我國城投公司現行融資問題研究

劉佳迪 周莉

近年來，隨著我國城市化進程的飛速發展，各地城市基礎設施建設規模不斷擴大，基礎設施等公共產品需求巨大，而地方政府由于其財政投資不能滿足城市基礎設施建設的巨大需求，背負了巨大的債務。融資平臺公司作為基礎設施建設的主要承擔者，在一定程度上擔負著政府投融資功能，而城市建設投資公司作為地方政府融資平臺的代言人，更面臨著嚴峻的融資問題，如何拓寬和創新融資模式，突破城市基礎設施建設中的資金短缺的“瓶頸”，至關重要。

一、城投公司定義

城投公司作為政府投融資平臺和資產市場化的載體，具有經營基礎設施的實力和權力，對資產配置起到優化作用，具有保值增值作用。計劃經濟體制下，城市建設的決策、投資、經營、管理等職能均集中在政府部門手中，基礎設施建設完全是政府行為，城投公司成立后，基礎設施建設的融資、建設等職能轉移到城投公司手中，城市建設中的政府行為轉變為企業行為。

一般情況下，城市基礎設施項目共包括三大基本類型：

（1）經營性項目，有一定的收費、還貸能力，能從中獲取利潤，可以市場運作的方式來合理配置，獲得投資回報，償還債務的能力非常強，如市政收費道路和橋梁等。

（2）準經營性項目，主要包括競爭性基礎設施項目和競爭性公益項目，如供水、供氣、醫療、教育產業化、輕軌系統等。這類項目建設周期長、資金投入多、風險大，可部分收回投入成本，依靠市場機制達到供需平衡，需要政府適當參與，貼息或給予政策優惠，并且應以控股和參股等方式進行干預。

（3）非經營性項目，是指旨在實現社會目標和環境目標，為社會公眾提供產品或服務的非盈利性投資項目，包括教育、醫療衛生保健、環境治理等項目。這些項目不能靠自身能力收回投資成本，難以發揮市場機制作用。

二、我國城投公司現行融資問題

（1）企業定位不明晰，權資不統一

作為投資主體，政府既是投資者，又是經營者，政企不分，在競爭性項目上存在著用行政指令代替投資決策現象，有些城投公司屬于國企，政府附屬機構的色彩極其濃厚，只能建設項目，無法開展管理工作。由于城投公司在企事業、行政單位之間的處境極其尷尬，很難繼續開展投融資工作。長期以來，基礎設施項目存在諸多問題，如效益非常差、決策失誤較多、結構不合理等，實際上都和“政企不分”存在一定的關聯，投資效率不可能在短時間內得到快速提高。

（2）城建基礎設施建設部門分散、管理分散、資金分散

城市投融資活動是一個連續有機的整體，需要由統一的政府機構進行管理，整體把握整個投融資平臺的運作，但目前城市投融資活動被人為割裂，陷入由計委、財政局、國有資產管理局、建設局、交通局等多個職能部門“條塊分割”管理的局面，對投資活動的開展產生一定的影響，無法達到有效銜接各環節的效果，而且對總體決策也會產生一定的負面效應，根本不能發揮其應有作用。

（3）償債機制不健全，缺乏中長期規劃和風險防范體系

1.突擊式融資，缺乏戰略性。政府在對基礎設施進行融資時沒有充分考慮到城市規劃的長期性戰略部署，而是突擊對融資平臺下達融資任務，導致融資平臺只能力爭短時間內迅速融入到資金，無法充分考慮融資成本，極易造成融資成本過高問題。

2.項目貸款的借款主體、還款主體、抵質押物不明晰。融資平臺實際在使用資金，而地方政府卻是信用主體和還款主體，雖然抵押物在名義上歸屬于銀行，卻是地方政府有關部門擁有實際處置權，項目貸款的責權利處于不對等的局面。

3.政府信用難以確保貸款的如期償還。政府承諾以財政為融資平臺擔保，將貸款本息列入財政預算支出，但這并不表示政府一定有能力完全兌現信用，一旦地方政府信用無法兌現，將會給銀行帶來巨大貸款風險。

三、地方政府投融資平臺轉型

（1）撤銷轉貸型城投

轉貸型城投，指的是主要負責資金籌集，然后拆借給地方政府的城投公司，還款來源主要依靠地方政府。由于不從事具體的業務，只是地方財政舉債融資的通道，這種類型的城投又被稱為“空殼類”平臺公司。隨著地方政府債券發行、PPP模式的推廣，地方政府對轉貸型城投的依賴降低，加之對違規舉債的問責不斷升級，轉貸型城投很可能的命運是被撤銷。

（2）根據業務，重組整合

重組整合是轉型的重要方式，主要方式有以下四種：

1.合并城投。組建新的綜合性集團對于轄區內擁有較多城投公司，而且業務比較分散的地區，可以將業務相同或者互補的城投公司合并，組建新的綜合性城投集團。

2.以大并小，做大做強大型城投。這種方式易于操作，便于戰略轉型，容易落實地方政府的轉型政策，對于大型城投而言，注入其它城投后業務多元化，通過產業鏈整合、業務協同等方式，降低成本，提高融資能力。

3.多家城投重組整合，成立一批新城投。對于轄區內擁有多家城投公司，且不同城投公司有業務重疊的地區，可以通過股權劃撥的方式，將業務相同、相似，或者互補性較強的板塊重組整合，成立一批新的城投公司。

（3）開辟新業務

1.實體投資

城投公司市場化轉型之后，與一般的生產經營性企業一樣，面臨著競爭。同時，可能還需要繼續承擔一些兼具民生性質的任務。在這個過程中，如何在兼顧公益的同時追逐利潤最大化，是城投公司需要考慮的問題。

2.開展金融業務

銀監會要求各銀行業金融機構按照“總量控制、分類管理、區別對待、逐步化解”的原則，管控地方政府融資平臺的貸款風險。地方投融資平臺大規模債務風險的積聚，是引發當前地方政府債務危機的重要隱患。在治理和防范地方政府債務風險的同時，地方投融資平臺對地方政府造成的隱性債務風險不容忽視。