兵團深化“放管服”改革的實踐與思考

尚夢媛 盧玉文

[摘要]健全和轉變“政”的職能是兵團深化改革的一項重要任務，2018年自治區將2190項行政職能和行政執法權授予兵團，這是兵團健全和轉變“政”的職能的前提，而“放管服”是兵團進一步健全和轉變“政”的職能的重要突破口，當下兵團“放管服”的工作還存在著思想認識、觀念轉變不到位，審批權限下放不系統、不協調、缺乏法律依據，行政審批事項的辦事流程繁雜等問題，本文就兵團目前在“放管服”方面所做的工作以及面臨的問題進行分析，并針對問題提出對策建議。

[關鍵詞]兵團;放管服改革;實踐

[中圖分類號]D67? [文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2019）02—0024—05

[作者簡介]尚夢媛，女，兵團黨委黨校行政學教研部講師;盧玉文，女，兵團黨委黨校行政學教研部主任，教授。

當前兵團處于深化改革的關鍵時期，深化兵團改革的總體要求是強化黨的核心領導地位、健全和轉變“政”的職能、改革財政管理體制、彰顯“軍”的屬性、確立“企”的市場主體地位、推進團場綜合配套改革、創新兵地融合發展體制機制。其中，深化兵團行政體制改革，健全和轉變“政”的職能，是兵團社會各項事業發展和變革的先導和關鍵環節。2018年，自治區將2190項行政職能和行政執法權授予兵團，這是兵團健全和轉變職能的前提，兵團在承接好各項行政職能和行政執法權的同時做好“放管服”的工作顯得尤為迫切和重要。深化“放管服”改革是新時代我國深化機構和行政體制改革的重要內容。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”。這為我們進一步深化“放管服”改革指明了方向。兵團也應遵循這一方向，以深化“放管服”改革為突破口，進一步推動兵團健全和轉變“政”的職能，發揮市場對資源配置的基礎作用、激發市場活力。

一、兵團“放管服”工作的主要進展情況

（一）聚焦行政審批制度改革，大力推進簡政放權

1.高度重視，強化組織領導。為深化“放管服”改革，創建優良營商環境，兵師各級成立了由主要領導任組長的推進職能轉變協調小組，統籌研究重要領域和關鍵環節的重大改革措施，協調解決簡政放權中遇到的困難和重點、難點問題，制定實施工作方案，強化措施，落實責任，共同推進。

2.規范管理，全面清理行政審批事項。兵團上下各層級對自治區授予的行政職能和行政執法權進行梳理和承接，兵團一級在梳理權責的基礎上按照要求將相應的權力下放至師市，師市也將審批事項進一步梳理壓減，全面取消“非行政許可審批”，并積極推進權力類別劃分，權責清單落實，行政權力來源合法性審查等工作，精簡行政審批事項，規范審批行為。

（二）以制度監管為重，切實做好放管結合

1.出臺相應的文件給予制度上的保障。八師2017年7月印發了《八師石河子市簡化工程建設項目審批程序暫行辦法》，十師2016年印發了《建設項目并聯審批實施方案》，一師印發《師市推進簡政放權放管結合轉變行政職能工作方案》《第一師阿拉爾市改建設項目審批方式實施方案》，其他師也相應的出臺指導性文件，為有序推進“放管服”工作步入常態化、規范化提供了保障。

2.加強事中事后監管。如八師、十師均制定了本師的《推廣隨機抽查規范事中事后監管實施方案》，全面推行“雙隨機、一公開”監管模式，不斷規范市場監管工作。此外八師還利用網絡平臺監管，制定了《八師石河子市投資項目在線審批監管平臺使用管理辦法》，投資項目的審批過程和結果可查詢、可監督。

