四川省貧困地區精準扶貧工作難點與對策研究

熊俊豪 熊山

摘 要：四川省貧困地區精準扶貧工作中，存在自然資源環境限制、經濟發展基礎薄弱、農村空心化滲透加劇及幫扶中衍生相關社會問題等難點。思想扶貧激發內生動力，產業扶貧與能力扶貧推動內涵式發展，區域協作發展壯大村集體經濟實現效益共享，強化扶貧工作精準化管理并重視優化多元化扶貧支持體系，是剔除影響四川省精準扶貧成效的障礙性因素和實現全面建成小康社會的戰略目標的有效方法。

關鍵詞：貧困地區；精準扶貧；難點；對策

文章編號：1004-7026（2019）03-0043-03 中國圖書分類號：F323.8 文獻標志碼：A

我國政府提出了“到2020年消除全部貧困人口，實現全面小康社會”的宏偉目標。當前，扶貧事業進入到了攻堅克難關鍵時期。四川省貧困地區精準扶貧取得了顯著成就，但制約精準扶貧成效發揮的一些深層次問題也在不斷積累，精準扶貧工作面臨嚴峻挑戰。

結合理論與實證、文獻與調查，系統性剖析四川省精準扶貧工作的難點，深入挖掘其根本原因和形成機理，找到針對性解決辦法和對策，對指導四川省精準扶貧政策實踐、減少政策執行過程阻力、完善政策執行過程、推動貧困人口主動參與精準扶貧實踐而提高自身內生發展能力，具有重要價值。

1 四川省貧困地區特征分析

四川省貧困縣共88個，其中國定貧困縣66個，省定貧困縣22個。截止2014年底，四川省貧困地區涉及農村貧困人口497.65萬人，貧困發生率為7.7%。在88個貧困縣中，民族地區有54個，占61.4%；國家扶貧開發工作重點縣36個，占全國的6.1%；集中連片特殊困難地區60個，占全國的8.2%。

四川省農村貧困地區和人口呈“大分散、小集中”特點，分布極廣，地域幾乎涵蓋全省，集中分布于川西北高寒藏羌區（甘孜州、阿壩州）、攀西大小涼山彝區（涼山州、攀枝花市、樂山市）、川北秦巴山區（綿陽市、廣元市、巴中市、達州市、南充市、廣安市）和川南烏蒙山區（宜賓市、瀘州市）。

四川省貧困地區大都有著相似的自然環境特征，如耕地少、自然資源沒有得到很好的利用、常年遭受各種自然災害、生態環境惡劣等。從經濟特征角度看，四川省貧困地區主要以傳統農業為主，產業結構單一，基礎設施建設達不到發展要求，經濟處于不開放狀態，市場競爭力弱。從社會文化特征角度看，四川省貧困地區大多人口基數大，貧困人口文化素質整體偏下，醫療和教育設備供應不足，思想觀念陳舊落后。

2 四川省貧困地區精準扶貧工作難點

2.1 自然資源環境限制

四川省貧困地區大多位于深山區、石山區、高原區及丘陵地區。

首先，這些地區大多自然地理環境惡劣，地形地貌復雜，土地資源總量少，人多地少的矛盾非常突出。現有可利用土地要么土層薄、貧瘠，不宜農耕；要么以陡坡為主，耕地質量不高，產出量低。由于缺乏必要保護和合理利用，土地沙漠化和水土流失較為嚴重，增大了農業風險和貧困地區脫貧的難度。

其次，四川省貧困地區大多數處于生態敏感地帶。許多貧困地區旱災非常嚴重，地表水源不能充分利用。一些貧困區高寒陰冷，日照稀少，不適合農業耕作。一些地區山高坡陡，水土流失嚴重，災害頻繁。近年來，四川省貧困地區生態環境保護和建設取得了顯著成績，但粗放式經濟增長方式導致森林過伐、土地過墾、草場過牧等問題，形成“愈窮愈墾，愈墾愈窮”的惡性循環。貧困地區生態環境進一步惡化，甚至給當地農戶生存帶來了困難。

