淺談事業單位財務內部控制存在的問題及對策

孫琳潔

摘要：近年來，在我國經濟體制改革不斷加快的背景下，事業單位經濟管理改革進程也在不斷深化，作為在行使國家職能過程中扮演重要角色的事業單位，開展社會公益服務過程中需要消耗大量的資源，其資金來源又主要依賴財政資金，因此進一步加強經濟活動管理、科學使用財政資金、合理降低運行成本、保護國有資產安全等方面對內部控制活動提出了新的更高的要求。財政部于2012年頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，廣大基層事業單位如何在當前機構改革的背景下進一步落實好《規范》要求，全面加強和規范內控工作，是順應改革大勢，提高事業單位預防風險能力的重要抓手，對保障國有資產安全、預防舞弊及腐敗和規范經濟活動具有重要意義。2015年財政部印發的《關于全面推進事業單位內部控制建設的指導意見》要求單位建立并實施科學有效的內部控制制度，全面防控經濟活動風險，確保單位經濟和各項業務活動、內部權力運行的決策、執行和監督全過程均在內部控制覆蓋的范圍之內，加強和推進內部控制工作勢在必行。但在其建設和運行過程中，仍然存在許多需要改善的問題。本文旨在重點分析事業單位內部控制工作中存在的主要問題，闡明事業單位內部控制工作應遵循的基本原則和要求，提出切實可行的改進措施和參考建議，促進事業單位經濟活動健康平穩有序開展。

關鍵詞：事業單位;財務內部控制;財務管理;改進措施

一、前言

事業單位作為我國政府履行職能服務社會的重要組成部分，與企業相比其經濟活動雖然并不繁雜，但因其使用財政資金的嚴肅性和謹慎性，依然需要完善有效的財務管理制度支撐。當前改革形勢下，事業單位財務管理面臨新的挑戰，強化事業單位財務內部控制刻不容緩，只有建立起與自身運行和發展切實吻合的內部控制制度，才能有效抵御內部風險，保持良好的財務管理體系，維護國家財政資金安全高效合理使用，從而為社會提供更好的服務，創造更多的社會效益，進一步提高政府公信力。

二、事業單位建立健全財務內部控制的重要意義

制定符合本單位的內部控制制度，全面覆蓋并重要突出，在經濟活動開展過程中實現權力的制約和監督，對促進事業單位實現控制目標具有如下重要意義。

（1）有效提高單位財務管理水平和會計信息質量

財務信息是對單位實施各項經濟活動的客觀反映，提供真實完整準確的財務信息是事業單位必須履行的法定義務。事業單位通過對經濟業務進行全面梳理，按照制衡性原則進行不相容崗位分離，對經濟活動中各崗位的風險點制定風險防控措施，同時設置完備的風險應對措施，從而合理保證事業單位經濟活動合法合規、財務信息的真實完整，推動財務管理水平不斷提高。

（2）合理保證事業單位資產安全和使用有效

事業單位應切實維護財政資金和國有資產的安全，杜絕挪用財政資金、貪污、盜竊的風險，加強資產安全完整控制是事業單位一項重要工作，良好的內部控制是各項資產安全和有效使用的制度保障。建立健全好預算業務控制、收支業務控制、政府采購業務控制、資產控制等主要經濟活動控制，從而有效控制單位業務層面風險。同時，內部控制還著力解決資產配置不合理、資產損失浪費、使用效率低下等問題，促進財政資金的合理使用。

（3）有效防范舞弊和預防腐敗現象

貪污舞弊現象的發生源于部分風險失控，將風險點嚴格制約在內部控制制度之下，發揮內部控制有效地預防貪污舞弊和抵制腐敗、降低違法違規事件發生的概率是內部控制的重要目標。事業單位因掌握了大量的社會公共資源，在資源資金分配過程中，若因監督不力或控制不到位造成社會資源分配不公或嚴重浪費，都會降低公共服務水平，嚴重損害社會公共利益。建立和實施內部控制能合理有效改善單位內部管理，促進事業單位健康持續發展。

三、事業單位財務內部控制存在的主要問題

自2012年財政部頒布《行政事業單位內部控制規范（試行）》以來，各基層事業單位積極響應，推進內部控制建設，不斷加強財務管理，在預算管理、崗位設置及內部監督等方面做出了許多優化改進，內部控制作用成效明顯。但當前多數單位內部控制工作仍有待于持續加強，如內部控制的整體意識比較淡薄、單位內部控制制度體系不夠科學完善、內部監督水平有待于提升等。主要體現在以下幾個方面：

（1）思想重視程度不夠

當前，多數事業單位內部控制制度已經建立并運行實施，但是大部分內部控制制度是建立在原有的財務制度的基礎上，并未完全實現經濟活動風險的控制，主要原因是各個階層人員對內控相關工作的認知度和接受度遠遠不夠。一是管理者往往保持固有的管理理念，認為事業單位資金來源較為單

