有序治理：“多元性”與“公共性”的互動邏輯

劉偉

〔摘要〕?本文以綠色高質量發展為視閾，以調查數據為實證資料，討論了以“都江堰-四姑娘山”生態區為代表的民族走廊區域，達致有序治理狀態需從實踐層面回答的一組核心概念，即多元性與公共性的互動邏輯。研究表明，在民族走廊地區，盡管公共性與多元性共同構成基層治理的核心問題，但發展路徑當以公共性為前提，以基層治理公共性來關照基層治理多元性，讓公共性與多元性得到共同發展，從而促進高有序治理達成。

〔關鍵詞〕?基層治理;有序治理;公共性;多元性

〔中圖分類號〕C916?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕1008-0694（2019）01-0033-12

一、研究背景

黨的十九大報告明確指出我國社會主要矛盾已發生轉化，回應“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，不僅需要在經濟領域由高速增長階段轉向高質量發展階段，還需要在加強和創新社會治理領域，建立共建共治共享的社會治理格局。高質量發展與創新社會治理互助互促、相互成全，理應成為新時代回應社會主要矛盾的題中之義。

都江堰-四姑娘山生態區地處四川省西部，是四川省乃至全國重要的生態區，也是經濟社會發展不平衡、不充分的典型區域。該區域面積不大，卻生態復雜而脆弱;不僅聚居了漢、藏、羌、回等少數民族，還處于國內超萬億GDP的超大城市（成都）與國家級深度貧困縣（汶川、小金）的交界地帶。長期以來，其在全球生物多樣性中的特殊地位，令區域內的各民族居民發展受限，不僅難于共享經濟社會高速發展的成果，還存在明顯的區域間發展分化，民族矛盾、生態矛盾、社會沖突等較為頻發，為典型的發展不足而致的治理難點區域。該區域如何綠色高質量發展，也是理論界與實踐界長期共同關注的議題。

與過去因生物多樣性及生態保護而限制居民發展的思路不同，都江堰-四姑娘山區域綠色高質量發展需要在保護生態的基礎上，為當地居民釋放更多從“保護責”向“發展權”的紅利，而治理的目的，則是促進“保護責”與“發展權”之間的有效平衡，讓該區域社會群眾“有序”參與和共享區域的經濟社會進步成果。

二、解釋框架：基于公共性與多元性的有序治理

1.政社互動中的基層治理邏輯

首先，已有關于基層治理的研究，主要圍繞同“國家政權建設”的對話中產生的。研究者使用“基層政權建設”來觀察基層秩序，特別是社會關系結構的變化，〔1〕并傾向于認為，“這種變化的重要原因之一，是國家政權不斷深入基層的結果”，〔2〕而評價的核心是國家行政指令的達及程度。〔3〕“深入的過程改變了基層社會原有的整合規則，重新組織化了基層社會秩序。”〔2〕而國家在多大程度上實現了基層政權建設，在基層達致良性的政社互動是討論的核心，也是治理有效的重要表征。

其次，政社互動從根本上說是兩個結構的互動，并兼具多元性與公共性。從結構的角度看，中國近代以來，以縣為“上”“下”邊界，權力互不干涉。“上”以皇權、儒家倫理及官僚體制為主要治理方式，“下”以“紳權”及貴族、鄉紳等為主要治理依賴力量的雙重治理結構在學術界得到較大范圍的共識。〔3～5〕同時，在“下”的維度上，將各種社會利益、權力、權威、信念同文化因素相交融而構成的權力的文化網絡，對解釋村莊內部秩序如何達成極具提示意義。時至今日，國家同村莊之間的結構性邊界依然清晰，社會結構在“上下”之間，尤其在政權末端的鄉鎮和村社之間，呈現出明顯的不連續性，如村民同鄉鎮政府之間缺乏互動。而個體和公共的關聯，盡管在實踐層面出現混合變形，但在制度設計上卻希望限定在村社內部達成。〔1〕稅費改革之后，政社互動由“出”轉“進”，由“汲取”轉向“扶持”，〔6〕〔7〕政治錦標賽和行政發包制除了運用在體制內的社會動員外，〔8〕〔9〕也被基層鄉鎮政府以“簡約主義”的治理策略運用到村莊治理當中，〔10〕強化了兩個治理層次的結構固化，在兩個結構之間形成了“結構洞”。〔11〕學者們關于兩個治理層次（有說法稱“雙軌制”）與基層政社互動邏輯的研究，提示我們觀察我國近代以來基層（村社）治理結構時，當兼顧“國家-社會”互動與村莊內部來自民間的秩序達成兩個維度，有學者還用國家體制之外的“社會底蘊”來表達這一意涵，〔12〕而有學者則形成了“制度與生活”的分析框架。〔13〕這對本研究的提示是，基層治理之間的互動可能發生在政社互動的正式體制治理邏輯之下，也可能發生在村社內部，以及正式體制以外的潛在運行秩序之中。而生長自基層群眾中的運行秩序，是否被整合進正式體制的治理邏輯，是政社互動的另一觀察點。

