關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政專戶多層賬戶管理的建議

陳志鵬

近年來，隨著財(cái)政部門對(duì)財(cái)政資金歸集管理及分賬核算需求的日益增長，銀行機(jī)構(gòu)不斷提升結(jié)算賬戶核算服務(wù)能力，陸續(xù)開設(shè)多層賬戶業(yè)務(wù)，多層賬戶的開立和使用量不斷增長。但礙于目前沒有成文的制度對(duì)此類業(yè)務(wù)加以規(guī)范和界定，部分銀行機(jī)構(gòu)的多層賬戶業(yè)務(wù)在子賬戶開立和使用方面存在諸多不規(guī)范行為，一定程度上影響了人民銀行對(duì)于多層賬戶的監(jiān)督管理，應(yīng)引起高度重視。

一、財(cái)政專戶多層賬戶業(yè)務(wù)現(xiàn)狀

（一）銀行多層賬戶開立標(biāo)準(zhǔn)

目前，“多層賬戶”這一概念在監(jiān)管層面并無明確定義。在銀行機(jī)構(gòu)實(shí)際業(yè)務(wù)中，多層賬戶一般是指基于一個(gè)單位結(jié)算賬戶的多層級(jí)總分賬戶結(jié)構(gòu)，通過將子賬戶交易明細(xì)反映到主賬戶或者將主賬戶交易分賬記錄在子賬戶，從而實(shí)現(xiàn)主賬戶對(duì)子賬戶資金統(tǒng)一管理或者子賬戶對(duì)主賬戶資金分賬核算的賬戶業(yè)務(wù)。在形式上，子賬戶的賬號(hào)按照“主賬戶的賬號(hào)+多位序列號(hào)”的規(guī)則構(gòu)成;在實(shí)質(zhì)上，子賬戶是附屬于主賬戶、同時(shí)具備獨(dú)立轉(zhuǎn)賬交易功能的一種賬戶。

（二）財(cái)政專戶多層賬戶開立現(xiàn)狀及趨勢

隨著財(cái)政專戶規(guī)范管理工作的持續(xù)開展，各級(jí)財(cái)政部門在銀行機(jī)構(gòu)開立的財(cái)政資金專戶數(shù)量相應(yīng)減少，多層賬戶業(yè)務(wù)越來越多地運(yùn)用于財(cái)政專戶資金的管理，它集中存放、分戶管理的簿記模式恰好滿足了財(cái)政資金集中化管理的需求。

目前，財(cái)政專戶多層賬戶業(yè)務(wù)主要應(yīng)用于財(cái)政多項(xiàng)資金的歸集管理，以社保資金為例，按險(xiǎn)種為社保主賬戶開立多個(gè)子賬戶，一舉滿足了財(cái)政部門按不同資金性質(zhì)對(duì)專戶資金進(jìn)行分類核算的需求，與此同時(shí)，在財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部也形成了資金使用權(quán)與核算權(quán)的分離，在一定程度上能防止財(cái)政資金被挪作他用。

經(jīng)過多年的發(fā)展，銀行機(jī)構(gòu)基本形成了各自的多層賬戶業(yè)務(wù)體系，但由于多層賬戶在監(jiān)管層面沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，銀行在開立多層賬戶業(yè)務(wù)時(shí)普遍存在子賬戶開戶依據(jù)留存不規(guī)范、開立數(shù)目不受限制的現(xiàn)象，并且有開立子賬戶作為銀行結(jié)算賬戶使用的趨勢，一定程度上影響了人民銀行對(duì)財(cái)政專戶多層賬戶的監(jiān)管。

二、財(cái)政專戶多層賬戶業(yè)務(wù)存在的問題

（一）多層賬戶尚無明確定義及規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

一方面，開立標(biāo)準(zhǔn)沒有嚴(yán)格界定。如有些財(cái)政專戶多層賬戶，主賬戶與子賬戶的核算資金類型不同，業(yè)務(wù)互不交叉，造成子賬戶資金性質(zhì)與主賬戶不盡相同;有些本應(yīng)專款專用的財(cái)政專戶資金，被開立成子賬戶掛靠在相似財(cái)政專戶主賬戶下一并核算，沒有按專用賬戶報(bào)送人民銀行核準(zhǔn);還有些本應(yīng)按核準(zhǔn)類賬戶管理的預(yù)算單位賬戶以子賬戶的形式存在于財(cái)政專戶多層賬戶下，弱化了人民銀行對(duì)預(yù)算類賬戶的監(jiān)督。

另一方面，開戶流程缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。2013年5月1日起施行的《財(cái)政專戶管理辦法》第七條的規(guī)定“性質(zhì)相同或相似的資金原則上應(yīng)在1個(gè)財(cái)政專戶中分賬核算”，間接明確了財(cái)政資金專戶開立多層賬戶的合法性。而具體操作中，現(xiàn)行《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》和其他有關(guān)制度文件并沒有明確規(guī)定開設(shè)多層賬戶需要經(jīng)過人民銀行的核準(zhǔn)或者備案，不利于人民銀行對(duì)多層賬戶開立情況的掌握和管理。