再次，受政策、資金、技術、文化等的限制，四川省大部分貧困地區能源、礦產、生物、旅旅等資源相對較富集，但開發利用程度非常低，沒有形成社會、經濟和生態發展的良性循環。已開發資源大多采用掠奪式開發，效果不夠理想，資源幾盡耗竭且再生能力差，生態重建壓力非常沉重。

總體來看，由于自然資源環境條件限制，四川省貧困地區特別是深度貧困地區扶貧脫貧面臨較大壓力。克服貧困地區生態環境脆弱性，從根本上改善提高貧困地區生產和生活的物質基礎，是四川省貧困地區打贏扶貧脫貧仗、全面同步建設小康社會的關鍵[1]。

2.2 經濟發展基礎依然薄弱

首先，四川省貧困地區大多產業結構單一，農業在縣域經濟中占有重要地位。第二、三產業發展嚴重滯后，且或多或少地與農業生產有聯系。地區農業產值和就業人數占生產總值和就業總人數的一半以上。農業生產以低層次平面墾殖方式為主要特征，生產技術落后，生產后勁嚴重不足。

其次，四川省貧困地區經濟發展仍處于內向為主的低層次，商品經濟發育程度低。產品技術含量低，缺乏吸引外資、引進先進技術、開拓市場的競爭意識和能力。

再次，四川省貧困地區農戶的家庭經濟收入來源單一，農戶擁有的可用資本少，缺少自我發展和自我改造的能力。資本形成能力嚴重不足，農業擴大再生產困難。集體經濟、私營經濟和個體經濟等非國有經濟的組織能力弱，面臨累積能力弱、資源轉換率低、對外開放程度低、回流效應沖擊大等嚴峻挑戰。

2.3 農村空心化滲透加劇

隨著我國城鎮化進程不斷深入，農村空心化在農村貧困地區呈現不斷蔓延趨勢。農村空心化是土地、人口、經濟、社會、政治、精神、文化等要素偏離農村發展軌跡，使農村地區發展緩慢或停滯不前的一種非正常現象[2]。

為提高收入和改善自身生存環境，農村貧困地區大量青壯年勞動力流向城市，使農村留守人口呈現低齡與老齡趨勢。留守人員收入普遍較低，經濟狀況令人擔憂。留守人口勞動能力整體下降，農業生產效率不高，在現代農業科技使用上存在很大局限，土地資源浪費，農業產業化和組織化程度低，農村社區組織人才短缺長期處于癱瘓狀態。這些問題的存在，進一步加劇了農村區的貧困化程度[3]。

同時，由于“外擴內空”，農村留守人口無法享受應有的基礎設施與社會公共服務，農村地域范圍內整體經濟和社會綜合功能出現虛化、弱化或退化。進一步加劇了留守人口生計脆弱性，對農村經濟發展造成消極影響。

2.4 扶貧工作衍生相關社會問題

一是幫扶工作中，部分貧困戶脫貧內生動力不足，滋生了嚴重的“等、靠、要”依賴思想。隨著扶貧政策貫徹落實、扶貧經費投入不斷增加和脫貧教育深入開展，貧困戶脫貧志向和致富內生動力在不斷增強。但仍有部分貧困戶不同程度存在“等、靠、要”觀望心態、依賴心理和功利思想，脫貧意愿不強，對政府救助的期望值高。缺少自力更生、艱苦奮斗精神，甚至存在利用政府扶貧補貼政策進行套利的行為。

二是地方政府過度傾向于“貧困戶”的扶貧政策，蘊含著“社會公平”問題與社會矛盾。國家對貧困戶與非貧困戶在政策上有很多差別，例如易地搬遷、危房改建等。地方政府把有限扶貧資源，過度投向“貧困戶”，而非整個“貧困地區”全體受益時，容易造成新的社會不公平現象。讓與貧困戶差別不大的非貧困戶心理失衡，增大社會穩定壓力。一些地方出現了非貧困戶抱怨貧困戶和扶貧政策的現象[4]。