（三）聚焦以群眾為中心理念，全面優化公共服務

1.師市機關成立行政審批服務中心。八師設立了行政審批服務中心、財稅金融服務中心、公共資源交易中心、不動產登記交易中心等4個行政服務中心，分類集中辦理審批事項。十師設立了行政審批服務中心和公共資源交易中心，主要行政審批部門、涉民服務事項進駐中心，實現工商、稅務、衛生、房產、公證以及居民水、電、暖、氣等便民服務事項全部實現在行政審批中心辦理，提供便捷有效的“一站式”服務。一師阿拉爾經濟開發區提出“最多跑一次”實施措施，推進項目承諾制，實行審批專用章，為新辦企業提供代理代辦“保姆式”服務。整合了公共資源交易平臺，把涉及招投標的業務全部集中到交易中心窗口辦理，簡化辦事程序，推行當場受理辦結機制，實行一次性告知制度。

2.改進公共服務方式。為群眾就近辦事創造良好條件，八師構建了覆蓋相關職能部門、街道辦事處和社區的三級綜合網絡體系、服務支持體系和綜合信息管理體系;十師加快推進團場便民服務中心建設，為職工群眾提供社會管理、勞動保障、社會救助等各類“面對面”的零距離服務，還在北屯市啟用市民卡“一卡通”（水、電、熱、物業等費用均可在ATM終端實現自助繳費）;一師研究制定“最多跑一次”改革方案，提出“一窗受理、一套資料、數據換人、快遞送達”改革，在工商登記、稅收征管、婚姻登記、不動產交易等領域實現了“最多跑一次”。

3.推行“互聯網+政務服務”。在兵團和各師市機關都實行了“互聯網+政務服務”，八師、十師的發改、住建、國土、環保等主要行政審批部門已經實現了本部門系統內的縱向連通，工商、稅務等部門已通過國家“五證合一”改革實現了在自治區層級的網上系統縱向和部門橫向連通，實現網上公開權責清單和辦事指南，方便企業和群眾辦事;十師實現發改、環保等部門10項事項網上審批，30個部門針對257項（其中個人115項、企業142項）常用審批（辦事）事項公示了辦事指南，公示134項行政許可審批流程圖。

二、兵團“放管服”改革存在的主要問題

盡管兵團各級在“放管服”方面積極探索并取得了一些成效，但在“放管服”的工作中，仍然存在許多的問題。

（一）審批權限下放不系統、不協調、缺乏法律依據

行政審批權改革是一項系統工程，需要在部門之間、兵師之間協同推進。但從實際情況來看，兵團和師市、部門與部門、兵團和自治區之間不協調的情況有很多。

1.審批權限下放不同步，辦事效率低。首先，兵團機關和師市之間的審批權限下放不同步，如水利項目，涉及國家投資的水利項目目前仍由兵團水利局審批，未下放至師市，按照同級審批的要求與水利項目配套的已經下放至師市一級的（如規劃、環評等）其他手續也因此還需到兵團機關有關部門辦理。其次，師市一級各部門之間也存在審批權限下放不同步的問題。按照國家現行規定，目前兵團企業投資項目審批前置條件在減少，但在項目核準后到項目開工許可過程中還涉及報建審批事項31項、12個部門，一些部門審批事項尚未下放。如八師石河子經濟技術開發區、高新區和十師北屯工業園區，兩個師的發改部門已將備案權限下放工業園區，但其他部門卻未將環評、安評、規劃、土地等審批權限同步下放。審批權限在兵團機關與師市，以及師市各部門之間的下放不同步，這就造成了為企業辦事效率低。

2.向團（鎮）一級下放行政審批權存在合法性問題。兵團目前的行政管理體制是兵師團三級，不同于其他省份的四級管理體制，團場改革后，在團設鎮，團的級別是鎮，國家規定的行政審批職能只到縣一級，由師市機關向團（鎮）下放權限沒有依據，原已下放的部分權限又再次上收師市。團（鎮）一級承接行政審批職能沒有依據，這就會造成企業、職工很多事情還要到師市機關去辦，這對提高行政效率轉變職能造成不利影響。

