關于加強財政專戶多層賬戶管理的建議

陳志鵬

近年來，隨著財政部門對財政資金歸集管理及分賬核算需求的日益增長，銀行機構不斷提升結算賬戶核算服務能力，陸續開設多層賬戶業務，多層賬戶的開立和使用量不斷增長。但礙于目前沒有成文的制度對此類業務加以規范和界定，部分銀行機構的多層賬戶業務在子賬戶開立和使用方面存在諸多不規范行為，一定程度上影響了人民銀行對于多層賬戶的監督管理，應引起高度重視。

一、財政專戶多層賬戶業務現狀

（一）銀行多層賬戶開立標準

目前，“多層賬戶”這一概念在監管層面并無明確定義。在銀行機構實際業務中，多層賬戶一般是指基于一個單位結算賬戶的多層級總分賬戶結構，通過將子賬戶交易明細反映到主賬戶或者將主賬戶交易分賬記錄在子賬戶，從而實現主賬戶對子賬戶資金統一管理或者子賬戶對主賬戶資金分賬核算的賬戶業務。在形式上，子賬戶的賬號按照“主賬戶的賬號+多位序列號”的規則構成;在實質上，子賬戶是附屬于主賬戶、同時具備獨立轉賬交易功能的一種賬戶。

（二）財政專戶多層賬戶開立現狀及趨勢

隨著財政專戶規范管理工作的持續開展，各級財政部門在銀行機構開立的財政資金專戶數量相應減少，多層賬戶業務越來越多地運用于財政專戶資金的管理，它集中存放、分戶管理的簿記模式恰好滿足了財政資金集中化管理的需求。

目前，財政專戶多層賬戶業務主要應用于財政多項資金的歸集管理，以社保資金為例，按險種為社保主賬戶開立多個子賬戶，一舉滿足了財政部門按不同資金性質對專戶資金進行分類核算的需求，與此同時，在財政系統內部也形成了資金使用權與核算權的分離，在一定程度上能防止財政資金被挪作他用。

經過多年的發展，銀行機構基本形成了各自的多層賬戶業務體系，但由于多層賬戶在監管層面沒有統一標準，銀行在開立多層賬戶業務時普遍存在子賬戶開戶依據留存不規范、開立數目不受限制的現象，并且有開立子賬戶作為銀行結算賬戶使用的趨勢，一定程度上影響了人民銀行對財政專戶多層賬戶的監管。

二、財政專戶多層賬戶業務存在的問題

（一）多層賬戶尚無明確定義及規范標準

一方面，開立標準沒有嚴格界定。如有些財政專戶多層賬戶，主賬戶與子賬戶的核算資金類型不同，業務互不交叉，造成子賬戶資金性質與主賬戶不盡相同;有些本應專款專用的財政專戶資金，被開立成子賬戶掛靠在相似財政專戶主賬戶下一并核算，沒有按專用賬戶報送人民銀行核準;還有些本應按核準類賬戶管理的預算單位賬戶以子賬戶的形式存在于財政專戶多層賬戶下，弱化了人民銀行對預算類賬戶的監督。

另一方面，開戶流程缺乏統一標準。2013年5月1日起施行的《財政專戶管理辦法》第七條的規定“性質相同或相似的資金原則上應在1個財政專戶中分賬核算”，間接明確了財政資金專戶開立多層賬戶的合法性。而具體操作中，現行《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》和其他有關制度文件并沒有明確規定開設多層賬戶需要經過人民銀行的核準或者備案，不利于人民銀行對多層賬戶開立情況的掌握和管理。

（二）多層賬戶使用環節缺乏監督

一方面，部分銀行機構在主賬戶按規定審批生效后，只簡單留存財政部門出具的相關文件，即依存款人申請開設多層賬戶，無需另留印鑒等開戶資料。在同一多層賬戶內，財政部門自主約定子賬戶開設數量，可以一次性開設多個子賬戶，也可隨時增補或撤銷某一個子賬戶。

另一方面，各金融機構對多層賬戶的使用要求不盡相同，在涉及銀行與存款人的權責界定等關鍵方面存在不小差異，如子賬戶和主賬戶是否共用印鑒;子賬戶的名稱是否與主賬戶保持一致。財政專戶多層賬戶缺乏統一、規范的使用標準，極易引發業務風險。

（三）管理工作難度增加

一方面，財政存款金額巨大、用途穩定，而規范性管理制度的缺失導致多層賬戶開立手續過分簡化，間接誘發了各家銀行對于財政存款的不當競爭。部分基層財政部門在不同銀行機構開立同一資金類型的多層賬戶，其中大部分是只有主賬戶照例年檢、子賬戶不參與對賬的沉睡賬戶，這些子賬戶不體現在存款人的銀行賬戶開戶清單中，不利于財政資金的日常管理。

另一方面，由于各銀行機構為財政專戶開設多層賬戶的門檻不一，且各自的多層賬戶管理制度也沒有向當地人民銀行報備，財政專戶多層賬戶業務實際上缺乏內部約束。當集中清理財政專戶時，銀行機構可以在財政部門的默許下，將不同性質的財政資金賬戶歸并在一個主賬戶下，從表面上看專戶數量可能是減少的，但實際情況則是減少的專戶都歸并到了子賬戶中，長此以往，極易引發單位結算賬戶管理的漏洞，隱藏著極大的風險。

三、對策建議

（一）及時制定并完善多層賬戶管理辦法

一是從規范銀行業務角度，建議及早出臺多層賬戶管理規章制度、修訂完善《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》，明確多層賬戶的定義，統一規范多層賬戶的核算內容及業務處理模式，規范多層賬戶開立、銷戶、變更管理等具體內容，嚴格多層賬戶業務的監管標準，使基層人民銀行在實際操作和檢查中有據可依。二是從財政資金管理角度，建議協調財政部修訂《財政專戶管理辦法》、增加多層賬戶相關內容，規范財政部門多層結算賬戶的開立標準、開戶流程以及所需開戶資料，規范多層賬戶的使用和管理，嚴守準入門檻，著重規范可獨立辦理資金收付業務的子賬戶，建議實行子賬戶預審制度。

（二）開展存量多層賬戶的摸底和清理工作

筆者認為，對于現階段財政專戶的多層賬戶的規范清理工作，人民銀行的業務指導意義大于行政處罰，人民銀行應協同財政部門，妥善做好現存多層賬戶的摸底和清理工作，在審慎合規的前提下適當簡化銀行機構的賬戶管理成本，使多層賬戶業務的規范化進程實現平穩過渡。一是對有合法合理用途的，盡快補齊證明文件，實行報備人民銀行管理;對不合規的，限期予以清理，力爭早日厘清存量多層賬戶。二是在人民銀行制度規章出臺前，執行多層賬戶開立預報告制度，并嚴禁備案類賬戶開立多層賬戶。

（三）加強多層賬戶業務管理，強化金融機構自律意識

目前各家金融機構所設定的多層賬戶管理模式均存在制度或操作上的缺陷，業務規范意識亟待增強。人民銀行應適時開展多層賬戶專項檢查，排查業務風險，強化多層賬戶業務管理。銀行業金融機構應加強對相關法律法規學習，在指導性配套制度框架內及時修訂管理制度、操作規程和業務流程，確保能為客戶提供準確、規范的賬務、簿記、統計服務，切實提高自律意識，抵御金融風險。