社會影響力債券：特色小鎮建設新思維

陳苡萱 張昕童 韋雯清 李宇 茆漢鼎

摘 要：在十九大“鄉村振興戰略”的指導下，特色小鎮雖為城鄉建設進一步發展提供了新思路、新平臺，但隨著建設的全國性開展，越來越多的問題也浮現出來。本文提出“社會影響力債券”作為問題的解決思路，針對目前存在的問題分析社會影響力債券解決特色小鎮建設中諸多問題的可行性，并就此提出具體應用方案。

關鍵詞：鄉村振興戰略、特色小鎮;社會影響力債券

中圖分類號：F291.1文獻標識碼：A文章編號：1008-4428（2019）04-0073-02

一、 問題的提出

“十三五”規劃綱要提出要因地制宜地發展產城融合、特色鮮明、充滿魅力的特色小鎮。當前，我國處于經濟社會發展的新常態時期，也是全面建成小康社會的決勝時期。特色小鎮建設為我們提供了推動新型城鎮化的新載體。

當前特色小鎮從公私合作角度主要有以下兩種建設途徑：一是政府購買服務，即政府通過直接撥款或者公開招標的形式交給有資質的社會力量，以實現小鎮功能，政府將按合同約定向其支付費用;二是政府與私人資本合作模式（PPP），即在基礎設施等一些公共領域由政府與非政府主體合作共贏式的供給機制。這兩種模式都利用市場機制，以激勵社會力量參與特色小鎮的建設，并使其地方化。這兩種途徑明顯的缺陷是在特色小鎮的建設期間，以實際投入為主導，所以容易忽略對績效成果的評估和監測。

政府不具有當即出資解決問題的能力，或者擔心出資卻不能解決實際問題，就可以引入社會影響力債券。社會影響力債券雖以債券為名，但本質上屬于非典型債券，其結構設計類似于期權性質的結構性商品。它具有一定的創新性，能夠將風險由政府轉移至投資者，并且在相應地社會問題解決后才需政府支付費用。這不僅可以推動特色小鎮治理領域的公私合作，其聯結投資者回報和社會的積極效應的特質也為解決當前特色小鎮建設與發展的困境提供了新的解決方案。

二、 社會影響力債券應用于特色小鎮建設的契合性和優勢性

自2010年第一支社會影響力債券——彼得伯勒社會影響力債券在英國發行以后，社會影響力債券開始受到關注并取得進展。作為一種將多元社會資本引入的創新機制，既保障了慈善組織或者社會企業擁有足夠的資金去運營長期的社會干預項目，又將原政府公共資金投入的潛在風險轉移至私人投資者，同時受益方也能夠享受到更加系統的、定制化的服務。影響力債券的基本原理是：在一些公共服務領域，公益組織或者社會企業等專業機構提供社會服務比政府部門更有效率，或者專業機構在某細分領域比政府更專業，如國際上主要在健康、住房、能源等領域，中國主要集中在養老、綠色農業等基本生存需求相關行業的社會影響力債券的應用要求與建設特色小鎮之間存在較高的契合性。

（一）以人為本的出發點

我國目前的特色小鎮發展中主要的通病是：過于追求經濟發展上的利益最大化，往往忽視當地原住居民的真正生存與生活需求，所以才會出現越來越多類似于麗江古鎮過于商業化的案例。在城鎮發展的頂層設計之初，應以原住居民的利益為出發點，從以人為本的角度，建設特色小鎮的各類服務設施，以滿足小鎮居民需求，只有在此基礎上，特色小鎮方可獲得真正的可持續發展。

（二）以市場為主導的運營機制

2016年發改委發布的《關于加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》中明確指出了特色小鎮建設要“堅持市場主導，政府引導、企業主體、市場化運作”。然而在特色小鎮的申報、規劃與設計的實際流程基本都由各級政府主導，即便其中有引入“企業主體”，可“市場化運作”在具體實施中存在許多問題，主要體現在特色小鎮建設投資力量的“強政府弱市場”、推進模式的“自上而下”等方面。然而從特色小鎮長遠發展來看，是應當將特色小鎮逐步且完整地還給市場。

（三）順應社會資本引入的新趨勢

社會影響力債券這一工具是由影響力投資演化而來。根據GIIN（全球影響力投資網絡，Global Impact Investing Network）統計，全球影響力投資總額在2016年為221億美元，行業總估值達到1140億美元。2017年的投資總額增至259億美元，增速達到17%。而未來幾年的發展前景更加樂觀，Research And Markets預測至2020年全球投資總額將達到3，007億美金，GSG（全球社會影響力投資領導小組，Global Social Impact Investment Steering Group）與麥肯錫則預測2020年將是影響力投資的爆發元年，全球行業整體規模預計將達到1萬億美元。

盡管和政府直接花錢購買服務相比，發行社會影響力債券參與方較多，過程較為復雜，同時社會影響力債券還需額外支付中介機構、獨立評估者等費用，但是社會影響力債券無論對各個參與方，還是對整個社會，都有其獨特的優勢。

1. 社會影響力債券對各參與方的益處

（1）對于小鎮社區，發行社會影響力債券的主要目的是解決社區問題。當其所投資的項目成功時，將有助于社區解決重要問題，改善社區的環境，并且大幅度提升社區居民的生活質量。同時，社區可以將相關經驗應用于類似問題的解決上。

