打造新時代“楓橋經驗”檢察版的實踐探索和理論思考（1）

摘 要：“楓橋經驗”至今仍然是全國政法系統綜合治理工作的一面旗幟。進入新時代，社會正發生著深刻轉型，從“楓橋經驗”是社會綜合治理的成功和成熟經驗、檢察機關轉型發展的現實需求兩方面考慮，將“楓橋經驗”結合到當前的檢察工作中去，將是檢察機關的勢在必行。通過寬嚴相濟打擊刑事犯罪、全面加強刑事檢察監督、全面深化民行檢察監督的實踐和發揮控申職能優勢加強信訪接待工作、把握偵監公訴職能強化刑事和解辦理、探索檢察職能創新服務保障高質量發展，將是新時代“楓橋經驗”檢察版的探索之路。

關鍵詞：楓橋經驗;實踐探索;理論思考

“楓橋經驗”是浙江省諸暨市楓橋鎮于1963年6月確立的關于社會基層治理的寶貴經驗，是一種具有中國特色社會主義的治理模式。50多年來，“楓橋經驗”經歷了中國社會的滄桑巨變，不斷與時俱進，至今仍然是全國政法系統綜合治理工作的一面旗幟。當前，中國特色社會主義進入新時代，社會正發生著深刻轉型，依法治國實踐不斷深化，將“楓橋經驗”結合到當前的檢察工作中去，通過基層院的轉型發展再啟航來打造新時代“楓橋經驗”檢察版是值得探索。

一、“楓橋經驗”的來源、歷史演變

（一）“楓橋經驗”的來源

楓橋經驗，起源于上世紀六十年代改造“四類分子”（地、富、反、壞分子）的農村社會主義教育運動。雖然中央決定了“一個不殺，大部不捉”的方針，但許多地方在具體推行過程中，依然是定指標、“關一批”、“判一批”、“殺一批”的做法。

1963年6月19日，浙江省委根據中共中央《關于目前農村工作中若干問題的決定（草案）》的精神，派省委書記處書記兼宣傳部長林乎加率領的省委工作隊到諸暨縣楓橋區，會同諸暨縣委在楓橋區7個公社進行社會主義教育運動試點。

試點中，7個公社有67名四類分子被列為重點對象，斗爭會上干部、群眾堅持擺事實、講道理，不打不罵，并且允許斗爭對象申辯，結果沒有捕一個人，就把全部四類分子說服了。隨后，浙江省公安廳將楓橋區社教運動中創造的“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，把絕大多數四類分子改造成新人，實現捕人少，治安好”經驗，報告公安部。

1963年10月下旬，當時的公安部領導謝富治向正在杭州視察的毛澤東同志口頭匯報了這一做法。毛澤東同志對楓橋“一個不殺，大部不捉”、采取說理斗爭的方式教育說服“四類分子”的做法很感興趣，當即指出：這叫矛盾不上交，就地解決。遵照毛澤東同志指示，1963年11月，公安部和浙江省公安廳蹲點研究和討論總結，最終形成以浙江省委工作隊和諸暨縣委署名的《諸暨縣楓橋區社會主義教育運動中開展對敵斗爭的經驗》。同年11月20日，毛澤東同志在公安部起草的向第二屆全國人民代表大會第四次會議作“依靠廣大群眾，加強人民民主專政，把反動勢力中的絕大多數改造成為新人”的發言稿上批示：“此件看過，很好。講過后，請你們考慮，是否可以發到縣一級黨委及公安局，中央在文字前面寫幾句介紹的話，作為教育干部的材料。其中應提到諸暨的例子，要各地仿效，經過試點，推廣去做。”[1]11月22日，毛澤東同志在和當時的公安部領導汪東興談話時說，公安部日常的具體工作很多，但最重要的一條，是如何做群眾工作，教育群眾，組織群眾，做一般性的公安工作。從諸暨的經驗看，群眾起來之后，做得并不比你們差，并不比你們弱，你們不要忘記動員群眾。至此，楓橋經驗宣告正式誕生。