3.存在兵、地之間審批事項協調不暢問題。2018年年初自治區將2190項行政職能和行政執法權授予兵團，但是由于時間緊、任務重，在兵團相關部門還沒有理順承接行政職能的情況下，自治區就已經不再審批相關事項，造成很多企業的相關事項工作無法開展。另外，有些跨區域的重點建設項目，按照屬地管理原則，項目建設單位需要去自治區、兵團以及地州縣、團（鎮）辦理相關手續，因兵、地雙方對接機制還未理順，相關數據資料未共享共通，用地、規劃、環保等手續協調辦理難度大，項目推進緩慢。

（二）審批事項流程復雜耗時長

1.審批時限長。目前，壓縮審批時間僅停留在辦理環節，未涉及要件準備時限，也即前期的準備時間長，整個辦理流程仍然需要花費較多的時間。特別是兵團的企業以國有企業為主，而國有企業涉及國有資金使用時全部都需招投標，且目前兵團實行的招投標標準與國家不統一，國家規定的招投標投資規模門檻是3000萬元，兵團采用1000萬投資規模的招標門檻，由于門檻低導致招投標項目過多，項目排隊時間長，再加之每一個項目的設計、施工監理、可研文本設計、環評報告等環節均需招投標，公示時間難以壓縮，延長了辦理時間。有的師實行過并聯審批的做法，但由于國家、兵團尚未出臺相應的規定，師市部門缺乏有效依據，存在較大的違規風險未推行下去。

2.審批程序繁瑣、流程不暢。首先，項目審批的自設前置問題并未完全解決。如林地審批的問題，涉及林業和國土兩個部門，在審批的過程中兵團的國土部門就要求項目單位先出具林地批復，才可辦理審批，這樣就形成了前置，使得林地項目審批流程不暢且時間較長。其次，審批的中間環節過多，程序繁雜。項目備案后，在審批環節上，要經過規劃設計條件、用地預審、土地招拍掛、用地合同的簽訂、用地規劃許可、用地批準書、工程建設規劃許可、施工許可等環節，每個環節都需要審查、評審、批復，期間還涉及規劃、消防、環評、圖紙、紅線圖等，每個環節在提交材料上，各師要求的不一致，但每個環節提交的各類資料平均10份以上，多的近20份，需要企業蓋30多個公章，且基礎資料重復提交，審查程序之復雜、耗時之久可見一斑。

（三）行政審批（服務）中心辦事效率低下

行政審批（服務）中心建設的宗旨是提高審批效率、優化投資環境，是行政體制機制改革的重要舉措。但是，從目前兵團以及各師市成立的行政審批（服務）中心運行情況來看存在以下問題：

1.行政審批（服務）中心機構不健全，管理體制不順。兵團成立的行政審批（服務）中心的屬性是事業單位，窗口業務上仍然由審批部門直接管理，審批中心對進駐部門缺乏有效的管理和監督。

2.行政審批（服務）中心并未真正發揮一站式服務的功能。行政審批（服務）中心窗口服務人員是由各單位派人進駐，有些部門人進事未進，或對窗口授權度不高，行政審批權力實際上仍在各單位后臺辦理，服務大廳的窗口只負責受理，具體業務要送至部門業務科室辦理，辦結時需由窗口出具辦結通知單，項目單位取得通知單后再去具體科室取件，甚至部分窗口不收件，僅提供咨詢服務，實際成了“兩頭辦理”或“體外循環”，窗口人員無業務可辦，窗口形同虛設。這樣做不但沒有簡化手續縮短時間，反而使得程序更加繁瑣，效率更低。

3.窗口人員問題。行政審批（服務）中心本來沒有人員編制，都是由各單位派出1名正式編制人員常駐窗口工作，但有些部門每天受理事項并不多，既占用了部門本就緊張的人員編制也沒有充分發揮窗口人員的工作效能。而且窗口人員素質參差不齊，辦事人員沒有嚴格按要求選派。進駐人員不固定，更換頻繁，對涉及的審批業務不熟悉，操作不規范。