3 扶貧工作對策研究

3.1 加強思想扶貧，扶貧先扶志

貧困戶缺乏脫貧致富的志向勇氣和勤勞實干精神。長期以來，幫扶主體只關注物質扶貧和資金扶貧，而忽視對貧困戶精神教育，是“等、靠、要”依賴思想產生的主要根源[5]。

一是重視對貧困戶的思想政治教育工作，把扶貧與扶志有機地結合起來。通過真誠關心貧困戶生活，了解他們的思想動態，并針對性地進行思想政治教育。幫助貧困戶樹立“不勞而貧”“不學而貧”的羞恥心，祛除不愿干事創業、暴利心切和只顧眼前不計長遠的錯誤觀念。構建脫貧致富的信心和戰勝困難、擺脫困境的決心，讓貧困戶在脫貧摘帽中不做局外人、旁觀者或過路客。

二是重視致富帶頭人引領作用。通過致富帶頭人“示范效應”“鯰魚效應”和“擴散效應”，消除貧困戶“向貧看齊”“得過且過”等思想。

三是樹立脫貧致富先鋒或典型。召開專題表彰會，授予“脫貧致富先鋒”等榮譽稱號。在防止“壘大戶”情況發生的前提下，持續給予其產業發展、創業扶持等優惠政策與環境條件。以脫貧致富先鋒的榜樣力量，激活并不斷強化貧困戶脫貧致富的內生動力。

3.2 加強產業扶貧和能力扶貧，重視“內涵式”發展

一是加強產業扶貧，有效實現農民就近轉移就業。產業扶貧是增強貧困地區“造血”功能和提高貧困地區自我發展能力的重要方式，也是推進貧困人口在脫貧基礎上實現穩步致富、防止返貧的有力保障。可以考慮適當推行荒蕪土地流轉到貧困戶，推動貧困戶擴大種植業規模，促進提高土地利用率和產出效率。可以考慮大力推行貧困戶以合作社模式聯合經營養殖業，促進貧困戶養殖產業做大做強。要善于因地制宜，創新思路方法。大力發展特色農業和農產品加工業，加大對貧困戶特色產業項目扶持力度。降低農村小額貸款門檻，增加小額貸款額度，設立返鄉貧困人口創業基金，為貧困戶產業發展提供更多政策支持與貸款便利。

二是加強能力扶貧，培養兼業農民與職業農民。注重農村人力資源開發，多渠道、多層次開展培訓教育，提高貧困戶“造血”功能，鼓勵開展多種經營，促進農戶生計多元化轉型。大力發展貧困鄉鎮或縣級農村職業教育，完善鄉鎮成人學校培訓條件，統籌整合職業培訓資源。以貧困戶發展致富產業為需求，與就業、從業相結合，進行點到點指導和個性化培訓。增強實用性，解決學習培訓統一化、大眾化的問題。全面實施國家農村勞動力轉移培訓和實用人才培訓工程，從貧困戶中培養一批有文化、懂技術、會經營的新型農民。創造貧困戶“因學脫貧”“因學致富”的環境條件，營造貧困戶接受更高層次教育的文化氛圍，消除貧困戶“代際傳遞”隱患，促使貧困戶脫貧致富由“外延式”向“內涵式”發展。

3.3 重視統籌協調，強化區域協作

統籌貧困地區市、縣級整體脫貧規劃。立足區域經濟社會發展，以貧困村為基本單元，以鄉鎮為扶貧開發區域，積極開展系統扶貧規劃的研究與制定，并將規劃納入相關扶貧資金投入范圍。

因地制宜制定鄉鎮脫貧攻堅規劃。各鄉鎮之間要從發展規劃、項目投資和產業對接等方面，建立協調機制，避免一盤散沙、過度競爭的局面。制定體現地方特色和差異的子規劃，制定優化單個村的村級扶貧規劃，加強村內部貧困戶和非貧困戶脫貧致富聯動。在確定具體項目時，尊重扶貧對象的主體地位，采取民主方式決策，充分調動村民參與積極性。