（二）“楓橋經驗”的歷史演變

改革開放之初，我國出現第一個犯罪高發期，1979年全國刑事案件突破60萬大關，1981年達到89萬件，在此背景下，諸暨楓橋“打、防、教、管”于一體的社會治安綜合治理經驗應運而生，并得到中央政法委的肯定。1991年中央政法委成立綜治委員會，同年5月在全國掀起學習“楓橋經驗”的熱潮。1993年“楓橋經驗”30周年，“楓橋經驗”正式成為社會綜合治理的典范。2003年，“楓橋經驗”總結提煉出“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”的調解經驗。2008年，“楓橋經驗”豐富新內涵，逐步形成“村民自治、基層民主法制建設”的自治經驗。2010年，中央政法委提出“化解社會矛盾、社會管理創新和公正廉潔執法”等三項重點工作，“楓橋經驗”得到進一步發展。黨的十八大以來，黨中央提出建設平安中國的目標，要求把平安中國建設置于中國特色社會主義事業發展全局中來謀劃，并在深刻把握社會運行規律和治理規律的基礎上，提出了一系列新理念新思想新戰略，為加強和創新社會治理提供了科學指南。十八屆三中全會通過《關于全面深化改革的若干重大問題的決定》，首次提出社會治理的概念。2015年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強社會治安防控體系建設的意見》，要求“形成黨委領導、政府主導、綜合協調、各部門齊抓共管、社會力量積極參與的社會治安防控體系建設工作格局”。在社會治理背景下，傳統楓橋經驗開始進入新的發展時代。

二、打造新時代“楓橋經驗”檢察版的必要性分析

（一）“楓橋經驗”是社會綜合治理的成功和成熟經驗

1963年“楓橋經驗”正式產生，即“依靠和發動群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少，治安好”。改革開放之后“楓橋經驗”發展為“黨政動手、各負其責，依靠群眾、化解矛盾，維護穩定、促進發展，做到小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交，實現矛盾少、治安好、發展快、社會文明進步”。新世紀又發展為“立足基層組織，整合力量資源，就地化解矛盾，保障民生民安”。“楓橋經驗”的精神實質體在“四個結合”，即黨的領導與群眾智慧相結合、以人為本與民主法治相結合、尊重傳統與發展創新相結合、政府管理與村民自治相結合。[2]50多年來，“楓橋經驗”歷久彌新，在繼承和發展的基礎上不斷賦有新內涵、新特點，主要表現在幾個方面，一是從輻射范圍上看，新時代“楓橋經驗”不再局限于基層鄉村社會綜合治理，而是我國新時代城鄉一體化社會治理共同遵循的典范;二是從實質成效上看，新時代“楓橋經驗”不再局限于“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交”的舊“三不”社會矛盾化解目標，而演變為“矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位”的新“三不”多方位工作目標;三是從治理模式上看，新時代“楓橋經驗”更進一步轉變政府對社會單方面的自上而下的管控模式，更加注重社會自治組織等多元化力量參與社會治理的能動性、組織性和全面性。

（二）檢察機關轉型發展的現實需求

黨的十八大以來，在協調推進“四個全面”戰略布局的歷史進程中，黨中央先后作出司法體制改革、監察體制改革的重大決定。這兩項改革，涉及國家戰略性全局性制度安排，關系檢察職能的再調整、法律監督的再定位、檢察體制的再構建。以司法責任制為核心的四項改革的啟動，對檢察機關意義深遠，是建設公正、高效、權威的社會主義司法制度的必由之路，對提高司法質量、效率和公信力具有重要意義。檢察工作的創新必須遵循司法規律，只有這樣，才能保證工作的準確性，才能保證法律監督的實效性。[3]而同時，改革也對檢察人員的各方面提出了更高的要求，如最高法、最高檢制定的《關于完善司法責任制的若干意見》，明確了錯案問責的條件，對檢察人員的辦案質量提出了更高的要求，又如員額制要求各級檢察院對具有檢察官資格的人員進行遴選時，在堅持政治標準基礎上，要突出辦案業績、職業操守的考核，也對檢察人員的辦案能力提出了更高的要求。

“楓橋經驗”在不斷的豐富和發展中呈現出成熟的犯罪控制模式，[4]而以審判為中心的刑事訴訟制度改革，則要求檢察機關進一步準確自己的定位。檢察機關作為公訴機關，同時又是法律監督機關，而“以審判為中心”訴訟制度改革，首先要求檢察機關從思想觀念上樹立審判是訴訟中心的理念，明確審判是中心，偵查、起訴的目的都是為了法院依法定罪判刑，檢察機關認定的事實、證據和案件性質都要接受法庭的審查和法律的檢驗，嚴格依法收集、審查、認定證據。同時，還要求檢察機關充分發揮法律監督的職責，對公安機關的偵查活動，對法院的庭審活動，擔負起監督職責，督促偵查、庭審活動依法有序開展，實現司法公正。

監察體制改革是事關全局的重大政治體制改革，對于堅持和加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，進一步整合反腐敗工作力量，建立集中統一、高效權威的監察體制，深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，具有重大意義。同時也使檢察職能發生了重大調整，監察體制改革的核心是將檢察機關的職務犯罪偵查權轉移至重新組建的監察委員會，這從宏觀和微觀兩個層面對檢察機關產生了深刻的影響：一是檢察機關的憲法定位及檢察權的權力屬性需重新厘清，二是檢察機關的職能機構及工作重心面臨調整和轉變。

