中美征信業(yè)的法制建設(shè)異同及啟示

王玉彬

【摘 要】2013年《征信業(yè)管理?xiàng)l例》的出臺(tái)彌補(bǔ)了我國(guó)征信法律監(jiān)管的空白，然而隨著我國(guó)征信市場(chǎng)的迅速發(fā)展，征信法制建設(shè)還有一條很長(zhǎng)的路要走。為發(fā)現(xiàn)我國(guó)征信業(yè)立法的不足之處，本文選取我國(guó)征信法律體系的核心——《征信業(yè)管理?xiàng)l例》和美國(guó)的針對(duì)信息收集的主要法規(guī)——《公平信用報(bào)告法》，采取對(duì)比分析法，從兩部法律的立法背景、立法目的以及二者主要內(nèi)容中的信息征集目的、信息采集方式、信息保存等方面做了細(xì)致的分析和比對(duì)，通過對(duì)兩部法律的異同分析，窺探到《征信業(yè)管理?xiàng)l例》更加注重個(gè)人信息安全維護(hù)、《公平信用報(bào)告法》更加強(qiáng)調(diào)信用信息的征集使用目地等特質(zhì)。據(jù)二部法律異同分析的結(jié)果，本文提出了完善中國(guó)征信法律建設(shè)的幾點(diǎn)建議，出臺(tái)專門的個(gè)人信息安全維護(hù)法律、約束信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的專門法律等。

【關(guān)鍵詞】征信業(yè)管理?xiàng)l例；公平信用報(bào)告法；征信法制

一、前言

當(dāng)代中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行離不開信用機(jī)制的作用，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，信用經(jīng)濟(jì)即將全面到來(lái)。縱觀我國(guó)現(xiàn)階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的信用活動(dòng)，信用缺失的事件屢屢發(fā)生。而我國(guó)卻未形成一套完備的征信業(yè)管理法律，《征信業(yè)管理?xiàng)l例》的出臺(tái)反映出中國(guó)立法方對(duì)信用立法的重視。美國(guó)的征信立法較為完善，值得我國(guó)借鑒，其信用相關(guān)法律多達(dá)16部，信用監(jiān)管體系趨于完備。揚(yáng)名杰等（2015）通過對(duì)政策性文件的分析，得出了《征信業(yè)管理?xiàng)l例》存在法律效力級(jí)別低、制度對(duì)象狹窄、監(jiān)管對(duì)象過廣等問題。唐明琴等（2013）采用對(duì)比分析法比較了《征信業(yè)管理?xiàng)l例》與歐美國(guó)家的相關(guān)的法律，從二者內(nèi)容的差異和影響等方面提出了如何落實(shí)條例的規(guī)定，更好地推動(dòng)信用業(yè)發(fā)展的意見。暢秀平（2009）深入美國(guó)《公平信用報(bào)告法》，研究美國(guó)的《信用報(bào)告法》如何實(shí)現(xiàn)向社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域滲透，結(jié)合我國(guó)信用經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，提出了我國(guó)信用建設(shè)應(yīng)該以一個(gè)什么樣的方向去把握的論點(diǎn)。目前學(xué)界主要是分別針對(duì)這兩部法律的各方面進(jìn)行定性研究，較少有將二者結(jié)合起來(lái)進(jìn)行對(duì)比分析的。本文試圖分別提取中美信用法制體系中兩個(gè)重要的法律文書，從立法背景、目的，主要內(nèi)容等方面去探索《征信業(yè)管理?xiàng)l例》的不足之處，以期對(duì)中國(guó)的信用法制建設(shè)有所啟示。