（四）信息化水平滯后，部門之間信息資源共享程度低

“互聯網+政務服務”等創新手段一定程度上促進了相關部門聯通和信息的共享，兵團上下各級也積極地推行“互聯網+政務服務”，但目前還存在很大的問題：首先，在縱向層面，兵團內部沒有構建成一體化的政務服務體系，各師都是各自開發各自的綜合數據平臺，數據對接存在標準不統一的隱患，對協同審批、跨層級聯動、大數據挖掘等帶來困難。其次，在橫向層面，多數師市的部門電子政務系統也沒有橫向連通，不少部門的核心業務系統都是在專網上運行，這就使得各單位數據采集范圍不同、標準不一、技術支撐不夠，數據整合難度大，導致數據分散、信息孤島、資源浪費、無法實現資料共享。政務網的縱橫不連通造成企業和職工群眾辦事的時候反復提交材料，使得政府的辦事效率低下，服務效果大打折扣。

三、進一步深化“放管服”改革的對策思考

（一）頂層設計完善兵團“放管服”工作的軟硬件保障

“放管服”改革是一個系統工程，不是簡單的政策文件印發，而是各種體制機制的相互作用，更是各部門的相互協同，需將“放管服”改革作為兵團全面深化改革的重要舉措，立足促進經濟社會發展和提高職工群眾滿意度，圍繞構建兵團統一的“優化、協調、效高”的審批服務體系，從兵團層面進行系統謀劃，制定兵團總體改革舉措，在重點領域取得突破。

1.完善兵團行政審批體制機制。兵團上下各部門要全面梳理編制服務清單，逐項梳理明確基本服務流程和辦事依據、監督途徑和辦理時限，制定兵團統一、標準的審批服務的標準和流程規范，以標準化推進政務服務的規范化、便捷化。允許開發區先行先試，借鑒其他省區改革經驗，研究試行“容缺受理”、代辦制、承諾制等制度。

2.研究設立功能完善的兵團行政服務中心。行政服務中心應作為政府行政部門，機構和編制單列。行政服務中心負責推進、指導、協調、監督兵團政務服務改革創新和體系建設，加快構建兵團統一的“一站式”服務體系。行政服務中心還可以啟用行政審批專用章，由行政服務中心直接實施審批事項，實現“一枚印章管審批”。兵團行政服務中心的成立既可以起到上下統籌協調監督的作用，又可以減少各部門從事行政審批的內設機構及人員編制，加強對部門監管，有利于實現審管分離，還有利于建立專業化的隊伍，提高行政服務效率。

（二）以服務為目標，最大限度精簡下放審批權限

根據自治區授權的2190項事項，建議各部門盡快明確職能承接及辦理要求，制定相關文件規定，明確授權事項承接后的權責、層級。兵師兩級共同研究取消下放行政審批事項。要把企業和職工群眾意見集中、反映強烈的事項作為簡政放權的重點，進一步清理群眾和企業辦事的各類證明，沒有法律法規依據的一律取消。按照應減則減、能減盡減的原則進一步簡政放權，為企業和職工群眾提供便利，提高行政效率。

（三）多措并舉優化審批環節，優化營商環境激發市場活力

1.審批流程優化再造。面對目前兵團審批過程中的審批環節過多流程繁雜的問題，可以考慮對審批流程優化再造，認真梳理各部門在項目審批過程中應遵守的國家相關法律法規和行業規章制度，以及在審批過程中，哪些環節屬于必須串聯、哪些可以并聯，可以探索施工圖聯合審查、“一次遞交、多方復用、統一出件”“多審合一、結果互認”的并聯審批模式。在公示時間方面，可以由項目公示事項的建設、國土、環保、消防等部門共同研究制定合并公示時間的實施方案，最大限度地縮短辦結時限;在審批事項互為前置問題方面，厘清重大項目的土地招拍掛和環境影響評估等手續的前后置關系，從而合理壓縮時限。