三、基層院打造新時代“楓橋經驗”的現狀

近年來，平湖市檢察機關準確把握“楓橋經驗”的內涵和特點，立足并拓展檢察職能，通過主動融入發展大局，創新檢察服務舉措等多種途徑，取得明顯成效。

（一）精準服務改革發展

堅持“黨委中心工作推進到哪里，檢察工作就服務保障到哪里”的工作理念，看齊市委決策部署，出臺“善用法律武器服務保障‘四大工程的實施意見”，建立專案辦理機制，以法治思維法治方式精準服務中心工作。護航非公經濟健康發展，嚴把法度又體現司法溫度，2017年批捕侵犯企業合法權益犯罪5人，起訴87人，涉案金額3200余萬元;對非公企業人員犯罪“輕拿輕放”，依法不批捕12人，不起訴16人;聯合市國稅局出臺《關于加強和規范涉稅刑事案件辦理的若干意見》，規范涉稅案件辦理，助力企業完善經營;華海造船俞某某涉稅案獲評“全省服務非公經濟精品案事例”，并在全省檢察長工作交流會上作經驗交流。打造“一站式”檢察服務大廳，推進“最多跑一次”改革，全年接待律師閱卷449人次，提供行賄犯罪檔案查詢845件次，涉及單位1089家，檢察服務水平得到大幅提升。

（二）務實保障民生民利

深入踐行司法為民，積極回應群眾關切，圍繞“剿滅劣V類水”、“一打三整治”、食品藥品安全、“互聯網金融治理”等中心工作，開展生態環境、漁業資源、食品藥品安全領域專項監督，2017年監督立案17人，監督行政機關移送立案5人，批捕起訴破壞生態環境犯罪26人，批捕起訴危害食品藥品安全犯罪58人。嚴懲電信網絡詐騙，依法批捕王某某等28人針對老年人實施的特大醫藥電信詐騙案;連續5天出庭支持公訴陳某等36人電信詐騙案，聯合公安、法院追回贓款1070余萬元。批捕起訴侵犯公民個人信息、侵入計算機信息系統等關聯犯罪45人，提前介入、快速批捕公安部掛牌督辦的“7·21”特大非法控制計算機信息系統案涉案人員22人，鏟除電信網絡詐騙犯罪源頭。穩妥辦理社會影響大、群眾關注度高的“南京易乾寧平湖分公司黃某某等6人非法吸收公眾存款5.48億元案”，把握辦案方式方法，及時做好釋法說理，最大限度保護被害人合法權益。

（三）有效推進社會善治

以最高標準、最嚴要求、最強舉措圓滿完成黨的十九大和世界互聯網大會期間維穩安保工作。嚴格落實“三到位一處理”要求，2017年處理群眾來信來訪99件，涉檢信訪赴省進京“零上訪”。建立“三聯三強”服務基層工作機制，找準檢察參與基層治理切入點。新倉檢察室結合辦案開展“老娘舅式”矛盾化解，檢察官“平安書記”組團服務深入村社區，開展普法宣傳20余場。加強未成年人司法保護，推出“涓涓護苗在你身邊”校園廣播普法欄目;舉行“法治進校園護航未成年人成長”檢察開放日活動;引入第三方專業力量，建立失足未成年人觀護幫教基地12個，開展觀護幫教42件次;注重案后幫教，犯罪預防，李某等4人聚眾斗毆案被評為“全省檢察機關綠色司法優秀案例”。

四、基層院打造新時代“楓橋經驗”的具體實踐

（一）寬嚴相濟打擊刑事犯罪

扎實推進以審判為中心的訴訟制度改革，全面貫徹證據裁判規則，嚴防冤假錯案，確保無罪的人不受追究。嚴把批捕起訴關，2017年共受理批捕案件670件982人，同比下降1.18%和9.50%，受理審查起訴案件1342件2042人，同比下降4.28%和10.60%;經審查，批準逮捕471件631人，提起公訴1054件1685人，案件審結率嘉興第一。嚴厲打擊危害公共安全和人民群眾生命財產安全犯罪，批捕殺人、強奸、涉槍等嚴重犯罪24人，起訴29人，及時介入、批捕起訴金某等16人組織、領導、參加黑社會性質組織犯罪等重大案件。貫徹寬緩刑事政策，對犯罪情節輕微的，依法不批捕316人、不起訴266人，最大限度增進社會和諧;成功實踐在非法捕撈水產品犯罪案件中運用“增殖放流”的方式對被損害的漁業資源進行生態修復，實現辦案“三個效果”有機統一，受到廣泛好評。