二、《條例》與美國(guó)《公平信用報(bào)告法》的立法背景與目的比較

（一）立法背景比較

1.《條例》的立法背景

我國(guó)的信用體系建設(shè)一直都是處于摸索著前進(jìn)的狀態(tài)，有著很多的不足之處這嚴(yán)重制約著我國(guó)征信行業(yè)的發(fā)展。《條例》產(chǎn)生的背景主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是社會(huì)信用嚴(yán)重匱乏。假冒偽劣產(chǎn)品橫行，商家在商品銷售和服務(wù)提供的過程中出現(xiàn)虛假承諾，合約訂立方基于己方利益的合約欺詐行為屢屢發(fā)生。二是個(gè)人信息權(quán)益未得到較好的維護(hù)。某些平臺(tái)以個(gè)體消費(fèi)者提供個(gè)人相關(guān)信息為前提來(lái)提供對(duì)應(yīng)服務(wù)，否則不予提供相應(yīng)的服務(wù)，一些機(jī)構(gòu)未經(jīng)個(gè)體消費(fèi)者的允許將個(gè)體消費(fèi)者的個(gè)人信息視作商品互相收授。三是征信活動(dòng)缺乏法律規(guī)范。征信機(jī)構(gòu)進(jìn)入征信市場(chǎng)，征信機(jī)構(gòu)的征信活動(dòng)，征信機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)等行為在當(dāng)時(shí)沒有明確的法律加以約束和限制。四是未對(duì)監(jiān)管主體進(jìn)行法律授權(quán)。監(jiān)管主體是誰(shuí)？監(jiān)管主體的權(quán)利是什么？監(jiān)管主體的職責(zé)邊界在何處？當(dāng)時(shí)并沒有相應(yīng)的法律來(lái)回答上述問題。雖然我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了一些與信用管理體系建設(shè)有關(guān)的發(fā)律、法規(guī)，但是和征信行業(yè)對(duì)法律制度的客觀要求相比，我國(guó)的信用法律顯然匱乏。

2.《公平信用報(bào)告法》的立法背景

《公平信用報(bào)告法》在1970年通過，公平信用報(bào)告法的立法背景主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是美國(guó)金融消費(fèi)業(yè)務(wù)的發(fā)展，二戰(zhàn)后美國(guó)人口增長(zhǎng)需迅速，對(duì)于商品、勞務(wù)及住宅的需求明顯增長(zhǎng)，與此同時(shí)，美國(guó)政府出臺(tái)支持金融消費(fèi)業(yè)務(wù)成長(zhǎng)的政策，使得金融消費(fèi)更加快速的成長(zhǎng)。二是消費(fèi)者報(bào)告產(chǎn)業(yè)崛起。消費(fèi)者報(bào)告產(chǎn)業(yè)配合消費(fèi)金融的發(fā)展而產(chǎn)生，一些小型消費(fèi)者報(bào)告機(jī)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榇笮蛡€(gè)人數(shù)據(jù)庫(kù)。三是認(rèn)識(shí)到信用評(píng)分對(duì)金融消費(fèi)十分重要。聯(lián)邦準(zhǔn)備理事會(huì)主席Greenspan認(rèn)為若不是信用評(píng)分制度的持續(xù)改良和發(fā)展，美國(guó)不可能維持其消費(fèi)授信的規(guī)模，若無(wú)個(gè)人信用資料的使用，授信提供者可能無(wú)法對(duì)消費(fèi)者提供授信，信用風(fēng)險(xiǎn)的不確定性增加，顧客所要求的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)提高，因此保持個(gè)人信用信息的流通，對(duì)消費(fèi)者和服務(wù)機(jī)構(gòu)都有利益。

（二）立法目的比較

1.《條例》的立法目的

對(duì)于征信活動(dòng)的相關(guān)當(dāng)事人而言，保護(hù)他們的合法權(quán)益是《征信業(yè)管理?xiàng)l例》的一方面目的，對(duì)于征信機(jī)構(gòu)而言，約束和規(guī)范征信機(jī)構(gòu)的行為是《征信業(yè)管理?xiàng)l例》另一方面目的。通過對(duì)征信活動(dòng)參與人合法權(quán)益的保護(hù)以及對(duì)征信機(jī)構(gòu)系列活動(dòng)的約束和規(guī)范，來(lái)促進(jìn)征信業(yè)的健康發(fā)展是《征信業(yè)管理?xiàng)l例》的宗旨，《征信業(yè)管理?xiàng)l例》的最終目的是通過加快社會(huì)主義信用體系的建設(shè)來(lái)促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更好更快的發(fā)展。