2.投資項目辦理流程規范化。對投資項目進行分類管理，由于項目類別不同，規模不同，各層級部門審批權限也不同，可以根據權限類別不同，將審批分為現場辦結、內審承諾、審核上報等幾類，分別明確辦理時限。備案類項目，分為國有企業項目備案和民營企業項目備案，國有企業或涉及到國有資金的項目根據法律法規用地需要招拍掛，建設需要公開招標，因此時間相對較長，可以結合實際對不同類型企業的項目備案制定不同的工作流程圖和辦理時限。

3.探索區域聯合評價新模式。對有一定規模的開發區、功能相對聚集的產業園、城市商圈等產業種類相對統一，開發進度也大致相當的開發區域，根據區域的發展規劃以及功能定位，把區域作為“一個項目”對待，如在比較成熟的石河子可以進行試點，探索統一辦理區域能評、區域環評等的各項中介評估評價和前置性審批的新模式。

（四）建立縱向貫通、橫向聯通的兵團行政審批服務信息化平臺

要積極運用互聯網思維提升審批服務效率。應由兵團層面負責，加快信息系統的互聯互通，進一步積極推進“互聯網+政務服務”?！胺殴芊惫ぷ餍实奶嵘?，關鍵在提高“互聯網+政務服務”的運用。一是出臺促進信息資源共享的管理辦法、整合措施以及實施的步驟，切實解決目前各自分散的“部門信息孤島”問題。二是可以依托兵團政務網盡快建立兵團統一的電子政務服務平臺，整合師市各部門分散的網絡，聯通各部門網絡關鍵節點，實現兵師團三級各部門網上辦事的統一入口、解決上下級之間、部門之間協調聯動和信息共享的問題，推動行政審批和公共服務事項網上辦理，構建兵團“政務服務一張網”，打通數據壁壘，消除信息孤島。

（五）強化對社會中介服務機構的監督管理

一是培育發展社會組織。推進社會組織的自治性，激發其創造性和活力，優先發展、重點培育經濟類和民生服務類的社會組織，開放中介市場，為中介服務機構提供市場主體選擇。政府應出臺相關政策，鼓勵和扶持社會中介服務機構快速健康發展。同時引導成立行業協會，強化自律管理、有序競爭。二是強化對社會中介機構的監督管理。在社會中介機構發展環境不斷優化的基礎上，探索讓中介機構進駐行政中心窗口，加大規范化、標準化管理力度，由此，可有效解決社會中介服務機構的辦事時效問題。政務服務中心還可以對社會中介服務機構采取評級管理，擇優進駐中心窗口。還可以探索通過兵團電子政務平臺開設“網上中介超市”窗口，擴大用戶的選擇范圍，促進中介服務市場的良性發展。

（六）強化監管機制建設，創新監管模式

要完成改革任務，必須依靠嚴明的紀律和有效的監督，一是明確權責清單。兵師團三級要完成權力和責任清單的再次清理公布，全面推進清單管理。二是強化過程監管。制定完善權力運行流程圖，逐項列出權力運行關鍵環節的廉政風險點，建立全過程標準化的權力運行監管機制，將督查重點從運行數量向運行質量轉變。三是按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”原則，制定出臺兵團監管事項清單。全面落實“雙隨機、一公開”監管制度，各師（市）、各部門要建立隨機抽查事項清單、檢查對象名錄庫和執法檢查人員名錄庫，隨機確定檢查對象和檢查人員，及時公開檢查結果。四是加快社會信用體系建設。建立和完善兵團企業信用信息公示系統，構建以信息歸集共享為基礎、以信息公示為手段、以信用監管為核心的新型監管制度，建立跨部門執法聯動響應和失信約束機制。

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責任編輯：楊建平