（2）對于當地政府，在項目未能達到預期效果時，政府無須支付相關費用;只有在項目達到預期效果時，政府的相關費用才會落實。此外還緩解了政府最初的資本壓力。

（3）對于投資者，新時代越來越多的有社會責任感的投資者們可以同時追求回報和影響力，在面對利潤與效益的選擇時，可以“義利并舉”。另外這也是一種可持續的結果，即社區受益將帶來價值創造和可持續的利潤。

（4）對于服務提供者，社會影響力債券減少了對服務提供者的限制，最后的付款是基于項目或服務所達到的效果，而不是相關過程。因此，解決方案可以富有多樣性、創新性，對于服務提供者的靈活度與自由性較大。

2. 社會影響力債券對社會的益處

盡管社會影響力債券的發行條件較為苛刻，并不適用于解決所有社區問題，但在特定基本需求領域內的問題上選擇社會影響力債券，能夠提高項目的質量和效果。如果項目成功，還能推廣到其他地方解決類似問題，成為可復制的模型，有效推廣相關問題的解決經驗。

此外，社會影響力債券的重點不在于單個項目的經費節約，而是對整個社會更廣泛的影響力。例如犯罪率的降低，監獄的運行費用也將有所減少，前罪犯的穩定工作能夠增加稅收，同時潛在的受害者也避免受到傷害。

三、 特色小鎮應用社會影響力債券的模式

在社會影響力債券工具中，主要包括政府、中介組織（ 債券發行組織）、服務提供者、投資者 4 類參與主體。基于這些不同參與主體的角色和作用，社會影響力債券應用于特色小鎮又可以細分為不同的操作模式。

（一）直接合作模式

投資者通過與特色小鎮中的服務提供者簽訂資助項目合同，服務提供者完成項目后，使用之前簽訂的合同進行考核，政府根據績效支付給特色小鎮中的服務提供方，支付數額包括初始金額和由績效決定的回報率。之后，特色小鎮的服務提供者再與私人投資者結算投資回報。在這種情況下，特色小鎮還包括了市場中介職能，進而實現盈利的最大化。綜上，我們通常需要一個獨立的評估方對其進行監督，評估項目的完成情況，以證明預期的結果能夠得到滿足。

（二）間接合作模式

在間接合作模式下，政府和服務提供者之間并不直接簽訂任何合同，每筆交易都是通過社會影響力債券發行組織進行的。這個模型中，服務提供者與社會影響力債券發行組織簽訂合同，并運用所有的營運資金達到特定的目標。營運資金包括政府支付服務提供者的金額與政府和社會影響力債券發行組織在合同中約定的實現指定績效后的支付金額之和。社會影響力債券的中介服務模式可以視為私人金融對公共金融的替代，進而創造出一個新的資產層級。社會影響力債券發行組織面向私人投資者籌集資金，與政府談判基于績效的合同，并雇傭和管理服務提供者。這一模式是相對標準化、規范化的社會影響力債券操作模式，它可以建立起強有力的激勵機制，對非營利組織或營利組織來說都意味著收益上的激勵。

四、 社會影響力債券應用于我國特色小鎮實踐的展望

在國內，社會影響力債券剛剛起步，尚未能應用到除扶貧領域。同時，我國特色小鎮發展水平參差不齊，結合國內社會影響力債券的發展所面臨的各種各樣的問題，做出以下幾點分析：

（一）缺乏經驗與人才

國內目前為止僅有山東臨沂一支社會影響力債券成功發行，國內市場各方對于該項目的最終成效仍處于觀望狀態。相比之下，社會影響力債券在國外已有七年歷史，并應用于諸多領域。例如，英國作為其發源地，如今從英國政府的官方網站可見，政府對社會影響力債券做了詳細介紹并提供了聯系方式。此外，想要發行社會影響力債券的相關方可通過郵件的方式獲得幫助。更可靠的是，列出了英國政府的結果導向型基金名單，大大提高了社會影響力債券尋找成功投資者的便捷性。

不可否認，社會影響力債券的發行結構較為復雜，涉及的主體較多，目前國內缺乏相關具有豐富經驗的人才和案例。建議加強對國外相關案例的分析和學習，為了社會影響力債券在特色小鎮未來建設中更好地落地，可以鼓勵高校將社會影響力債券相關內容納入課程體系和社會實踐，從大學階段開始培養專業型人才，既能提升整體的行業認知度，也能為行業儲備更多人才。

（二）驗證周期長且難度大

社會影響力債券主要解決的是復雜的社會問題，必將經歷較長的周期，這意味著要等數年才可確定其有效性，不利于快速積累經驗。此外，驗證周期長會影響相關參與方的積極性，特別是對于投資者而言，容易出現耐心資本匱乏。

同時，社會影響力債券的評估體系較為復雜，對其成果檢驗難度大。建議在認真對比研究國際上目前已有的評估體系基礎上，再結合國內特色小鎮建設中的重要社會議題，推動建立本土化、地區化的指標體系。

（三）缺乏成熟的服務提供者

社會影響力債券的服務提供者是項目成功的關鍵參與方。目前國內成熟的服務提供者較為缺乏，發行人和中介機構難以尋找到合適的服務提供者來解決特色小鎮建設中的相關問題，這給發行社會影響力債券造成了較大的阻礙。

鑒于社會影響力債券在多個領域已有一定的實際經驗，國內目前處于起步階段，需要循序漸進地扶持有潛力的服務提供者。隨著經驗的不斷積累和相關人才、參與方的成長，未來社會影響力債券在建設美麗特色小鎮中能夠得到更好的應用。

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