再次，村莊中的政治經紀人。當聚焦村莊內部治理結構時，哪些角色掌握權力，以及由這些掌握權力者組成的權力結構，即政治經紀角色成為學者們的主要關切。在已有的政治經紀研究中，不論村干部在村莊治理中發揮功效如何，Broker（代理人）是被提及最為廣泛的政治經紀角色概念。〔5〕〔6〕其往往占據“結構洞”的位置，因掌控兩個結構的信息而在競爭的社會結構之間更易獲得豐厚的網絡回報，〔14〕而獲取權力資源，根據代理人的政治立場更偏向國家或是更偏向基層社會（村社），可以將代理關系分為“保護型經紀”和“營利型經紀”。〔5〕有學者在研究地方的信貸關系網絡時，發現在政治經紀角色中，除了代理人外，還存在另外一種在社會內部治理中至關重要的政治經紀角色——協調人（Coordinator），其因掌握“權力的文化網絡”中重要的資源——信任而比代理人擁有更多的信用關系，一旦協調人成為某個政治網絡中的公職位置時，他會將整個社區都帶到國家的政治當中。〔15〕這對本研究的提示是，政社互動中的政治經紀角色對村社秩序有較強的能動影響，其出發點既可能為己謀利，也可能為村社謀福，既可以是代理人，也可以是協調人。代理人與協調人具有不同的動員力，一般來說，協調人的社會動員力更強，代理人則資源動員力更強。

由上可見：基層治理之核心，指向基層政權建設之成效，可以根據是否實現了基層的有序政社互動進行評價;而政社互動代表了國家的基層鄉鎮政府與代表了社會的村社社區“上下”兩個結構之間的互動，這為學術界普遍認可;而處在“上下”兩個結構的“結構洞”位置的政治經紀角色，成為有效治理中的重要群體，這令基層干部、政治經紀人和群眾構成了基層治理，即政社互動重要三類主體。

2.“民族走廊”與“流動的社會”

習近平總書記在2014年10月中央民族工作會議中提出“要建立‘相互嵌入式的社會結構和社區環境” ，〔16〕即在某一地區，在充分尊重民族個性的基礎上，各民族通過“交往交流交融”實現“公共生活”一體化，達到費孝通先生所提倡的“各美其美、美美與共”。

首先，民族走廊與流動的社會。都江堰-四姑娘山生態區自古即為藏羌彝走廊的重要通道，漢藏羌等族群交往交流交融頻繁。在已有的研究中，少數族群之間或少數民族人口向主體民族的空間流動大體可歸納為三類：第一類是跨省份單向流出，集中于東南沿海，少數民族流動人口同一般向城市流動的勞動力并無明顯差異，他們以年為單位、周期性地往返于流入地與流出地;第二類是跨省份單向流入，集中于西部邊疆地區，主體居民以少數民族為主，漢族流動人口成為“少數民族”流動勞動力;第三類為小區域內單向流動，以四川、云南等為代表，少數民族向所在省份的省會大都市流動。〔17〕很顯然，這三種類型都無法對都江堰-四姑娘山生態區的流動性進行有效概括。這一區域兼有“流出”與“流入”，流動兼具雙向性、多元性與復雜性。一方面“流出地”的社會資本效益較弱，另一方面民族間頻繁的交往交流，增加了該區域的多元性，這令該區域的基層治理愈加復雜。