3.4 發展壯大村集體經濟，重視效益共享

農村集體經濟在農村經濟社會發展中占有重要地位。加大扶持力度，在財政資金、政府投入等各個方面應給予優惠，引導資金、技術等資源向村級流動，為農村集體經濟發展創造良好的外部條件。鼓勵村級組織尋找確立自身的發展優勢，統籌兼顧發展自身特色產業，提升市場競爭力和社會影響力。

鼓勵村級組織興辦各類新型合作經濟組織，實現開放式經營，優化集體資源配置。以村委會為主體，村組合一，組建相應的專業合作社或創辦經濟實體。通過開展產、供、銷服務和創辦農產品加工企業，增加村集體收入，壯大村集體經濟實力。不僅帶領貧困戶脫貧致富，也使非貧困戶從中受益，消除全村貧困現象和村內貧困戶與非貧困戶的矛盾，形成效益共享、全村村民共同發展的良好局面。

3.5 強化扶貧工作精準管理，重視目標效率

加強扶貧攻堅工作的宣傳力度。廣泛宣傳，營造濃厚扶貧氛圍，把精準扶貧、精準脫貧工作的宣傳報送與業務工作同謀劃、同安排、同部署、同推進。主要領導親自過問，分管領導重點審核，職能部門全力實施，宣傳部門廣泛宣傳。結合精準扶貧工作最近動態，宣傳典型和亮點。同時，嚴格執行扶貧宣傳信息報送機制，充分利用縣政府網站、縣扶貧網站以及省信息推送平臺，定期發布、報送扶貧信息。

加強精準扶貧各項政策的解釋力度。將精準扶貧各項政策的解釋工作，納入常態化管理范疇，解決“政策梗阻”問題。加強危房改造、易地搬遷、產業發展基金、新農合、醫保報銷、大病保險、政策兜底、五保等相關政策細節的宣傳與解釋工作。宣傳工作落實到專人，人到村，村到戶，并做成專門培訓小冊，方便村民隨時閱讀查看。在縣政府網站、縣扶貧網站開辟專欄，推送相關政策及各鄉鎮、各村組扶貧工作執行情況，以便社會監督。

搭建“大數據”支撐的扶貧工作專項平臺管理信息系統。集成貧困戶家庭基本情況、家庭收入情況、“三保障”“四有”“五個一”情況綜合信息。按周期或跨期對貧困戶脫貧、貧困村摘帽情況作綜合研判，有效實現“對象精準、項目精準、資金使用精準、措施到位精準、貧困村派人精準、脫貧成效精準”。敦促培訓貧困戶做好記賬本日常記錄和財政補貼一本通保管工作。

建立扶貧攻堅長效機制和政策延續機制。對脫貧摘帽的貧困村和貧困戶，繼續落實產業扶持、基礎設施改造、教育培訓、醫療救助、就業服務、創業指導、社會保障等優惠政策，防止脫貧后返貧。

建立多維度的扶貧目標績效考評體系，為項目管理、目標績效考評提供依據，并嚴格貫徹執行。對財政扶貧資金投入情況和已開展的扶貧項目，實行跟蹤管理、督促檢查和統計監測，對項目執行情況進行獎懲。核實貧困戶評估信息卡，努力做到項目扶持到戶、檢查驗收到戶、效益體現到戶。

3.6 調動社會力量參與，優化多元化扶貧支持體系

將社會力量扶貧納入扶貧開發工作總體規劃，進行統一部署和協調。制定出臺對參與扶貧開發的企業等社會力量的合理優惠政策，如扶貧項目支持、企業稅費減免等，在政策范圍內給與大力支持。

對社會力量參與扶貧開發涌現出的先進事跡或典型事例，應統一表彰獎勵，使參與扶貧工作并作出突出貢獻的社會力量獲得政治榮譽、經濟實惠、社會地位和百姓口碑，全面調動其參與扶貧開發的積極性。