2.《公平信用報(bào)告法》的立法目的

社會(huì)大眾對(duì)于個(gè)人消費(fèi)者報(bào)告信息的關(guān)切與日俱增，在公平信用報(bào)告法案通過之前，消費(fèi)者報(bào)告產(chǎn)業(yè)系零碎發(fā)展，對(duì)于資料搜集方法、資料保管或維持正確性的標(biāo)準(zhǔn)程序，沒有統(tǒng)一的規(guī)定。為了回應(yīng)社會(huì)大眾對(duì)消費(fèi)者報(bào)告體系的關(guān)切，國(guó)會(huì)舉辦聽證會(huì)，通過《公平信用報(bào)告法》，制定規(guī)范架構(gòu)，旨在確保消費(fèi)者的公平權(quán)益，保護(hù)消費(fèi)者免受錯(cuò)誤信用信息的侵害。它為信用報(bào)告機(jī)構(gòu)用于收集和驗(yàn)證信用信息的方法提供了非常具體的指導(dǎo)，并概述了基于哪些原因或情形可以披露信用信息。

（三）《條例》與《公平信用報(bào)告法》主要內(nèi)容的比較

1.信息的采集

關(guān)于信息收集的來(lái)源。中國(guó)《信用信息產(chǎn)業(yè)管理?xiàng)l例》第21條規(guī)定，個(gè)人信息主體自愿提供的信息，行業(yè)協(xié)會(huì)提供的信息，企業(yè)提供的信息是征信機(jī)構(gòu)征信時(shí)的主要信息來(lái)源。在美國(guó)，零售商店、銀行、金融公司、按揭公司等機(jī)構(gòu)是個(gè)人信息的主要來(lái)源。稅務(wù)記錄、法庭裁決、破產(chǎn)報(bào)告等文書記錄是公共記錄個(gè)人信用信息的主要來(lái)源。關(guān)于信息的收集標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)《征信業(yè)管理?xiàng)l例》第13條條例規(guī)定，沒有經(jīng)過本人同意，征信機(jī)構(gòu)不得收集信息。美國(guó)《公平信用報(bào)告法》企業(yè)和消費(fèi)者的個(gè)人信息對(duì)信用服務(wù)公司開放，只要不違法，就可以收集和使用。關(guān)于數(shù)據(jù)收集的范圍。中國(guó)《征信業(yè)內(nèi)管理?xiàng)l例》第十四條規(guī)定，個(gè)人的宗教信仰、基因、指紋、血型、疾病和病史信息是信用報(bào)告機(jī)構(gòu)禁止征收的信息。同時(shí)，信用報(bào)告機(jī)構(gòu)還不得收集有關(guān)個(gè)人的收入、存款、證券、商業(yè)保險(xiǎn)、房地產(chǎn)和稅收的信息。美國(guó)公平信用報(bào)告法沒有像中國(guó)那樣明確界定數(shù)據(jù)收集的范圍，只排除了一些無(wú)法收集的數(shù)據(jù)的范圍。

2.信息的保存

信息保存是指?jìng)€(gè)人基本信息、個(gè)人信用交易信息和反映信用報(bào)告機(jī)構(gòu)收集的個(gè)人信用狀態(tài)信息的集合。中國(guó)的《信用信息管理?xiàng)l例》和《美國(guó)公平信用報(bào)告法》對(duì)信息保存和信息保存的時(shí)間有不同的規(guī)定。關(guān)于信息保存的期限。中國(guó)《征信業(yè)管理?xiàng)l例》第十六條規(guī)定信用報(bào)告機(jī)構(gòu)可以保留個(gè)人5年以內(nèi)的不良信息，超過5年的信息應(yīng)當(dāng)刪除。在存儲(chǔ)不良的信息的期間，信息主體可以解釋不好的信息，信用的報(bào)告機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)其進(jìn)行記錄。在美國(guó)公平信用報(bào)告法中，個(gè)人信用局無(wú)限期地保存了消費(fèi)者的個(gè)人信用記錄，美元就業(yè)申請(qǐng)信息也沒有時(shí)間限制。再者，制定和實(shí)施嚴(yán)格的信息安全保障規(guī)章制度。并采取有效的技術(shù)措施，確保信息安全。

