顯的權責劃分，例如有些問題是雙方都介入的，但是由于沒有明顯的權責劃分，誰都不對這事負責任，從而造成辦事不力，解決效率低。

（二）法律制度不健全

我國沒有完善的法律對中央政府與地方政府的權限進行一個有效的劃分，一些法律條文只是原則上的規定，但真正執行起來卻很弱化。而且法律條文的規定又是籠統的、泛泛的，沒有一個合理的、明顯的、細致的規范。

（三）中央對地方政府的監督尚未完全成熟

中國實行單一制的權限劃分，由于我國實行一個科層制，地域廣泛，科層繁多，中央對地方政府的監督和管理并沒有完全成熟。在當前中國的政府治理中，高度重視對公職人員的廉潔監督，但是仍處于一個事后監督的階段，多數通過反面事例進行警示教育，尚未建立成為一個成熟的過程監督體制。

六、妥善處理中央政府與地方政府關系的建議

（一）確立中央主導原則

1、明確中央規劃決策

基于中央集權型單一制的結構形式，我國事權劃分以及支出責任匹配的改革必然需要中央層面的頂層設計。“完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度”，說明中央對于相關改革已經走出了實質性的一步，即改革目標的確立。從確認目標，到明確方式，再到制定方案，在改革規劃的層面，均將以中央決策為基本依托[5]。

2、明確中央領銜過程

全國各級政府在當前事權配置體制運行過程中呈現出的問題及其一般規律，是集合全國頂尖學者進行針對性的研究，最終提出頂層制度設計方案；二是借助單一制下中央對于地方的傳統優位與權威，通過行政管理乃至執政黨內部的科層體制，獲得較高的實施效率和實現效果；三是由于重要立法事項實行中央保留，故相關改革能夠及時和全面地得到中央立法的基礎支持，法制保障程度較高；四是地方作為中央和地方行政體制改革的配合者，承擔的改革責任風險較小，更能放開手腳聚焦改革的實施。

3、明確中央決定剩余事權

剩余事權是指在中央事權、地方事權和共同事權之外無法通過既有的法律規范或法律原則確定歸屬的事權。政府承擔著重要的公共事務的管理，但中央也應尊重地方政府的自治權、管理權，更多的是一種宏觀調控的能力。另外，通過適當的放權，讓地方政府有自主權，也可以提高中央政府的權威，中央政府掌握著主要的事務管理，在經濟、制度、法律等方面還起著一個決定性的管理。

（二）明晰中央政府與地方政府各自的職責權限劃分

首先需要合理劃分中央政府與地方政府的職責權限，其次，在合理劃分中央政府與地方政府職權的基礎上，使中央政府與地方政府關系規范化、法制化，也就是說，中央政府與地方政府應在法治基礎上形成新型的權利義務關系。再次，強化中央政府對地方政府的監督。為了保證中央政府對地方政府的有效監督，必須建立健全相應的監督機制，變直接的行政干預為主，為間接的法律監督、司法監督、行政監督和財政監督相結合。

七、結論

通過對我國中央政府于地方政府關系的研究以及問題的解決，有助于我國政治體制改革，政治職能的轉變，我國的政治文明會進一步發展。最后，要說明的是完善我國中央政府與地方政府關系的基本思路是，通過行政的、財政的、法律的等種種手段，在“維護中央權威”和“尊重地方政府利益”這兩大基石上，合理劃分中央政府與地方政府的責任和權力，既在地方政府分權的基礎上實行中央集權，又在中央集權的領導下實行地方政府分權，進而達到兩者之間的動態統一和平衡。

【參考文獻】

[1]曾偉，羅輝.地方政府管理學[M].北京：北京大學出版社.2006年.

[2]謝慶奎，佟福玲.政治改革與政府轉型[M].社會科學文獻出版社.

[3]宣曉偉.現代國家中央與地方關系的基本特征——“現代化轉型視角下的中央與地方關系研究”之二[J].中國發展觀察雜志社，2014.

[4]曹麗.我國中央政府與地方政府的利益博弈分析[J].南京審計學院學報，2009（2）：11-13.

[5]褚娟.淺析當代中國的中央與地方關系[J].商，2015（21）：44.