成渝城市群發展的動力機制缺陷與驅動政策調整

張航 丁任重

〔摘要〕?在經濟全球化和區域經濟一體化的大背景下，成渝城市群的科學發展具有重要意義。本文基于對成渝城市群動力機制的基本分析，從產業、市場、行政、制度和城市管理等五方面探討了成渝城市群發展的動力機制缺陷，并從加快產業發展步伐、加大市場開放程度、弱化行政力量控制、降低制度障礙壁壘和提升城市管理能力等五方面提出了相應的驅動政策調整建議。

〔關鍵詞〕?成渝城市群;市場分割;動力機制

〔中圖分類號〕F061.5?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕1008-0694（2019）01-0001-06

一、引言

2011年國務院正式批復了《成渝經濟區區域規劃》，將巴蜀兩地的發展再次緊密起來。《規劃》中明確指出：“成渝經濟區到2015年，建成西部地區重要的經濟中心;到2020年，成為我國綜合實力最強的區域之一。”自2001年“成渝經濟走廊”的提出到2016年《成渝城市群發展規劃》的發布，成渝城市群已從一個地方合作協議上升到了國家層面的建設重點。如何把握好機遇，尋找適當的發展路徑，從而更加高效地實現成渝地區相互融合，成為了成渝城市群在未來時期發展的重點任務。

城市群發展的形成和發展需要具備多種復雜的因素及動力條件，學術界對城市群發展的動力機制也有過不少討論。其中，姚士謀（1992，2016）提出城市群發展的驅動因素包括區域內的經濟發展因素以及與其相關的非經濟發展因素，在當今經濟全球化背景下，影響城市群生長的因素主要有高強度的聚合力、強大的輻射力、緊密的聯系率和發達的網絡功能等。〔1〕〔2〕王婧（2011）提出城市群的對外開放程度、技術水平、新型工業化程度、信息化水平、交通快速化程度以及新政策是中國城市群發育的新型驅動力。〔3〕也有不少學者專門強調了交通對城市群發展的重要性，例如：Zheng S（2013）提出高鐵的鋪設有利于市場整合，有利于大城市帶動小城市的發展。〔4〕對不同城市群而言，黃潔（2014）認為對外開放、技術創新和政府干預是影響我國三大城市群即京津冀、長三角、珠三角經濟發展的重要推動力。〔5〕陳玉光（2009）則認為城市群的發展主要是由政府作用和市場機制兩方面結合來推動。〔6〕類似的文獻有很多，雖然觀點并不完全一致，但能看出城市群發展的動力機制是由多種因素共同組合而成的。

在中國眾多城市群中，成渝城市群有其特殊性，尤其是在地理區位、自然條件、經濟條件、歷史基礎和城市基礎設施建設等方面和其他城市群相比都有較大不同。基于此，本文主要立足于成渝城市群內部不同城市個體發展和城市群整體發展的角度，從產業、市場、行政、制度和城市管理等五方面出發，探討了成渝城市群發展的動力機制缺陷，并提出了相應的驅動政策調整建議。

二、成渝城市群發展的動力機制缺陷

成渝兩地合作發展的成效遠遠大于單獨發展，那么為什么現實中兩地之間卻一直出現競合關系扭曲、產業同構、跨地投資困難等局面？究其原因，本質上是成渝城市群發展的動力機制存在重大缺陷。

1.產業動力不足

成渝城市群現代農業產業鏈條短，缺乏農產品加工、冷藏、物流等下游產業，這在三峽庫區表現得尤為突出。例如：豐都縣興義鎮的萬畝龍眼由于缺乏有效的銷售渠道和后續加工產業，產品附加值不高，企業利潤極其微薄，而且每年造成大量滯銷和浪費，奉節縣臍橙也處于類似境遇。成渝城市群工業化進程緩慢，缺乏優勢產業集群，裝備制造、生物醫藥、農林產品加工等優勢產業沒有充分發揮好該有的引領帶頭作用。成渝城市群工業化進程的緩慢也造成商貿物流、旅游、文化創意等現代服務業發展滯后，對產業附加值的提升不大。成渝城市群產業同構明顯。例如：成渝兩地均將電子信息、汽車和裝備制造業列為主導產業，為爭奪市場而大搞重復建設，結果造成資源浪費嚴重。成渝兩地的這種惡性競爭更多是一種“零和博弈”，即一方得益必然造成一方受損，不利于兩個城市產業結構的優勢互補和協調發展。城市群內部城市之間產業關聯度較低。成都和重慶首位度過于突出，成渝城市群中缺乏200萬～500萬人口規模的大城市，100萬～500萬之間的城市也只有4個，高位序城市與中低位序的城市出現明顯斷層。由于各種資源大量流向成都和重慶，造成其他大中型城市無法在產業上與成都、重慶形成匹配和承接，大大削弱了這兩座中心城市的擴散作用。