一、各項支出按部就班，因此財務管理墨守成規，缺乏創新理念，并且在各項工作開展過程中，往往對業務活動的內部管理突出于對經濟活動的內部控制。二是事業單位財務人員水平參差不齊，經濟活動的財務管理和內部控制工作是一項專業技術性很強的工作，部分早期從事事業單位財務人員接受新鮮事物的愿望較低，部分單位也存在非財經專業人員擔任財務工作的現象，部分事業單位沒有建立系統的財務人員定期培訓考核機制，這些都造成財務人員需要不斷轉變思想與時俱進，不斷提高自身素質。

（2）內部控制制度缺乏完整性和有效性

在內控制度建設過程中，多數事業單位由于初次接觸內控理念，梳理各業務部門經濟活動的風險點存在不完整現象，后續執行過程中發現未受控風險點亦未及時補充修訂內控制度，導致當前部分事業單位內部控制工作仍然停留在形式控制上，并未從本質上全面實現對經濟活動事前事中事后的實質控制，降低了內部控制制度運行的有效性。如在預算編制過程中，由于預算編制時間較為緊湊，有些單位缺乏充分的事前準備，沒有組織全員參與，缺乏上下級充分溝通論證，導致預算編制出現不完整或數據不精準，從而會影響預算執行年度的業務開展。

（3）信息化建設及有效利用存在不足

信息化系統建設的宗旨是幫助使用者提高工作效率，及時獲取全面準確有效的信息數據。當前事業單位內部控制信息系統建設獨立開發的較少，大都是利用現有的管理系統進行整合，將內控中各風險管理、流程管理和內部控制報告等核心模塊與辦公系統、績效考核系統、業務系統等建立集成關系，買現各系統間數據資源共享。在整合過程中，原有系統因管理側重點不同，并不能完全符合內部控制建設的要求，例如可能存在整合信息系統規劃不合理導致信息系統中重復建設、業務事項授權審批與內控審批的沖突、授權不當帶來信息泄露等問題，從而使利用信息技術實施有效的內部控制受到限制，甚至影響部門工作效率。

（4）內部控制缺乏必要的自我評價與有效監督

開展內部控制的自我評價和外部監督是內部控制有效運行的重要保證。由于前些年大多數事業單位認為自身不追求利潤，財務風險很小，忽略了預算編制不科學、國有資產流失、資源使用效益低下等風險，控制風險及評價自身控制風險能力的意識比較淡薄。目前，部分事業單位外聘會計師事務所開展內控監督工作，多數事業單位成立了評價小組，按照要求開展自我評價工作，但此項工作開展仍然不夠系統、不夠科學，在實施過程中，要求評價小組人員既要全面熟悉業務工作的流程和風險點，又要熟悉內部控制體系建設，多數單位因崗位設置等原因，內部缺乏相關的專業人才，造成內部監督工作流于形式，沒有起到有效地監督作用。

（5）內部控制評價的結果未能得到有效的利用

重視內部控制評價的結果并及時督促落實評價結果中存在的問題是完善事業單位內控工作最有效的手段。目前紀委專項審計、年度預算執行審計等各類檢查審計較多，管理層往往比較重視上級部門或者紀委的各類檢查及審計，能夠及時整改落實存在的問題，而對內部控制評價的結果往往只是形成報告，了解問題所在，后續因為整改問題需要修改內部控制流程比較復雜而擱置，沒有及時落實，使控制失去應有的效力，違背了內部控制的初衷。

四、事業單位財務內部控制的改進措施

（1）強化內部控制管理理念

內控控制制度的有效運行與事業單位負責人的內控意識緊密相連。只有單位負責人充分意識到內部控制的重要性，理解內控工作與單位經濟活動合法合規運行、國有資產安全、財務報告真實完整、有效地防范舞弊和腐敗等控制目標之間的必然聯系，理解做好內部控制的過程就是應對風險自我約束的過程，才能有效組織內控制度的建立和實施。單位負責人應轉變思想積極參加上級或者財政部門組織的相關培訓劊義，不斷提高內控意識，更新管理理念。同時，應在單位內部結合內部控制體系，分層次有針對性開展內部控制學習和培訓活動，尤其是參與經濟活動的相關人員，通過培訓和學習，能夠熟悉內部控制的目標、領會內部控制的原則，真正實現內部控制制度的有效運行，從而逐步形成全體人員認可和參與的內控工作體系。