（二）全面加強刑事檢察監督

強化偵查活動監督，2017年督促偵查機關刑事立案20人，追訴漏罪漏犯15人，監督移送機關撤回不符合起訴條件案件87人;實施刑事案件偵查問題瑕疵通報制度，提出糾正意見10件次;聯合市公安局、港區分局建立重大刑事案件檢察機關提前介入與偵查機關聽取檢察機關意見制度，啟動檢察適時介入程序18件，統一重大案件罪與非罪界限把握和取證固證標準。強化刑事審判活動監督，精準提出量刑建議，嚴格刑事裁判審查。強化刑罰執行監督，監督糾正減刑、假釋、社區矯正等環節問題35件次，建議收監執行21人，監督財產刑執行14件。深入開展“判實未執”專項檢察監督，監督判決前未羈押、判實刑后未收押的57名罪犯交付執行，2名長期藏匿于新疆、河南兩地的罪犯被收監執行。

（三）全面深化民行檢察監督

嚴厲打擊為逃避民事執行虛假訴訟犯罪，2017年提請抗訴1件獲再審改判，移送犯罪線索2件2人，1名當事人被追究刑事責任，楊某某虛假訴訟監督案獲評“全省檢察機關民事行政檢察監督優秀案例”。積極穩妥開展公益訴訟工作，市委市政府召開專題會議進行研究部署，并制定出臺《關于推進檢察機關公益訴訟工作的意見》。建立檢察調查、走訪約談、檢察建議、公益訴訟“四步走”行政檢察工作機制，開展行政執法監督5件，成功辦理我市首例行政公益訴訟案件，促進依法行政。有效運用檢察建議助力剿劣戰，成功監督3起環境污染案件，相關案例獲省檢察院肯定推廣。

五、基層院打造新時代“楓橋經驗”的建議

（一）發揮控申職能優勢，加強信訪接待工作

控申信訪接待部門是檢察機關的窗口部門之一，不僅是涉檢信訪矛盾的集散中心，也是檢察機關密切聯系群眾、傾聽群眾訴求和呼聲的橋梁和紐帶。“楓橋經驗”的核心內涵是為了群眾，依靠群眾，以非訴訟方式化解矛盾、解決糾紛。要想把矛盾化解在基層，把問題解決在基層，就要做好涉檢信訪接待工作。要暢通群眾訴求表達渠道，除了單位接訪外，構建利用互聯網等現代新媒體，打造網上服務新平臺，提升服務信訪群眾的能力，切實保障群眾信訪權利。要牢固樹立便民服務意識，加強與政府職能部門協調與聯系，認真落實自身職能，引導信訪群眾正確行使依法反映訴求的權利，提升信訪效率，切實為信訪群眾排憂解難、及時就地解決問題。

（二）把握偵監公訴職能，強化刑事和解辦理

圍繞當地黨委政府的決策部署，認真履行批捕、起訴職能，嚴懲危害國家安全、公共安全和人民群眾生命財產安全犯罪，深化“三聯三強”服務基層工作機制，做細做實檢察環節社會治安綜合治理工作，創新實踐檢察版“楓橋經驗”，完善檢察官以案釋法制度，夯實平安建設基礎，打好“檢察組合拳”。充分利用好基層優勢，對于輕微刑事案件，要提前介入加強引導監督，同時開展和解可行性評估，做好預調工作，提高和解效率和成功率，盡力促成刑事和解。強化刑事和解履行的跟蹤監督，聯合司法機關、派出所，對不捕不訴的實際效果進行定期考察，確保刑事和解工作取得實效。

（三）探索檢察職能創新，服務保障高質量發展

聚焦監督主責主業，加強對刑事、民事和行政訴訟的法律監督。圍繞以審判為中心的刑事訴訟制度改革，積極構建新型訴偵關系，完善重大疑難復雜案件提前介入和證人出庭作證制度。加強逮捕案件公開審查工作，促進執法司法更加規范文明。推進認罪認罰從寬處理、未成年人全方位司法保護，實現良法善治。把公益訴訟作為檢察監督重新定位再啟航新的增長點，加大食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓領域的公益訴訟力度，促進依法行政。充分發揮綠色司法引領作用，進一步降低輕微刑事案件羈押率和起訴率，探索新時代“捕人少、治安好”司法實踐。完善“三大平臺三大機制”建設，開展執法司法規范化大檢查，進一步強化監督制約，優化案件結構，解決好司法實踐中不規范、不理性、不文明等問題。

參考文獻：

[1]陳一新.“楓橋經驗”的新發展與新啟示[J].政策瞭望，2011年第5期，第11頁.

[2]汪世榮等.楓橋經驗-基層社會治理的實踐[M].北京法律出版社2008年版，第1-26頁.

[3]朱蘇力.中國司法的規律[J].國家檢察官學院學報，2009年第2期.

[4]羅新陽，彭新華.對接與融合：綠色司法與“楓橋經驗”[J].公安學刊—浙江警察學院學報，2017年第5期.

作者簡介：

潘金健（1985～ ），男，漢族，浙江平湖人，法學學士學位，浙江省嘉興市平湖市人民檢察院公訴部科員，研究方向：刑事法律。