其次，“同化融合”還是“多元一體”。有關族群關系理論中，戈登的理論得到較大認可，特別是在族群融合區域，族群之間必將走向“融合與同化”，〔18〕具體到本研究的議題可理解為：區域內流動的各民族人口，會最終在文化與結構層面實現融合與同化。費孝通先生最早提出中華民族“多元一體”的格局觀，馬戎（2004）將其進一步闡述為“文化多元化，政治一體化”。〔18〕在這一理論關照下，以中華民族政治一體為前提，族群間文化的多元與多樣性得到尊重與強調，且提倡在政策與行動層面促進族群文化的去政治化，以令多元文化在政治一體的前提下，通過交往交流達到交融。本人近期的一項關于城市少數民族流動勞動力的實證研究結果也表明，社會資本在城市少數族群的城市生活中發揮著十分重要的作用，社會資本將不斷強化族群文化，令族群間的“文化多元”在城市中長期存在，這提示我們“多元一體”范式在中國的民族交融，特別是民族走廊區域多元民族治理將更有現實適用性。由上可見，在民族走廊與流動的社會兩個區域社會的典型特征下，多元將構成該區域的重要形態，這包括：民族、區域、生態、文化等。

3.核心概念組：多元性與公共性

綜上所述，達致有序的政社互動以及多元一體的區域社會與族群互動格局，是都江堰-四姑娘山生態區基層治理的兩個重要目標。這可以用兩個核心概念來概括，即多元性與公共性。

首先，多元性。在基層治理視閾下，該區域的多元性主要表達為三個方面：一是區域地理形態多元，該區域處在青藏高原向成都平原的過渡地帶，橫斷山脈的千溝萬壑將該地區分割成了若干小的氣候空間，都江堰到四姑娘山小金縣，前后僅百余公里，途徑的都江堰市龍池鎮、汶川縣映秀鎮、汶川縣臥龍特別行政區的耿達鎮與臥龍鎮、小金縣的四姑娘山鎮的氣候狀況均十分不同。二是民族多元，該區域自古為民族交往交流廊道，是藏羌彝走廊的民族互動與融合之通道。三是基層治理主體多元，治理主體至少應當包括基層鄉鎮干部、村社干部、普通居民三個核心主體，除此之外，還有外來企業與流動人口等主體。

其次，公共性。本研究所指的公共性，是基層治理中基層自治組織（村社）的集體行動能力，以社會公共參與為基礎。在高公共性的基層治理中，基層社會的不同主體均能參與到公共事務中來，共享公共參與權;在低公共性的基層治理中，基層社會的不同主體均不能或只有部分主體能參與到公共事務中，公共參與權并不能為大眾所共享。

最后，有序治理的維度。我們認為，當多元主體不能有效參與公共事務，也即參與公共事務成為稀缺資源，而多元主體需要競爭公共事務的參與權，方能實現對公共事務的實際參與，這一狀態很難在基層形成多元主體的有序秩序，從而很難實現高質量治理，我們將其定義為低有序治理狀態。而多元主體能夠有效參與公共事務，參與公共事務成為普遍性權力，多元主體以多元一體的方式，即“政治一體化、文化多元化”的方式，參與基層公共事務，從而達到基層公共生活與公共事務的一體化，并實現高質量治理，我們將其定義為高有序治理狀態。而其余情形，都定義為中間狀態（詳見表1）。

三、研究過程與變量選擇

1.抽樣及調查過程

本研究運用問卷調查法，以都江堰-四姑娘山生態區的居民為調查對象，以入戶調查的方式獲取樣本，于2018年12月啟動并完成調查。調查采用多階段整群抽樣，即構建了鎮、村、社三級抽樣框，抽取最后一級社的時候，將社內的所有居民均作為調查對象（不在家的居民除外）。

2.樣本分布

雖然本研究采用了整群抽樣這一概率抽樣法抽取樣本，但一方面調查樣本中的流動人口總體難于把握，另一方面部分鄉鎮外出務工的村民較多，流出人口亦增大了抽樣誤差的概率。因此，有必要對樣本的基本人口學信息進行研判，以期通過樣本分布狀況，討論數據的代表性。

調查共發放問卷520份，因采取訪談式問卷調查法，有較高的調查成功率，共獲取有效樣本507份。樣本覆蓋都江堰-四姑娘山生態區的五個鄉鎮，其中，四姑娘山鎮樣本量最大，占總數的42.0%（213人），其次為耿達鎮占20.5%（104人），臥龍、龍池、映秀三鎮樣本量緊隨其后，分別占比為16.0%、11.4%和9.7%，另外還有0.4%的樣本調查地點無法確認。同時，樣本中男性占比56.2%，女性占比43.8%;藏族有效樣本305人，占比為60.2%，漢族167人，占比為32.9%，羌族21人，占比為4.1%，回族11人，占比為2.2%，彝族等其他少數民族占比0.6%。被調查者中，學歷為小學及以下占比為47.9%，學歷為初中占比為31.7%，高中/中專/職高/技校占比為11.1%，大專占比為5.5%，本科及以上占比為3.8%。94.2%為本地人口，其余為流動人口。各項人口學變量的數據同該區域的人口統計信息基本吻合。