（2）注重內控全面性與重要性的充分結合

事業單位按照內控體系要求根據本單位實際情況建立和實施內部控制，既要將內部控制貫穿單位經濟活動決策、執行和監督的全過程，又要重點關注重要經濟活動及其重大風險，保證內部控制全覆蓋且重點突出。在單位各類經濟活動中，“三重一大”事項（即“重大決策、重大事項、重要人士任免及大額資金使用”）通常關系到事業單位的發展且涉及資金量往往巨大，在組織架構設計和運行環節，合理制定本單位“三重一大”事項的具體標準及控制流程，對“三重一大”事項實現有效控制。事業單位在預算管理、政府采購、資產管理這些重要業務層面控制過程中，應當嚴格落實“三重一大”制度。一是在決策過程中，凡涉及三重一大事項，即單位的重大技術改造、大額資金使用、對外投資等事項，必須按照內部控制制度的要求由領導班子共同研究決定;二是決策執行過程中，必須按照各項制度的相關規定嚴格落實;三是在監督和追責方面，必須保證內部監督定期有效開展，并將監督結果及時上報落實整改。

（3）完善預算管理體系

科學合理地編制預算是事業單位各項業務順利開展的有效保障，預算的編制和執行應涉及事業單位的全體人員。目前大部分事業單位的預算編制工作仍停留在財務部門，完整的預算應當在編制初期就實現全員參與，以上年度乃至近幾年部門收支情況為基礎，結合部門未來發展規劃，重大項目充分開展可行性論證，按照單位內部控制制度的要求進行必要的立項評審，并在單位內部各階層開展充分地協調溝通，保證預算編制的科學合理有效。各部門應嚴格履行預算執行，杜絕隨意調整，保持預算的嚴謹性和權威性，使事業單位的預算管理體系發揮良好的控制和管理作用，保證事業單位在使用財政資金過程中更加科學嚴謹、完整準確、安全有效。

（4）加強內部審計與外部審計的充分結合

監督審計是維護事業單位財經秩序的必要保障。事業單位應將內部審計與外部審計進行充分的結合，充分發揮內部控制的自我評價和內部監督環節。目前，外部審計工作較為常態，如年度預算執行審計、項目績效考核審計等都是常規外部審計項目。在每個會計年度外部審計開展之前，單位應組織內部控制評價小組或者內審部門實施內部控制的自我評價和內部審計工作，客觀評價單位內部控制制度設計和執行的有效性，單位負責人應根據評價報告的整改建議及時落實整改措施。對于設立內部監督部門的事業單位，應當按照崗位職責的要求，定期檢查制度的建立和執行情況，發現問題及時提出改進建議，尤其是近幾年外部審計著重關注的國有資產管理、三公經費支出、政府采購等業務應具備完善有效的內部監督機制。總之，通過有效的內部監督不斷促進經濟活動合法合規有序開展，順利開展外部審計工作，保證財政資金合法合理使用。

（5）遵循成本效益原則

事業單位一方面應強化內部控制建設，建立與本單位規模大小、業務范圍和風險水平等相適應的內部控制制度，另一方面，也應注重遵循成本效益原則，本著厲行節約、高效節能的工作原則，建設節約型國家事業單位，保證國家財政資金的有效使用。在內部控制建設和改進過程中可充分利用現有的資源，如內部控制管理與已有的管理制度有效融合，避免出現部門重設、崗位重設造成的手續繁雜，否則不但不能提高辦事效率而且浪費人力資源;其次大部分事業單位內部已具備較為完善的信息化系統建設，在內部控制的信息化建設過程中，能將內部控制滲透人原有的信息化系統或者在原有的基礎上建立新的功能模塊，避免開發新的信息化系統的資金投入;另外，我國大部分事業單位都隸屬于不同部門，按照職能、區域等形式劃分為各級事業單位，職能相近的同級事業單位之間的可加強溝通，共同探討相互借鑒內部控制優良做法，共享內部控制制度中可復制部分。

（6）與時俱進保持內部控制的時效性

內部控制制度的改進需要各事業單位堅定信心、持續滲透，雖然內部控制也有其局限性，如領導層決策不當、行使控制的人員出現舞弊、環境變化等因素無法完全實現控制，但內部控制也是一個不斷發現和解決問題的循環動態過程。在我國持續發展和經濟改革的進程中，各項工作都應順應潮流不斷探索，事業單位的職能發生變化、業務工作調整勢必會帶來新的風險點，這就需要內部控制制度及時梳理更新完善內控體系，與單位發展保持同步性和適應性，實現科學有效管理。

五、總結

綜上所述，做好事業單位內部控制是經濟活動合法合規的合理保障，是控制事業單位經濟活動風險的一道重要屏障，能合理有效地預防事業單位舞弊和腐敗行為，并提高公共服務的效率和效果。同時我們也應加強事業單位成員的社會責任意識控制，不斷提高自身的使命感，提高履職能力，促進事業單位服務社會公益服務能力提升。

參考文獻

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