三、結(jié)論與啟示建議

（一）結(jié)論

《征信業(yè)管理?xiàng)l例》明確了個(gè)人信息的禁止征收范圍，征集機(jī)構(gòu)征集范圍，使用機(jī)構(gòu)使用權(quán)限和范圍。在個(gè)人合法權(quán)益維護(hù)方面做出了更多強(qiáng)調(diào)，例如特別對(duì)征信機(jī)構(gòu)的某些行為進(jìn)行限制，確定何種可為，何種不可為。美國(guó)的《公平信用報(bào)告法》較少?gòu)?qiáng)調(diào)個(gè)人信息安全的維護(hù)。例如，它指出個(gè)人消費(fèi)信息對(duì)于信用服務(wù)機(jī)構(gòu)（銀行、信用社等放貸機(jī)構(gòu)）而言是公開的，信用服務(wù)機(jī)構(gòu)可以任意使用。且《公平信用報(bào)告法》沒有明確規(guī)定信息征收的范圍。關(guān)于信用信息征集機(jī)構(gòu)對(duì)于個(gè)人信息的征集，在《公平信用報(bào)告法》中沒有特別指明哪些信息可以征集哪些信息不能征集。甚至沒有指出哪些信息屬于個(gè)人敏感信息而不得征集。由此可見，中國(guó)的《征信業(yè)管理?xiàng)l例》對(duì)個(gè)人信息安全的維護(hù)要強(qiáng)調(diào)得多一些。然而，究其根本原因，美國(guó)已有個(gè)人信息安全維護(hù)的相關(guān)法律，而中國(guó)信用市場(chǎng)起步晚。

（二）建議

（1）出臺(tái)個(gè)人信息保護(hù)專門法規(guī)

法制的不健全容易誘發(fā)違背道德甚至違法事件的發(fā)生，在比對(duì)美國(guó)的《公平信用報(bào)告法》之后。我們發(fā)現(xiàn)歐美等國(guó)的個(gè)人信息安全得到了充分的保障，究其原因是個(gè)人信息保護(hù)法案的完備。而我國(guó)目前的征信業(yè)尚存?zhèn)€人信息泄露、相關(guān)利益機(jī)構(gòu)私自交易未授權(quán)個(gè)人信息的現(xiàn)象，完善個(gè)人信息保護(hù)的法規(guī)迫在眉睫。

（2）制定并完善信用評(píng)級(jí)管理法規(guī)

《征信業(yè)管理?xiàng)l例》是我國(guó)征信業(yè)法律體系的關(guān)鍵，它是相對(duì)與《政府信息公開條例》的政務(wù)信息公開之外的非政務(wù)信息收集，為進(jìn)一步完善我國(guó)征信業(yè)法律法規(guī)的建設(shè)，需要多方法律規(guī)制。其中，信用評(píng)級(jí)相關(guān)法律的出臺(tái)一方面將促進(jìn)資本市場(chǎng)走向公平公正、減少信息不對(duì)稱引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)，另一方面，征信評(píng)級(jí)為商業(yè)銀行放貸提供可靠的依據(jù)，減少商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。由此可見征信評(píng)級(jí)的法律建設(shè)對(duì)于完善我國(guó)整體的信用發(fā)展體系建設(shè)具有重要意義。

（3）根據(jù)我國(guó)征信業(yè)發(fā)展?fàn)顩r不斷豐富和完善《征信業(yè)管理?xiàng)l例》

《征信業(yè)管理?xiàng)l例》的出臺(tái)在一定程度上彌補(bǔ)了我國(guó)征信業(yè)法律的空白，征信市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展需要更加完善的法律規(guī)制。在我國(guó)的征信市場(chǎng)中，金融信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和社會(huì)征信機(jī)構(gòu)會(huì)逐步隨著信用交易的發(fā)展而不斷擴(kuò)張。無(wú)論是金融信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)還是社會(huì)征信機(jī)構(gòu)都需要相關(guān)法律的規(guī)制，否則極易形成侵害公眾個(gè)人信息的違法后果。雖然我國(guó)目前的征信市場(chǎng)無(wú)法比擬歐美等國(guó)，但金融信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和社會(huì)征信機(jī)構(gòu)的規(guī)模正不斷走向擴(kuò)張。他們的業(yè)務(wù)范圍也在不斷的擴(kuò)大，征信行業(yè)業(yè)務(wù)的專業(yè)化、集約化需要相關(guān)法律及時(shí)跟上征信市場(chǎng)發(fā)展的步伐，及時(shí)調(diào)整《征信業(yè)管理?xiàng)l例》中限制征信市場(chǎng)主體機(jī)構(gòu)發(fā)展的地方，并對(duì)某些條例進(jìn)行規(guī)范和完善，進(jìn)一步促進(jìn)征信行業(yè)法律體系的完善。

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