（二）多層賬戶使用環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)督

一方面，部分銀行機(jī)構(gòu)在主賬戶按規(guī)定審批生效后，只簡單留存財(cái)政部門出具的相關(guān)文件，即依存款人申請(qǐng)開設(shè)多層賬戶，無需另留印鑒等開戶資料。在同一多層賬戶內(nèi)，財(cái)政部門自主約定子賬戶開設(shè)數(shù)量，可以一次性開設(shè)多個(gè)子賬戶，也可隨時(shí)增補(bǔ)或撤銷某一個(gè)子賬戶。

另一方面，各金融機(jī)構(gòu)對(duì)多層賬戶的使用要求不盡相同，在涉及銀行與存款人的權(quán)責(zé)界定等關(guān)鍵方面存在不小差異，如子賬戶和主賬戶是否共用印鑒;子賬戶的名稱是否與主賬戶保持一致。財(cái)政專戶多層賬戶缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的使用標(biāo)準(zhǔn)，極易引發(fā)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）管理工作難度增加

一方面，財(cái)政存款金額巨大、用途穩(wěn)定，而規(guī)范性管理制度的缺失導(dǎo)致多層賬戶開立手續(xù)過分簡化，間接誘發(fā)了各家銀行對(duì)于財(cái)政存款的不當(dāng)競爭。部分基層財(cái)政部門在不同銀行機(jī)構(gòu)開立同一資金類型的多層賬戶，其中大部分是只有主賬戶照例年檢、子賬戶不參與對(duì)賬的沉睡賬戶，這些子賬戶不體現(xiàn)在存款人的銀行賬戶開戶清單中，不利于財(cái)政資金的日常管理。

另一方面，由于各銀行機(jī)構(gòu)為財(cái)政專戶開設(shè)多層賬戶的門檻不一，且各自的多層賬戶管理制度也沒有向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行報(bào)備，財(cái)政專戶多層賬戶業(yè)務(wù)實(shí)際上缺乏內(nèi)部約束。當(dāng)集中清理財(cái)政專戶時(shí)，銀行機(jī)構(gòu)可以在財(cái)政部門的默許下，將不同性質(zhì)的財(cái)政資金賬戶歸并在一個(gè)主賬戶下，從表面上看專戶數(shù)量可能是減少的，但實(shí)際情況則是減少的專戶都?xì)w并到了子賬戶中，長此以往，極易引發(fā)單位結(jié)算賬戶管理的漏洞，隱藏著極大的風(fēng)險(xiǎn)。

三、對(duì)策建議

（一）及時(shí)制定并完善多層賬戶管理辦法

一是從規(guī)范銀行業(yè)務(wù)角度，建議及早出臺(tái)多層賬戶管理規(guī)章制度、修訂完善《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》，明確多層賬戶的定義，統(tǒng)一規(guī)范多層賬戶的核算內(nèi)容及業(yè)務(wù)處理模式，規(guī)范多層賬戶開立、銷戶、變更管理等具體內(nèi)容，嚴(yán)格多層賬戶業(yè)務(wù)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，使基層人民銀行在實(shí)際操作和檢查中有據(jù)可依。二是從財(cái)政資金管理角度，建議協(xié)調(diào)財(cái)政部修訂《財(cái)政專戶管理辦法》、增加多層賬戶相關(guān)內(nèi)容，規(guī)范財(cái)政部門多層結(jié)算賬戶的開立標(biāo)準(zhǔn)、開戶流程以及所需開戶資料，規(guī)范多層賬戶的使用和管理，嚴(yán)守準(zhǔn)入門檻，著重規(guī)范可獨(dú)立辦理資金收付業(yè)務(wù)的子賬戶，建議實(shí)行子賬戶預(yù)審制度。

（二）開展存量多層賬戶的摸底和清理工作

筆者認(rèn)為，對(duì)于現(xiàn)階段財(cái)政專戶的多層賬戶的規(guī)范清理工作，人民銀行的業(yè)務(wù)指導(dǎo)意義大于行政處罰，人民銀行應(yīng)協(xié)同財(cái)政部門，妥善做好現(xiàn)存多層賬戶的摸底和清理工作，在審慎合規(guī)的前提下適當(dāng)簡化銀行機(jī)構(gòu)的賬戶管理成本，使多層賬戶業(yè)務(wù)的規(guī)范化進(jìn)程實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。一是對(duì)有合法合理用途的，盡快補(bǔ)齊證明文件，實(shí)行報(bào)備人民銀行管理;對(duì)不合規(guī)的，限期予以清理，力爭早日厘清存量多層賬戶。二是在人民銀行制度規(guī)章出臺(tái)前，執(zhí)行多層賬戶開立預(yù)報(bào)告制度，并嚴(yán)禁備案類賬戶開立多層賬戶。

（三）加強(qiáng)多層賬戶業(yè)務(wù)管理，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)自律意識(shí)

目前各家金融機(jī)構(gòu)所設(shè)定的多層賬戶管理模式均存在制度或操作上的缺陷，業(yè)務(wù)規(guī)范意識(shí)亟待增強(qiáng)。人民銀行應(yīng)適時(shí)開展多層賬戶專項(xiàng)檢查，排查業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化多層賬戶業(yè)務(wù)管理。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)學(xué)習(xí)，在指導(dǎo)性配套制度框架內(nèi)及時(shí)修訂管理制度、操作規(guī)程和業(yè)務(wù)流程，確保能為客戶提供準(zhǔn)確、規(guī)范的賬務(wù)、簿記、統(tǒng)計(jì)服務(wù)，切實(shí)提高自律意識(shí)，抵御金融風(fēng)險(xiǎn)。