2.市場動力分散

成渝城市群內部不同城市之間要素流動壁壘仍較為明顯，長期的市場分割導致產業分割，甚至導致城市分割。特別是成都和重慶之間的市場壁壘尤為典型：如成都的產品很難進入重慶，重慶的產品也很難順利到達成都市場。從機制上來分析，本質原因是各個地方政府往往更看重短期的本地利益，而忽略長期的全局利益。也即，盡管每個地區都認識到了市場整合對彼此都有利，但往往都有“GDP沖動”，為了保護本地產業，都不想自己本地的經濟資源被吸納到別的地方去，也不愿意注冊在別的地區的企業來本地參與市場競爭，所以往往本能地采用市場分割的手段來保護地方經濟，結果就導致對整個地區有利的市場整合政策難以被實施。〔7〕市場分割和地方保護主義可能在短期內有利于本地經濟的增長，但是長期看不利于整個城市群經濟發展。

3.行政動力失衡

成渝城市群經濟發展的行政動力很多時候依然遠遠大于市場動力。例如：重慶的兩江新區和成都的天府新區，二者都是依靠政府行政力量推動，都屬于典型的嵌入型新城。在政府巨大的指揮棒下，各種資源大量聚集于此，入駐產業和周邊地區產業關聯不大，結果導致兩江新區和天府新區擴散效應很弱，周邊城鎮很難獲得共同發展。又如：城市群內部很多區縣不顧自己地方經濟的實際情況，盲目地大規模興建各種產業園區，但往往“大興土木”過后卻經不起市場的考驗，最終只留下一座座徒有其表的“空城”。僅僅依靠行政力量來幫助地區經濟發展，在表面上看似乎在短期內拉動了當地經濟增長，但事實上這是與市場經濟規律相悖的，其結果可能不如人意甚至適得其反。

4.制度動力牽制

建設用地指標配置制度對成渝城市群的格局調整制約較大。人口流入多的城市如成都，建設用地指標非常緊張，而大量三、四線城市建設用地指標充足，但缺乏企業，這便導致大城市地價不斷攀升，而小城市地廣價廉卻“無企問津”。與此同時，成渝城市群中大量的農村住房已經是“人去樓空”，而且有些房子還是新蓋的，農村土地尤其是宅基地利用效率較低。戶籍制度仍然是限制人口自由流動的根本原因。雖然相對北京、上海，成渝城市群的城市入戶門檻很低，但來到城市并最終扎根城市的進城農民一直是少數，這便導致了常住人口與戶籍人口的巨大反差。此外，從歷年城市人口流動來看，2008年成都、重慶主城區常住人口分別為1270.62萬和684.41萬人，而四川其余14個市總共5552.297人，重慶非主城區總共2154.59萬人。到2016年，成都、重慶主城區常住人口增加了321.14萬和167.39萬人，而四川其余14個市則減少了293.99萬人，重慶非主城區僅增加了42.04萬人。 根據《中國城市統計年鑒》的數據整理得到。人口不斷單方面向大城市流動，尤其是向成都和重慶主城區集聚，再加上近年來成都、重慶出臺多項政策參與“搶人大戰”，進一步加深了周邊小城鎮的“人才空心化”，使其長期處于人口凈流出的狀態。在社會保障制度方面，異地醫保就醫、異地公積金買房、養老金轉移接續等問題嚴重制約了成渝城市群內不同城市之間的人口流動，大大降低了市場經濟運行的效率。

5.城市管理欠缺

成渝城市群內城市管理能力有待加強。尤其是高鐵、地鐵等軌道交通的規劃往往嚴重滯后于現實需求，致使除了成都和重慶主城以外的其他地區發展速度遠遠落后于這兩個中心城市。成渝兩地在城市管理方面缺乏交流和合作，最典型的例子就是重慶北站的規劃。由于重慶北站屬于成都鐵路局管轄，其設計和布局與重慶本地的城市規劃存在沖突，而且長期難以調和。

三、成渝城市群發展的驅動政策調整

成渝城市群在產業、市場、行政、制度和管理等五方面的動力缺陷明顯制約了其發展，使其發展活力與潛力一直得不到應有的釋放。成渝城市群內各級政府應當轉變發展觀念，著重從以上五個動力機制方面發力，克服當前困境，推動成渝城市群更好發揮自身獨特優勢。

1.加快產業發展步伐，合理布局產業體系

成渝城市群應當加快產業發展步伐，大力發展先進制造業、高技術產業和現代服務業，重點扶持裝備制造業、汽車摩托車制造業、電子信息產業、民用航空航天產業、冶金和材料產業、化學工業、輕紡工業和醫藥產業等，做大做強自身的優勢產業。同時，成渝兩大中心還加強金融、商貿、會展、旅游、文化等方面的合作，發揮在全國甚至全球的品牌效應。