3.變量選擇

為了簡化討論，也為了更清晰地觀察都江堰-四姑娘山生態區的治理秩序現狀，本研究將以“公共性”為因變量，以多元性為“自變量”，采用方差分析法，通過討論多元性的公共表達與公共行為，以討論該區域的多元性與公共性，從而評價該區域的基層治理秩序現狀。

（1）因變量——公共性：社會參與的現狀與社會參與的意愿

根據前文所述，公共參與是基層治理公共性的重要表達，我們分別從“社會參與的現狀”與“社會參與的態度”兩個方面進行公共性討論。其中，“社會參與現狀”反映治理主體公共性的實然狀態，而“社會參與態度”則表達了治理主體獲得公共參與權力的意愿。

社會參與現狀變量的構建基于如下7個問題：①我曾給所在區/（市、縣）提建議;②我曾給所在鄉鎮（街道）提建議;③我曾給所在村（社區）提建議;④我曾通過各種方式向政府有關部門反映情況或提出政策建議;⑤我曾在網上就國家事務、社會事件等發表評論、參與討論;⑥我曾主動參與本地組織的捐款、志愿活動等;⑦我參與過本地政府主導的地區發展規劃討論。我們將上述7個問題設計成李克特量表，所有問題均指向“社會公共參與現狀”。數據統計結果顯示，Cronbach's Alpha檢驗結果為0.85，可以進行得分加總，加總得分區間為7～35分，也即7分為最低分，35分為最高分。

社會參與態度變量的構建基于如下12個問題：①我期待參與本地區內交通修建過程中出現問題的討論，并提出意見、建議;②我期待參與本地的旅游決策（參與會議、投票、提意見）;③我期待參與本地的旅游發展規劃討論;④我期待參與本地的交通建設和生態區綠色發展的監督工作;⑤我期待有機會參與到本地的旅游監督中（如文明督導員）;⑥希望能獲得交通建設帶來的就業崗位;⑦希望參與交通修建完成后本地綠色高質量發展的商業活動;⑧希望參與到交通修建完成后的本地的行業協會等組織;⑨希望在交通修建完成后參與宣傳推廣本民族的文化;希望參與有關交通修建和綠色開發過程的生態問題討論和監督;我期待我提出的旅游建議能夠得到相關部門采納和尊重;我期待我提出的交通建設建議能得到相關部門采納和尊重。我們將上述12個問題設計成李克特量表，所有問題均指向“社會公共參與態度”。數據統計結果顯示，Cronbach's Alpha檢驗結果為0.92，可以進行得分加總，加總得分區間為12～60分，也即12分為最低分，60分為最高分。

（2）自變量——多元性：民族、職業與鄉鎮。如前所述，民族、職業和鄉鎮三個變量構成了該區域基層治理三個多元的核心面向

首先，這里涉及藏、羌、回、漢等多個民族同胞聚居，而居住形態主要為多民族雜居。誠如上文所述，盡管我們的被調查對象中60.2%為藏族，但其中的大部分，相對于該區域以西的康巴、安多、嘉絨地區藏族群眾來說，民族特征相對弱化很多，與漢族地區居民的日常生活與住房著裝均無明顯差異。這種“無差別”同城市里的少數民族同胞與城市主體民族的生產生活狀態“無差別”的狀態十分類似，學界諸多研究也表明，這種“無差別”只是將根植于民族中的多元差別埋進了外在形態“無差別”之下，確是不能輕易忽略。因此，我們將民族作為該區域的一重多元來進行討論。

其次，如上所述，當公共參與權成為稀缺，不同職業身份便很容易變成公共治理中的多元方，當職業類型更易獲得權力，將更容易獲得公共參與權利，相反則很難獲得。因此，我們將職業作為該區域的另一重多元來進行討論。

再次，同樣如上所述，該區域因地理形態的多元，被分割成了不同的治理單元，盡管前后距離不足百公里，治理形態與百姓的生活狀態卻十分不同，而這種因地理形態而形成的分割單元可與鄉鎮基本重合。因此，我們將鄉鎮作為該區域的再一重多元來進行討論。

