行政處罰自由裁量權的規范研究

李玲

【摘 要】現代隨著政府調整社會的功能和權限范圍不斷擴大，行政機關享有的行政裁量權也隨之增加。如何防止行政裁量權被濫用已成為行政法學在依法行政方面研究的重要課題之一。行政處罰作為一種最嚴厲的制裁性行政行為，其裁量權更應該受到重視。本文以行政處罰裁量權的規范為視角，試圖為裁量權在行政管理中發揮更好的作用提出自己的見解。

【關鍵詞】行政處罰裁量權；權利濫用；規范

一、行政處罰自由裁量權規范的必要性

行政處罰作為一種被廣泛應用的具體行政行為，必然存在自由裁量權問題，且存在于行政處罰行為的各個環節。首先，規范行政權力，防止權力的肆意擴張。“不受制約的政治權力乃是世界上最具有動力、最肆無忌憚的力量之一，而且濫用這種權力的危險也始終存在的”。行政處罰裁量權在一定限度內健康運行，既是權力運行的一般規律，也是防止權力肆意擴張的必然要求。其次，促進行政處罰合法合理的必然要求。在實踐中，由于行政人員自身素質等多方面原因，辦理“人情案”“關系案”等現象時有發生，這些現象在一定程度上都會影響行政相對人的合法權益，有損法律的威嚴。最后，隨著行政執法部門管理社會生活的職能和范圍不斷擴大，需要相應裁量權與日新月異的現實相適應。規范自由裁量權，防止權利濫用，構建服務型政府，進而促進法治社會的發展。

二、行政處罰自由裁量權被濫用的表現

第一，考慮不相關因素。考慮不相關因素具體到行政處罰領域指的是，行政主體在作出行政處罰決定時，在其最初的出發點和動機上，違背社會公平公正觀念或者法律的精神，沒有做到客觀評價與實事求是，而是主觀臆斷、脫離具體案件的實際情況或者追求法律動機意外的目的。例如：城管執法機關進行行政處罰的動機不是為了制裁相對人的違法行為，而是為了増加本機關的財政收入，改善工作人員的福利待遇，甚至將罰款作為本部口創收的一種方式。

第二，違反比例原則。行政機關在執法過程中違反比例原則的案例不在少數，例如廣州市某企業在未能取得《廣州市建筑廢棄物處置證》的情況下排放建筑廢棄物，此后，廣州市城管執法局認定該企業違反《廣州市建筑廢棄物管理條例》的規定，對該施工企業作出頂格罰款30萬元的行政處罰。施工企業之后向廣州市政府提起行政復議，市政府經過復議認為市城管執法局對申請人作出的最高額罰款，合法但不合理，處罰決定明顯不當，故復議決定將原先30萬元的罰款變更為10萬元。這種直接對相對人作出頂格處罰的案例不在少數，是違反比例原則的。

第三，消極履行職責。是指放棄或者拖延行使自由裁量權的情況，在執法過程中對違法、違章現象選擇“不作為”。自由裁量權的存在似乎為行政機關的處罰隨意性提供了一個借口。例如發生在南京延齡巷路口的印象金陵大酒店違章建筑案件。江蘇龍臺房地產開發有限公司的違章玻璃房已經被市民投訴了近半年，現代快報也連續報道多次，但無論是秦淮區城管局，還是南京市城管局并未履行法定職責，對此既未按照《南京市容管理條例》等相關規章進行拆除，也未作出相關行政處罰的決定，已經構成了行政不作為。

三、行政處罰自由裁量權被濫用的原因分析

（一）行使程序不規范

個別執法人員在對相對人的違法行為進行調查或取證時，往往較少去收集確定其違法程度的有關證據，對于從重、從輕、減輕、不予等有關量罰的證據關注程度較低。下達《行政處罰決定書》時，也往往不予或較少載明如何適用行政處罰自由裁量權的事實、理由與依據。這些現象都表明了我國行政程序建設不完善，導致執法人員行使程序的不規范。因此，對于我國大陸地區，要真正實現執行法治，就要重視行政程序，我國的《行政程序法》如果出臺，這將為行政自由裁量權的正確行使提供保證。

（二）裁量基準體制存在缺陷

一方面，行政處罰自由裁量空間過于寬泛，主要表現在兩點，第一，行政處罰的幅度和數額裁量權過大。第二，處罰方式的裁量空間過大。另一方面，在裁量基準的制定過程中，由于我國并沒有統一制定主體，各個地方政府及各部門均可以在自己的職權范圍內自行制定裁量基準，由于地域經濟發展水平不同，在制定裁量基準時，各個行政主體之間考慮的側重點不同，制定的裁量基準也不盡相同，會出現所謂的“同案不同罰”現象。

（三）監督機制不健全

由于行政執法人員素質參差不齊以及較大裁量權，在執法過程中很容易產生執法不一的濫用現象，但目前我國的監督機制尚不健全，監督力量不足，缺乏嚴密的監督。一方面，約束控制行政處罰自由裁量權的法律、法規少，關于作出不合理行政處罰的主體應承擔何種責任等方面存在空白。另一方面，我國目前還沒有形成綜合的監控系統，自由裁量權控制措施不得力。法院對行政處罰的審查有很大的難度，一般只能審查其合法性，對于合法但不合理的行政處罰，只有在明顯顯失公平和濫用職權的案件中才能審查。

四、規范行政處罰自由裁量權的措施

（一）完善行政處罰程序

在許多國家都有專門規范行政程序的法律，例如德國的《行政程序法》和日本的《行政手續法》，我國臺灣地區也有，但至今在大陸地區還沒有相關的法律，行政程序的基本規定大多都是散見于行政法的其他法律條文當中，因此，應該進一步完善我國大陸地區的程序立法，就行政處罰的相關程序，筆者認為可以從信息公開制度的健全，行政相對人聽證制度的完善以及說明理由制度的完善等方面進行改進，進一步完善有關陳述申辯、聽證、告知、說明理由、信息公開等基本程序規定，從而保障行政處罰自由裁量權的行使合法合理、透明公正。

（二）建立健全的裁量基準制度

所謂裁量基準是指行政機關在法律的授權范圍內，從授權意圖出發，根據相關基本原則，如合理原則、比例原則等，將法所授權的裁量幅度進一步詳細化、具體化，從而形成固定的判斷標準。例如：對于輕微違法行為，沒有給他人或者社會公共利益造成危害后果的，不予行政處罰；對于有違法行為，法律、法規、規章規定從輕或者減輕處罰的，按最低限處罰；違法行為涉及國家安全、公共安全、人身健康等事項的，可按較高的標準處罰。此外，行政處罰自由裁量權的標準制度應當定期進行修訂。緊急情況下允許進行臨時變更。

【參考文獻】

[1]毛廣玉.行政執法自由裁量權規范行使研究[J].金融縱橫，2017（6）.