在產業布局方面，成渝城市群應重點強調共建長江上游產業體系，形成長江經濟帶發展的重要動力。應當從三個層面著手：從國家層面看，以成渝城市群作為長江上游地區發展的核心，利用其比較優勢，提出相關規劃。從重慶方面看，應強化重慶在工業方面的帶頭引領作用，進一步發揮其工業優勢，尤其應大力發展汽車、化工等產業。從成都方面看，應在發揮好航空航天、電子信息、生物醫藥等產業優勢的同時，探索與重慶形成有效錯位發展的格局。

2.增強市場機制作用，推動區域市場整合

成渝城市群應進一步打破區域市場封鎖，降低不同區域之間的貿易壁壘。統一市場制度，統一國民待遇，破除地區歧視，異地投資待遇相同。成渝城市群內各級政府應減少對市場的干涉，讓市場機制尤其是價格機制發揮更大的作用，以重建巴蜀文化為核心，營造經濟發展的良好環境。加快完善交通基礎設施，增加城市和區域之間的互聯互通，減少通勤成本，促進市場整合，加大“成渝交通一卡通”的適用范圍，充分利用互聯網技術降低本地和異地通勤成本。

3.弱化行政力量控制，發揮輻射擴散作用

建立成渝城市群管理委員會，可以仿效借鑒京津冀的建設模式，由國務院常委直接負責，統一推進戰略規劃、產業配置、基礎設施、市場體系以及社會保障等方面，推動成渝城市群充分融入到長江經濟帶國家戰略中。破除行政阻隔，打破GDP排位思維。不能只強調虹吸效應，而忽略擴散效應，即只強調成都和重慶主城的發展，而忽略其他中小城市的發展。在尊重市場規律與機制的前提下，應當對成渝城市群內除成都和重慶主城以外的地區，尤其是其中相對欠發達的地區，加大公共服務和基礎設施方面的投入，建立發達地區帶動欠發達地區發展的機制。在成都和重慶主城的帶動下，其他城市應充分利用當地資源稟賦優勢，著力發展當地比較優勢明顯的產業，從而加強成渝城市群城市之間的產業聯系與協作。

4.降低制度障礙壁壘，加強城市之間合作

成渝城市群應在充分利用成都、重慶兩大國家統籌城鄉綜合改革試驗區積累的探索經驗基礎上，積極探索區域一體化的制度和政策。建立成渝城市群內部城鄉建設用地增減掛鉤指標交易機制，挖掘農村閑置宅基地的資源潛力并探索其高效利用途徑。加大戶籍制度改革力度，加強居住證作用，保障城市群內部人口的自由流動和其享受城鎮基本公共服務的水平。建立城鄉均等化的社會保障機制，實現成渝城市群內城鄉社保全覆蓋。要建立健全社保、公積金提取一體化體系，降低城市群內異地工作、異地買房、異地求學、異地求醫等方面的門檻，為勞動力在不同地區間的自由流動掃除障礙，提升基本公共服務的共享性和可靠性。

5.提升城市管理能力，共享城市美好生活

加強城市群內基礎設施與公共服務的規劃與建設。加強城市基礎公共設施的供給，以滿足城市人口增長、產業發展、社會文化傳承需要，提高經濟社會活動的承載量。〔8〕充分利用人口密度、人口流動、夜間燈光等大數據信息，更加科學、合理地規劃城市建設。加強公共安全規劃和綜合防災能力的建設，科學布置城市防災設施，預留應急避難場所，同時要加強龍門山、金沙江等地震帶以及大渡河、渠江等流域地區的抗震、抗洪能力，最大限度地保障人民的生命財產安全。完善川南經濟區和與渝西走廊的管理，構建長江經濟帶、成渝之間、各個區縣不同層級的管理體系。進一步做好城市宣傳，充分利用互聯網打造“網紅城市”形象，吸引更多人流、物流、資金流和信息流。

參考文獻：

〔1〕姚士謀.我國城市群的特征、類型與空間布局[J].城市問題，1992，（01）.

〔2〕姚士謀，周春山，王?德，修春亮等.中國城市群新論[M].北京：科學出版社，2016：07.

〔3〕王?婧，方創琳.中國城市群發育的新型驅動力研究[J].地理研究，2011，（02）.

〔4〕Zheng S，ME Kahn.Chinas bullet trains facilitate market integration and mitigate the cost of mega city growth[J].Science Foundation in China，2013，（01）.

〔5〕黃?潔，吝?濤，張國欽，李新虎.中國三大城市群城市化動態特征對比[J].中國人口·資源與環境，2014，（07）.

〔6〕陳玉光.城市群形成的條件、特點和動力機制[J].城市問題，2009，（01）.

〔7〕陸?銘.大國大城：當代中國的統一、發展與平衡[M].上海：上海人民出版社，2016：84.

〔8〕張學良.中國區域經濟發展報告[M].北京：人民出版社，2016：326.

（責任編輯?王?娟）