四、現狀研判：低有序治理——公共性弱與多元性弱雙重疊加

1.孱弱的公共參與現狀與強烈的公共參與訴求

首先，都江堰-四姑娘山生態區公共參與現狀變量的基本參數（詳見表2）。相對于滿分35分，平均得分僅為13.56分，標準差為6.61，中位數為11分，75%分位數為16，偏度1.35，峰度1.27，表示數據呈現向低分方向較為明顯的偏態分布，也即公共參與現狀總體較為孱弱。

其次，都江堰-四姑娘山生態區公共參與態度變量的基本參數（詳見表2）。相對于滿分60分，平均得分僅為51.92分，標準差為7.86，中位數為54分，75%分位數即為滿分60分，偏度-1.09，峰度1.46，表示數據呈現向高分方向較為明顯的偏態分布，也即公共參與態度訴求總體較為強烈。

通過對比，可更清晰地顯示出都江堰-四姑娘山生態區公共參與現狀的孱弱與公共參與態度的強烈（詳見圖1）。

2.參與現狀：職位影響公共參與權，多元訴求未被關照

首先，工作身份影響著公共參與權的獲得，這反映了公共參與權的現實稀缺性與該區域在現實中的公共性缺位。方差分析所示，公共參與現狀在職業維度下的得分所呈現的分化，通過了F檢驗，具有統計學意義（詳見表3）。??另外，盡管得分普遍偏低，但黨政工作人員作為“上下”結構中，處于“結構洞”位置的“上面”結構的基層代表，得分為20.71分，明顯高于其他職業者;社區干部含工作人員，作為“上下”結構中，處于“結構洞”位置下面結構的村莊政治經紀人，亦得到19.27的次高分，而農民、牧民、個體工商業從業人員、自由職業者等職業身份者的得分均在12分上下，得分相對偏低（詳見表4），也同時印證了工作身份的不同對獲取公共參與權的影響。

由此可見，政府工作人員、村莊中的政治經紀人因為所處位置更易獲得公共參與權，普通民眾則較少能夠獲得公共參與權。??其次，公共性不足，抑制了對多元性的關照。方差分析顯示，在公共參與現狀中，各民族、各鄉（鎮＼街道）被調查者之間并未存在顯著差異，均得分較低（詳見表5、表6）。

3.態度現狀：參與態度反映了區域內部差異

方差分析顯示，在公共參與態度上，職業類型間不再具有顯著差異（詳見表7、表8和表9），可見不同職業之間均有較為強烈的公共參與訴求。同時各民族之間在參與意愿上也沒有明顯差異，均訴求強烈。而各鄉（鎮＼街道）被調查者之間的公共參與態度存在顯著差異，區域間公共參與態度的多元性在一定程度得以關照。

具體而言，四姑娘山鎮被調查者有最為強烈的公共參與訴求，隨后依次為龍池鎮、臥龍鎮、耿達鎮、映秀鎮（詳見表10）。

五、結論與討論：高有序治理，從激活公共性到關照多元性

都江堰-四姑娘山生態區的綠色高質量發展需要達致高有序治理狀態，需要同時達到高公共性與多元一體之格局，這需要同時達到該區域的高公共性與充分關照到該區域的多元性，二者兼達，才成為該區域高有序治理狀態的基礎。

本研究通過以公共參與現狀與公共參與態度來分別表征公共性權力獲取的實然狀況，與治理主體在公共性權充分獲得，群體公共性得以表達時候的多元差異的現實狀態，來具體考察該區域的公共性與多元性。數據結論提示了公共性與多元性這一組該區域治理核心概念的互動路徑。首先，數據顯示，從實然來看，治理對多元性的普遍關照，需以治理秩序達致公共性為基礎，如果沒有基層治理秩序的高公共性與基層群眾普遍的高參與性為保障，治理的多元性難于被激活與關照，所以激活公共性是該區域治理的首要之意。其次，數據顯示，從態度來看，多元性唯有在公共性充分表達之后，方能得以體現并得以關照，從而實現高有序治理，這進一步證明了公共性在該區域的首要之意。因此，以都江堰-四姑娘山生態區為代表的民族走廊區域的高有序治理，首先要激活和保證公共性，再努力激活和照顧多元性，是可參考的實踐路徑。

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（責任編輯?張?筠?王?娟）